楊敏

銅官山“趟水過河”，要破解的改革命題涵蓋行政管理、社區(qū)建設(shè)、基層自治等諸多領(lǐng)域，正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案，或許正因如此，有人將其稱為城市中的“小崗村”。

9月21日上午，王宏健和幾位居民來到銅陵市銅官山區(qū)金口嶺社區(qū)會(huì)議室，他們約好要開個(gè)居民議事會(huì)，商討一塊公共活動(dòng)場所該鋪什么樣的地磚。這是一件小事。

同一天，銅官山區(qū)委書記王綱根趕赴北京，他要去民政部對(duì)接“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的有關(guān)事宜。這是件大事。

不管是事大還是事小，都指向一個(gè)主題——社區(qū)綜合體制改革。這是全國第一個(gè)“社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”，它要破解的改革命題涵蓋行政管理、社會(huì)建設(shè)、基層民主等諸多領(lǐng)域。

銅官山“趟水過河”，正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案，或許正因如此，有人將其稱為城市中的“小崗村”。

街道辦去留

2011年9月19日，《決策》記者抵達(dá)銅官山的時(shí)候，媒體集中報(bào)道的熱浪剛剛退卻。經(jīng)過這一輪的輿論發(fā)酵，銅官山靜悄悄推進(jìn)了整整一年的社區(qū)綜合體制改革，開始走到聚光燈下。

話說從頭。

2009年上半年，銅陵市委常委到銅官山進(jìn)行集體調(diào)研，出了一道“命題作文”，作為城市的中心城區(qū)，銅官山如何提升城市管理水平？

這不僅是拋給銅官山的一個(gè)命題，也是所有城市正在積極探索的一個(gè)命題。

長期以來，街道辦、居委會(huì)作為兩級(jí)政府（市、區(qū)）、三級(jí)管理（市、區(qū)、街道）、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、居委會(huì)）城市管理體系的重要環(huán)節(jié)，街居體制處境尷尬。

街道辦的尷尬來自于條塊沖突，街道辦與政府、與職能部門及其駐街派出機(jī)構(gòu)之間、街道辦內(nèi)部，以及街道辦與轄區(qū)內(nèi)各類社會(huì)組織和居民之間的關(guān)系都是剪不斷、理還亂，面臨著權(quán)責(zé)不清、行政壓力過重等問題?！吧厦媲l線，下面一根針”的街道辦，在實(shí)際運(yùn)行中成了個(gè)“二傳手”，不但將許多行政性命令傳達(dá)到居委會(huì)，而且行政考核也落到居委會(huì)。

職責(zé)定位不清，導(dǎo)致了街道辦與居委會(huì)在角色、功能、任務(wù)上的沖突，居委會(huì)沒有發(fā)揮好自治組織的作用，街道辦也沒履行好管理的職能。“縱向管不到底，橫向管不到邊”，成為城市管理一個(gè)亟需破解的共性難題。

為了找到破題良方，銅官山區(qū)幾套班子和相關(guān)部門開始密集調(diào)研，在走訪完上海、蘇州、南京、深圳、武漢、呼和浩特、焦作等十多個(gè)城市之后，他們發(fā)現(xiàn)無論是北京魯谷模式、貴陽小河模式、南京模式還是青島模式，無不是從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手。

王綱根敏銳地洞察到，街道的社區(qū)化改革，正符合銅陵市—區(qū)管理體制改革的一個(gè)基本取向，那就是重心下移，“要推進(jìn)這種趨勢，完善中心城區(qū)管理，我們分析重點(diǎn)在社區(qū)、難點(diǎn)在社區(qū)、潛力在社區(qū)”。

向已經(jīng)有55年歷史的街道辦事處開刀，需要勇氣更需要共識(shí)。在具體方案起草過程中，經(jīng)過多輪討論，起初形成三種方案，一是撤銷一個(gè)街道辦探路；二是弱化街道辦職能，把所有服務(wù)職能下沉社區(qū)；三是全區(qū)6個(gè)街道辦全部撤銷。

三個(gè)不同方案代表著改革究竟邁多大步子的問題，如果只撤銷一個(gè)街道，新體制還是在老體制主導(dǎo)的環(huán)境中運(yùn)行，免不了要走回頭路，北京、南京等地都是前車之鑒。

改革共識(shí)的取得，需要過程更需要推動(dòng)，2009年底，區(qū)委擴(kuò)大會(huì)議上，所有區(qū)委委員、街道一把手，都需要在兩件事上明確表態(tài)，一是撤不撤街道辦、二是搞不搞公車改革。“95%以上參會(huì)人員支持撤銷街道辦”，王綱根回憶說，“這說明改革雖然有風(fēng)險(xiǎn)，但是大家看到社會(huì)發(fā)展和城市管理有個(gè)基本規(guī)律，就是減少環(huán)節(jié)、加強(qiáng)基層。這是個(gè)方向性的東西，我們不會(huì)錯(cuò)”。

2010年春天，另一件事讓改革突然提速。銅陵市委書記姚玉舟去北京參加全國“兩會(huì)”，在接受媒體采訪時(shí)透露，銅官山區(qū)正在醞釀撤銷街道辦。這是釋放“決策氣球”最好的時(shí)機(jī)，也是推動(dòng)銅官山義無反顧往前走的一種策略。

改革如離弦之箭，不得不發(fā)。2010年7月24日，銅官山在全區(qū)范圍撤銷6個(gè)街道辦，將原有的49個(gè)小社區(qū)整合為18個(gè)大社區(qū)，當(dāng)年8月19日，18個(gè)新社區(qū)黨工委和公共服務(wù)中心正式掛牌運(yùn)行，2011年1月9日順利實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)改選。

今年的7月9日，銅陵市另一個(gè)中心城區(qū)獅子山區(qū)也全部撤銷了街道辦事處。從此，銅陵全市城區(qū)減少了一個(gè)管理層級(jí)，銅陵模式引發(fā)全國關(guān)注。

此后，安徽省社區(qū)綜合體制改革現(xiàn)場會(huì)在銅陵召開，就在這次會(huì)議上，民政部副部長姜力宣布，將銅官山區(qū)確定為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

在行政機(jī)制與

自治機(jī)制間尋找接口

改革需要勇氣，需要共識(shí)，更需要縝密的路徑設(shè)計(jì)。

正如銅官山區(qū)區(qū)長昌紅梅所說，“單項(xiàng)改革有它的局限性，銅官山撤銷街道辦、設(shè)立新社區(qū)的同時(shí)，區(qū)直部門大部制改革同步進(jìn)行，形成多層次、多部門聯(lián)動(dòng)，這是一種綜合體制改革”。

撤銷街道的同時(shí)，必須理順社區(qū)與區(qū)直部門的職能。銅官山的做法是一手收上來，一手放下去?！拔覀儗⒃瓉斫值赖膮f(xié)護(hù)稅、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，同時(shí)將原街道相關(guān)公共管理、服務(wù)等職能下放社區(qū)，成立社區(qū)公共服務(wù)中心?！辈t梅介紹說。

放下去的不僅僅是服務(wù)職能，新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子從原街道班子成員中選配了一批、從區(qū)直機(jī)關(guān)選調(diào)了一批，還有18名社區(qū)副主任是從原社區(qū)主要負(fù)責(zé)人中公開選聘產(chǎn)生，在管理力量上極大地充實(shí)了社區(qū)。

《決策》記者在銅官山采訪期間，見到了兩位社區(qū)黨工委書記，一位是江虹，她曾是原橫港街道“一把手”，現(xiàn)在是幸福社區(qū)黨工委書記、社居委主任；而金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清，則是從區(qū)政法委副書記的崗位上選調(diào)而來。

區(qū)直部門、街道辦事處優(yōu)秀人才充實(shí)到基層大社區(qū)，既穩(wěn)定了社區(qū)工作者的人心，又優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)。改革前，街道、社區(qū)共有工作人員569名，經(jīng)過調(diào)整分流，現(xiàn)在新社區(qū)共有517人。

“現(xiàn)在雖然人數(shù)減少了，但是社區(qū)工作者的人員素質(zhì)得到了提升，改革前大專以上文化程度為40.9%，改革后提高了12.9個(gè)百分點(diǎn)”。銅官山社區(qū)建設(shè)辦公室主任畢茂東，用一串?dāng)?shù)據(jù)來說明改革后大社區(qū)服務(wù)資源的改善，“改革前，每個(gè)小社區(qū)只有工作經(jīng)費(fèi)3萬元左右，改革后在30—65萬元不等；改革前社區(qū)居民文化活動(dòng)用房面積只有6367平米，改革后達(dá)到10052平米，在沒有新投入一分錢的情況下增長了57.9%”。

而作為改革見證者，江虹認(rèn)為，改革給社區(qū)帶來的最大好處就是均衡化發(fā)展，公共活動(dòng)場所擴(kuò)大了、資源配置強(qiáng)化了，最終得到好處的是社區(qū)居民。

但是，行政資源進(jìn)入社居委這個(gè)理論上的自治系統(tǒng)，特別是社居委、公共服務(wù)中心合署辦公，也引起了媒體關(guān)于社區(qū)改革行政化的熱議。

“議行分設(shè)”，一直是社區(qū)改革追求的終極目標(biāo)，但是在城市實(shí)踐中卻鮮有成功的案例。社區(qū)建設(shè)能否完全的去行政化？

南京師范大學(xué)教授、江蘇省政府參事吳亦明認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的全部資源都來自政府，行政化本身在社區(qū)建設(shè)中不可避免。他指出，銅官山區(qū)與其他地方的改革差別在于，在自治的框架下強(qiáng)化了社區(qū)層面的功能，在自治層面消化了政府延伸到基層的管理服務(wù)職能。

“這些資源和人員是進(jìn)入了一個(gè)自治系統(tǒng)，而不是把原來的初步形成的自治系統(tǒng)改造成行政系統(tǒng)”，吳亦明強(qiáng)調(diào)說，“這次改革不僅是減少了層級(jí)，重要的是找到政府行政機(jī)制和社會(huì)自主機(jī)制的對(duì)接口”。

《決策》記者在銅官山多個(gè)社區(qū)采訪期間，發(fā)現(xiàn)自上而下的行政力量和自下而上的自治力量，在社區(qū)這個(gè)開放的公共空間耦合，正在發(fā)生奇妙的“化學(xué)反應(yīng)”。

在江虹服務(wù)的幸福社區(qū)，今年初就有兩個(gè)菜市場改造，區(qū)市場處做好改造方案之后，社居委就在樓道口張貼民主議事會(huì)通知，“兩次都有二三十位居民參加討論，他們說，這樣跟居民有著切身利益關(guān)系的改造工程，邀請(qǐng)老百姓參與討論，既新鮮又高興”。

菜市場改造、危舊房拆遷、低保戶資格審查……社區(qū)改革后，所有的民生事項(xiàng)都有了議事規(guī)則；不僅如此，就連招商引資的企業(yè)放在哪，這樣的政府大事也開始給老百姓說話的機(jī)會(huì)。

昌紅梅向本刊介紹了一個(gè)案例，市政府通過招商引資近2個(gè)億，準(zhǔn)備在螺獅山社區(qū)轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)建日產(chǎn)500噸的選礦廠，要將部分綠地變更為工業(yè)用地，政府將項(xiàng)目交給社區(qū)居民討論，居民說“不”，市政府就立即叫停了該項(xiàng)目。

為社會(huì)組織

發(fā)育灌根培土

8月15日，銅官山關(guān)于全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)方案出爐，方案上的一句話引起了《決策》記者的注意，“努力把社區(qū)建設(shè)成為管理有序，服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)共同體”。

對(duì)于“社會(huì)共同體”這個(gè)概念，王綱根的一句話盡管很樸素，卻是對(duì)其最好的詮釋，他說“改革的最終想法，就是讓每一個(gè)居民在社區(qū)中找到自己的組織”。

撤銷街道以后，銅官山區(qū)把原來小社區(qū)的辦公地方給居民騰出來，倡導(dǎo)居民參加各種文化娛樂活動(dòng)?！拔覀€(gè)人覺得，不管是唱歌還是跳舞還是下棋，一個(gè)每天唱歌的人，他的幸福指數(shù)一定要高于一個(gè)整天無所事事的人”，王綱根說。

2011年7月，銅官山出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的指導(dǎo)意見》，提出優(yōu)先發(fā)展和重點(diǎn)培育五類社會(huì)組織，即公益服務(wù)類、社會(huì)事務(wù)類、文體健身類、慈善救助類、法律維權(quán)類。畢茂東介紹說：“目前，18個(gè)社區(qū)文體健身類、公益服務(wù)類組織發(fā)展勢頭較好，但是其他三類組織還需要進(jìn)一步培育和推動(dòng)”。

記者走訪的幾個(gè)社區(qū)，都有特色鮮明的社會(huì)組織，黨員信訪接待站、扶貧幫困捐助站、社區(qū)義務(wù)巡邏隊(duì)、夕陽紅護(hù)校隊(duì)、衛(wèi)生保健服務(wù)隊(duì)、個(gè)性化調(diào)解室都給記者留下了深刻印象。

2010年，金口嶺社區(qū)61名居民組建“護(hù)校隊(duì)”，承擔(dān)金口嶺小學(xué)護(hù)校保安、義務(wù)巡邏的義務(wù)。護(hù)校隊(duì)隊(duì)員是清一色的社區(qū)退休老黨員，不論嚴(yán)寒酷暑、雨雪風(fēng)寒，孩子們上學(xué)放學(xué)，他們總會(huì)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在校門口。

今年9月24日，金口嶺社區(qū)、金口嶺小學(xué)在重陽節(jié)前聯(lián)合開展“老少聯(lián)誼會(huì)，表彰護(hù)校隊(duì)”活動(dòng)，孩子們將這61位隊(duì)員請(qǐng)進(jìn)了校園，給他們戴上紅領(lǐng)巾。

現(xiàn)代社區(qū)的“共同體”，既需要鄰里守望、扶貧濟(jì)困作為粘合劑去促進(jìn)和諧；也需要很好的調(diào)處機(jī)制去化解矛盾，銅官山區(qū)18個(gè)個(gè)性化調(diào)解室在這方面就發(fā)揮了很好的功效。

大到房產(chǎn)糾紛，小到夫妻矛盾、樓上漏水糾紛等，每一起調(diào)解案例都詳細(xì)記錄在案，并有雙方當(dāng)事人、調(diào)解人和見證人的簽字。

據(jù)了解，自個(gè)性化調(diào)解室成立以來，每個(gè)月調(diào)解的案例在15至20起左右，簡單的調(diào)解案例占75%，成功率在90%左右；復(fù)雜的調(diào)解案例占25%，成功率達(dá)80%。朝陽社區(qū)居民劉先生說，“我們社區(qū)的調(diào)解員就是小區(qū)的110，隨喊隨到，不管白天黑夜，不管嚴(yán)寒酷暑，都會(huì)幫助我們解決麻煩事?！?/p>

根據(jù)社區(qū)辦提供給記者的一份材料顯示，2011年底，各社區(qū)發(fā)展的五類社會(huì)組織登記和備案數(shù)量要達(dá)到20個(gè)以上。“我們的目標(biāo)是，在‘十二五末建立起與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、門類齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、覆蓋廣泛的社區(qū)組織體系?！辈t梅說。

社會(huì)與經(jīng)濟(jì)，本來就是城市發(fā)展的一體兩面，對(duì)銅官山來說，“大社區(qū)時(shí)代”的另一面就是“后街道辦時(shí)代”，銅官山社區(qū)綜合體制改革已經(jīng)運(yùn)行一年有余，《決策》記者采訪區(qū)長昌紅梅時(shí)，特意向她要了份1-8月份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)顯示，1-8月份，銅官山區(qū)完成固定資產(chǎn)投資42.57億，同比增長22.2%；全區(qū)財(cái)政收入4.83億，增長35%；招商引資50.2億，增幅60.2%。

這是一組非常具有說服力的數(shù)據(jù)，去年同期，銅官山6個(gè)街道辦仍然承擔(dān)大量經(jīng)濟(jì)工作，特別是招商引資任務(wù)；今年1-8月，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)同比大幅增長，讓《決策》記者對(duì)銅官山實(shí)驗(yàn)有了一個(gè)清晰的預(yù)判斷——

體制創(chuàng)新，已經(jīng)開始釋放發(fā)展?jié)撃堋?/p>