易麗麗 段艷豐

鹽山縣為何拿“事業(yè)編制”做獎勵？這一問揭開了事業(yè)編制管理之痛。盡管本輪事業(yè)單位改革沒有徹底解決這一難題，但事業(yè)編制去行政化、方法法制化、手段信息化將是大勢所趨。

[案例]

河北滄州市鹽山縣以政府文件的形式明文規(guī)定，對“為全縣經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)”的單位或個人授予“縣長特別獎”的稱號，并在下一年度為這些單位相關(guān)負(fù)責(zé)人或個人的一位子女在事業(yè)單位安排工作。除了“縣長特別獎”外，當(dāng)?shù)剡€有其他數(shù)個獎項，如納稅大戶、招商引資大戶同樣以“事業(yè)單位編制”為獎品。截至目前，鹽山縣政府已獎出事業(yè)編制47個，2009年度、2010年度，獲“縣長特別獎”的單位共6個，分別是：鹽山縣公安局、商務(wù)局、水務(wù)局、環(huán)保局、鹽山中學(xué)和城投公司，這些單位的相關(guān)負(fù)責(zé)人均獲獎一個“事業(yè)編制”。當(dāng)媒體深入調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，多名當(dāng)?shù)毓賳T子女通過這個方式獲得事業(yè)編制，社會一片嘩然，這是比“蘿卜”招聘更加赤裸的“蘿卜”獎勵。

人們不禁要問，為何拿“事業(yè)編制”做獎勵？這一問揭開了事業(yè)編制管理之痛。在我國公職人員編制體系中，事業(yè)單位“挪編”、“擠編”、“空編”、“混編”、“錯編”組成了事業(yè)單位編制管理的亂象，事業(yè)單位也是超編的重災(zāi)區(qū)。

[解讀]

事業(yè)單位

編制管理的碎片化

我國事業(yè)單位遍及社會經(jīng)濟(jì)文化生活的各個領(lǐng)域和方面。全國事業(yè)單位125.6萬個，有編制3079.2萬名，2962萬在職人數(shù)，涉及教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等12個大類，近百個小類。如此龐雜、種類繁多的事業(yè)單位，是事業(yè)單位編制管理碎片化的客觀現(xiàn)實。在類型上，事業(yè)單位分為財政全額撥款、差額撥款和自收自支等，這無形中又增加了事業(yè)編制統(tǒng)一管理的難度。

由于政事不分、事企不分，大部分事業(yè)單位兼有多種功能屬性，有的事業(yè)單位既承擔(dān)了機(jī)關(guān)移交的部分行政職能，又提供公益服務(wù)，甚至兼有生產(chǎn)經(jīng)營活動，邊界不清、功能定位不清加劇了編制管理的碎片化。

由于編制管理的碎片化，事業(yè)單位編制是一筆“糊涂賬”，事業(yè)單位編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)不相對應(yīng)。事業(yè)編制管理碎片化的直接后果是編制總量失控，結(jié)構(gòu)失衡、編制管理與預(yù)算脫節(jié)。

妥協(xié)中生存的

編制管理部門

機(jī)構(gòu)編制工作在管理中是龍頭作用，各級編制管理部門一旦確定人員編制數(shù)額后，各級組織人事部門便根據(jù)編制數(shù)額來配置人員，各級財政部門也據(jù)此撥款?？稍诂F(xiàn)實中，編制管理受到牽制，處于一種“機(jī)構(gòu)建了管不了運行；編制批了管不了使用”的被動狀態(tài)。

自上的壓力，平級的討價還價，基層的訴求，編制管理部門在妥協(xié)中應(yīng)付。具體說來，一是部門條條干預(yù)多，如環(huán)保、水利、國土等領(lǐng)域，部門自上而下出臺的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對機(jī)構(gòu)編制設(shè)置進(jìn)行規(guī)定，甚至作為考核、評比的指標(biāo)；有的部門利用投資項目審批、?？顡芨兜确绞浇槿刖幹乒芾怼６怯捎诼氊?zé)任務(wù)難以量化，財力狀況由財政部門掌握，在缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的情況下，編制部門與部門討價還價、反復(fù)溝通協(xié)調(diào)成為的工作常態(tài)，受困于編制“增增減減”的微觀事務(wù)性工作，編制管理部門的工作人員成了“賬本先生”；“管政策、管總量、管標(biāo)準(zhǔn)、管結(jié)構(gòu)”等宏觀管理性工作無暇顧及。

編制管理部門的被動處境，還源于“小馬拉大車”。事業(yè)單位編制的作用是合理確定各級各類事業(yè)單位發(fā)展規(guī)模，預(yù)測人員需求，科學(xué)定位事業(yè)單位職能，優(yōu)化事業(yè)單位資源配置。要實現(xiàn)編制管理的功能，需要一批專業(yè)的編制工作人員。而目前各級編制部門尤其是基層編制部門，人員力量薄弱，專業(yè)素養(yǎng)不高，縣級編辦核定編制數(shù)為5名，不少縣級編辦沒有配齊人員，實有人員2－3人。全國縣級事業(yè)單位共有85.1萬個，縣一級事業(yè)單位最多，編制最多，形成鮮明對比的是，縣級編制部門人員最弱。

事業(yè)編制管理的人治色彩

在一些地方，設(shè)立機(jī)構(gòu)、核定編制往往不經(jīng)過機(jī)構(gòu)編制部門的事先調(diào)研，而是黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)決定后，由組織人事部門先行安排人員，財政部門核撥經(jīng)費，最后才到編制部門辦理落編手續(xù)，更為嚴(yán)重的甚至沒有辦理進(jìn)編手續(xù)，出現(xiàn)了程序上的本末倒置現(xiàn)象。編制管理中“人治”色彩依然濃厚，這就導(dǎo)致：“黑頭文件（法律）不如紅頭文件（行政法規(guī)），紅頭文件不如白頭文件（領(lǐng)導(dǎo)批示），白頭文件不如口頭文件（領(lǐng)導(dǎo)口頭命令）”。領(lǐng)導(dǎo)的意志影響著編制的增減。

一個編制就意味著一個“人頭費”，而且也相應(yīng)的意味著具有了一般由國家財政開支的其它相應(yīng)的福利待遇等。隨著《公務(wù)員法》的出臺，行政編制收緊，事業(yè)單位編制變成“新寵兒”，因而成為某些公權(quán)力掌握者權(quán)力尋租、違規(guī)用人的腐敗溫床。人情戶、關(guān)系戶等違規(guī)超編進(jìn)人現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，而一些領(lǐng)導(dǎo)親戚都被安置在事業(yè)單位這個“后花園”里供養(yǎng)起來。事業(yè)單位成為緊俏的“交換物”，更加劇了人治色彩。

行政機(jī)關(guān)逢進(jìn)必考，事業(yè)單位進(jìn)人相對寬松，不少人打著“算盤”，先在事業(yè)單位工作，以其為過渡，再尋找機(jī)會進(jìn)入公務(wù)員隊伍。回到開篇的案例，拿“事業(yè)編制”做獎勵，這些獲得事業(yè)單位編制的“官二代”、“富二代”，由于其父母在當(dāng)?shù)靥赜械娜嗣}資源，經(jīng)過運作，三、五年后可能被提拔為副科級領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)入縣直部門任副局長，或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從而順利實現(xiàn)公務(wù)員身份的轉(zhuǎn)變。正如專家深刻指出：拿事業(yè)編制做獎勵，堵塞了平民的上升渠道。

［縱深］

事業(yè)單位編制存廢之爭

正方：事業(yè)編制有其價值，重點是改革創(chuàng)新

編制管理不是目的，只是手段?？茖W(xué)的編制管理可以合理確定機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)模、預(yù)測人員需求、優(yōu)化資源配置。創(chuàng)新編制管理機(jī)制，能激發(fā)事業(yè)單位的活力。一是牽引機(jī)制，就是通過編制的增加明確應(yīng)該前進(jìn)的方向。如廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，對基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、特殊教育、職業(yè)教育等事業(yè)單位進(jìn)行大幅增編，通過增編明確方向。二是約束監(jiān)督機(jī)制，通過編制管理進(jìn)行事前控制，保證事業(yè)單位處在發(fā)展的軌道之中，而不發(fā)生偏離與脫軌。三是激勵機(jī)制，體現(xiàn)競爭。如廣東省對省屬職業(yè)技術(shù)教育院校實行增編指標(biāo)控制辦法，對學(xué)生數(shù)多、編制少的院校重點增編；學(xué)生數(shù)大幅減少的院校進(jìn)行減編調(diào)整。四是淘汰機(jī)制，對職能弱化或者效率低下，就減編裁員、合并。通過牽引機(jī)制對事業(yè)單位發(fā)展形成拉力，通過約束監(jiān)督機(jī)制，對事業(yè)單位形成控制力，通過激勵機(jī)制形成推動力，通過淘汰機(jī)制形成壓力，四力做功，激發(fā)事業(yè)單位的活力。

今年3月份下發(fā)的《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》確定了事業(yè)單位改革的時間表：到2020年，要建立起事業(yè)單位管理體制和運行機(jī)制，形成中國特色公益服務(wù)體系。在事業(yè)單位改革部署中，事業(yè)單位編制并沒有廢除的跡象。可以預(yù)見，事業(yè)單位編制仍將存在。

地方紛紛進(jìn)行編制管理改革，編制實名制管理是重頭戲，取得了初步成效。湖南省編辦是實名制探索中的佼佼者。湖南省編辦成立工資統(tǒng)發(fā)審核中心，通過對省直機(jī)關(guān)發(fā)放工資和津補(bǔ)貼的統(tǒng)一審核管理，集中建立了省直各單位人員包括姓名、性別、身份證號、編制性質(zhì)、在編情況等綜合信息的電子數(shù)據(jù)庫，基本實現(xiàn)了編制實名制管理。江蘇省創(chuàng)新編制管理，推行“三責(zé)聯(lián)審”制度，由組織部門會同機(jī)構(gòu)編制、審計等部門，同步聯(lián)動實施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人責(zé)任審查、機(jī)構(gòu)編制責(zé)任審核和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。成都市金堂縣編辦建立了以機(jī)構(gòu)編制為紐帶的“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)制及機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財政經(jīng)費配合約束機(jī)制。地方編制管理改革創(chuàng)新，逐漸回歸編制管理的龍頭地位。

反方：取消事業(yè)編制，全面推行聘任制

事業(yè)編制的詬病為人熟知，對其最大的責(zé)難就是影響了事業(yè)單位的發(fā)展。不少地方的事業(yè)單位人員編制都是上世紀(jì)80－90年代核定的，許多單位人員編制數(shù)額核定多年不變。例如，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)和外來務(wù)工人員的不斷增加，大多數(shù)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量急劇增長，但人員編制卻沒有得到及時擴(kuò)充，致使農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作人員無法招聘，嚴(yán)重影響醫(yī)療公共服務(wù)的提供。

中央下發(fā)的《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確提出，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點。公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理將是事業(yè)單位人事改革的趨勢。全面推行聘任制，崗位管理制度后，事業(yè)單位編制將退出歷史舞臺。

地方事業(yè)單位改革也逐漸證明可以廢除事業(yè)單位編制制度。例如，深圳事業(yè)單位改革，“養(yǎng)事不養(yǎng)人、以事定費、購買服務(wù)”的做法，突破了事業(yè)單位以編制數(shù)額作為財政拔款依據(jù)。而廣東省法定機(jī)構(gòu)試點，更是突破了事業(yè)單位管理體制，編制、行政級別這些都將不復(fù)存在。法定機(jī)構(gòu)的特點是政府把部分的公共服務(wù)職能和社會管理職能通過法律授予給法定機(jī)構(gòu)之后，主要形式是一機(jī)構(gòu)一立法，法定機(jī)構(gòu)按照市場化、企業(yè)化運作。

取消事業(yè)單位人員編制管理制度，這是一個革命性的改革方案，本輪事業(yè)單位改革它仍將繼續(xù)存在。事業(yè)編制去行政化，方法法制化，手段信息化是其改革的趨勢。

（作者單位：易麗麗 國家行政學(xué)院公共管理教研部，段艷豐 東華理工大學(xué)思政部）