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        銅官山實(shí)驗(yàn)

        2011-12-23 03:13:12楊敏
        決策 2011年10期
        關(guān)鍵詞:官山街道辦街道

        楊敏

        銅官山“趟水過河”,要破解的改革命題涵蓋行政管理、社區(qū)建設(shè)、基層自治等諸多領(lǐng)域,正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案,或許正因如此,有人將其稱為城市中的“小崗村”。

        9月21日上午,王宏健和幾位居民來到銅陵市銅官山區(qū)金口嶺社區(qū)會議室,他們約好要開個居民議事會,商討一塊公共活動場所該鋪什么樣的地磚。這是一件小事。

        同一天,銅官山區(qū)委書記王綱根趕赴北京,他要去民政部對接“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)的有關(guān)事宜。這是件大事。

        不管是事大還是事小,都指向一個主題——社區(qū)綜合體制改革。這是全國第一個“社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”,它要破解的改革命題涵蓋行政管理、社會建設(shè)、基層民主等諸多領(lǐng)域。

        銅官山“趟水過河”,正在為中國城市改革中遇到的共性問題尋找答案,或許正因如此,有人將其稱為城市中的“小崗村”。

        街道辦去留

        2011年9月19日,《決策》記者抵達(dá)銅官山的時候,媒體集中報道的熱浪剛剛退卻。經(jīng)過這一輪的輿論發(fā)酵,銅官山靜悄悄推進(jìn)了整整一年的社區(qū)綜合體制改革,開始走到聚光燈下。

        話說從頭。

        2009年上半年,銅陵市委常委到銅官山進(jìn)行集體調(diào)研,出了一道“命題作文”,作為城市的中心城區(qū),銅官山如何提升城市管理水平?

        這不僅是拋給銅官山的一個命題,也是所有城市正在積極探索的一個命題。

        長期以來,街道辦、居委會作為兩級政府(市、區(qū))、三級管理(市、區(qū)、街道)、四級網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)、街道、居委會)城市管理體系的重要環(huán)節(jié),街居體制處境尷尬。

        街道辦的尷尬來自于條塊沖突,街道辦與政府、與職能部門及其駐街派出機(jī)構(gòu)之間、街道辦內(nèi)部,以及街道辦與轄區(qū)內(nèi)各類社會組織和居民之間的關(guān)系都是剪不斷、理還亂,面臨著權(quán)責(zé)不清、行政壓力過重等問題?!吧厦媲l線,下面一根針”的街道辦,在實(shí)際運(yùn)行中成了個“二傳手”,不但將許多行政性命令傳達(dá)到居委會,而且行政考核也落到居委會。

        職責(zé)定位不清,導(dǎo)致了街道辦與居委會在角色、功能、任務(wù)上的沖突,居委會沒有發(fā)揮好自治組織的作用,街道辦也沒履行好管理的職能。“縱向管不到底,橫向管不到邊”,成為城市管理一個亟需破解的共性難題。

        為了找到破題良方,銅官山區(qū)幾套班子和相關(guān)部門開始密集調(diào)研,在走訪完上海、蘇州、南京、深圳、武漢、呼和浩特、焦作等十多個城市之后,他們發(fā)現(xiàn)無論是北京魯谷模式、貴陽小河模式、南京模式還是青島模式,無不是從改革現(xiàn)有街道辦事處體制著手。

        王綱根敏銳地洞察到,街道的社區(qū)化改革,正符合銅陵市—區(qū)管理體制改革的一個基本取向,那就是重心下移,“要推進(jìn)這種趨勢,完善中心城區(qū)管理,我們分析重點(diǎn)在社區(qū)、難點(diǎn)在社區(qū)、潛力在社區(qū)”。

        向已經(jīng)有55年歷史的街道辦事處開刀,需要勇氣更需要共識。在具體方案起草過程中,經(jīng)過多輪討論,起初形成三種方案,一是撤銷一個街道辦探路;二是弱化街道辦職能,把所有服務(wù)職能下沉社區(qū);三是全區(qū)6個街道辦全部撤銷。

        三個不同方案代表著改革究竟邁多大步子的問題,如果只撤銷一個街道,新體制還是在老體制主導(dǎo)的環(huán)境中運(yùn)行,免不了要走回頭路,北京、南京等地都是前車之鑒。

        改革共識的取得,需要過程更需要推動,2009年底,區(qū)委擴(kuò)大會議上,所有區(qū)委委員、街道一把手,都需要在兩件事上明確表態(tài),一是撤不撤街道辦、二是搞不搞公車改革?!?5%以上參會人員支持撤銷街道辦”,王綱根回憶說,“這說明改革雖然有風(fēng)險,但是大家看到社會發(fā)展和城市管理有個基本規(guī)律,就是減少環(huán)節(jié)、加強(qiáng)基層。這是個方向性的東西,我們不會錯”。

        2010年春天,另一件事讓改革突然提速。銅陵市委書記姚玉舟去北京參加全國“兩會”,在接受媒體采訪時透露,銅官山區(qū)正在醞釀撤銷街道辦。這是釋放“決策氣球”最好的時機(jī),也是推動銅官山義無反顧往前走的一種策略。

        改革如離弦之箭,不得不發(fā)。2010年7月24日,銅官山在全區(qū)范圍撤銷6個街道辦,將原有的49個小社區(qū)整合為18個大社區(qū),當(dāng)年8月19日,18個新社區(qū)黨工委和公共服務(wù)中心正式掛牌運(yùn)行,2011年1月9日順利實(shí)現(xiàn)了社區(qū)居委會改選。

        今年的7月9日,銅陵市另一個中心城區(qū)獅子山區(qū)也全部撤銷了街道辦事處。從此,銅陵全市城區(qū)減少了一個管理層級,銅陵模式引發(fā)全國關(guān)注。

        此后,安徽省社區(qū)綜合體制改革現(xiàn)場會在銅陵召開,就在這次會議上,民政部副部長姜力宣布,將銅官山區(qū)確定為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

        在行政機(jī)制與

        自治機(jī)制間尋找接口

        改革需要勇氣,需要共識,更需要縝密的路徑設(shè)計。

        正如銅官山區(qū)區(qū)長昌紅梅所說,“單項(xiàng)改革有它的局限性,銅官山撤銷街道辦、設(shè)立新社區(qū)的同時,區(qū)直部門大部制改革同步進(jìn)行,形成多層次、多部門聯(lián)動,這是一種綜合體制改革”。

        撤銷街道的同時,必須理順社區(qū)與區(qū)直部門的職能。銅官山的做法是一手收上來,一手放下去?!拔覀儗⒃瓉斫值赖膮f(xié)護(hù)稅、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門,同時將原街道相關(guān)公共管理、服務(wù)等職能下放社區(qū),成立社區(qū)公共服務(wù)中心。”昌紅梅介紹說。

        放下去的不僅僅是服務(wù)職能,新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子從原街道班子成員中選配了一批、從區(qū)直機(jī)關(guān)選調(diào)了一批,還有18名社區(qū)副主任是從原社區(qū)主要負(fù)責(zé)人中公開選聘產(chǎn)生,在管理力量上極大地充實(shí)了社區(qū)。

        《決策》記者在銅官山采訪期間,見到了兩位社區(qū)黨工委書記,一位是江虹,她曾是原橫港街道“一把手”,現(xiàn)在是幸福社區(qū)黨工委書記、社居委主任;而金口嶺社區(qū)黨工委書記余良清,則是從區(qū)政法委副書記的崗位上選調(diào)而來。

        區(qū)直部門、街道辦事處優(yōu)秀人才充實(shí)到基層大社區(qū),既穩(wěn)定了社區(qū)工作者的人心,又優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識結(jié)構(gòu)。改革前,街道、社區(qū)共有工作人員569名,經(jīng)過調(diào)整分流,現(xiàn)在新社區(qū)共有517人。

        “現(xiàn)在雖然人數(shù)減少了,但是社區(qū)工作者的人員素質(zhì)得到了提升,改革前大專以上文化程度為40.9%,改革后提高了12.9個百分點(diǎn)”。銅官山社區(qū)建設(shè)辦公室主任畢茂東,用一串?dāng)?shù)據(jù)來說明改革后大社區(qū)服務(wù)資源的改善,“改革前,每個小社區(qū)只有工作經(jīng)費(fèi)3萬元左右,改革后在30—65萬元不等;改革前社區(qū)居民文化活動用房面積只有6367平米,改革后達(dá)到10052平米,在沒有新投入一分錢的情況下增長了57.9%”。

        而作為改革見證者,江虹認(rèn)為,改革給社區(qū)帶來的最大好處就是均衡化發(fā)展,公共活動場所擴(kuò)大了、資源配置強(qiáng)化了,最終得到好處的是社區(qū)居民。

        但是,行政資源進(jìn)入社居委這個理論上的自治系統(tǒng),特別是社居委、公共服務(wù)中心合署辦公,也引起了媒體關(guān)于社區(qū)改革行政化的熱議。

        “議行分設(shè)”,一直是社區(qū)改革追求的終極目標(biāo),但是在城市實(shí)踐中卻鮮有成功的案例。社區(qū)建設(shè)能否完全的去行政化?

        南京師范大學(xué)教授、江蘇省政府參事吳亦明認(rèn)為,社區(qū)建設(shè)的全部資源都來自政府,行政化本身在社區(qū)建設(shè)中不可避免。他指出,銅官山區(qū)與其他地方的改革差別在于,在自治的框架下強(qiáng)化了社區(qū)層面的功能,在自治層面消化了政府延伸到基層的管理服務(wù)職能。

        “這些資源和人員是進(jìn)入了一個自治系統(tǒng),而不是把原來的初步形成的自治系統(tǒng)改造成行政系統(tǒng)”,吳亦明強(qiáng)調(diào)說,“這次改革不僅是減少了層級,重要的是找到政府行政機(jī)制和社會自主機(jī)制的對接口”。

        《決策》記者在銅官山多個社區(qū)采訪期間,發(fā)現(xiàn)自上而下的行政力量和自下而上的自治力量,在社區(qū)這個開放的公共空間耦合,正在發(fā)生奇妙的“化學(xué)反應(yīng)”。

        在江虹服務(wù)的幸福社區(qū),今年初就有兩個菜市場改造,區(qū)市場處做好改造方案之后,社居委就在樓道口張貼民主議事會通知,“兩次都有二三十位居民參加討論,他們說,這樣跟居民有著切身利益關(guān)系的改造工程,邀請老百姓參與討論,既新鮮又高興”。

        菜市場改造、危舊房拆遷、低保戶資格審查……社區(qū)改革后,所有的民生事項(xiàng)都有了議事規(guī)則;不僅如此,就連招商引資的企業(yè)放在哪,這樣的政府大事也開始給老百姓說話的機(jī)會。

        昌紅梅向本刊介紹了一個案例,市政府通過招商引資近2個億,準(zhǔn)備在螺獅山社區(qū)轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)建日產(chǎn)500噸的選礦廠,要將部分綠地變更為工業(yè)用地,政府將項(xiàng)目交給社區(qū)居民討論,居民說“不”,市政府就立即叫停了該項(xiàng)目。

        為社會組織

        發(fā)育灌根培土

        8月15日,銅官山關(guān)于全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)驗(yàn)方案出爐,方案上的一句話引起了《決策》記者的注意,“努力把社區(qū)建設(shè)成為管理有序,服務(wù)完善、文明祥和的社會共同體”。

        對于“社會共同體”這個概念,王綱根的一句話盡管很樸素,卻是對其最好的詮釋,他說“改革的最終想法,就是讓每一個居民在社區(qū)中找到自己的組織”。

        撤銷街道以后,銅官山區(qū)把原來小社區(qū)的辦公地方給居民騰出來,倡導(dǎo)居民參加各種文化娛樂活動?!拔覀€人覺得,不管是唱歌還是跳舞還是下棋,一個每天唱歌的人,他的幸福指數(shù)一定要高于一個整天無所事事的人”,王綱根說。

        2011年7月,銅官山出臺《關(guān)于加快培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的指導(dǎo)意見》,提出優(yōu)先發(fā)展和重點(diǎn)培育五類社會組織,即公益服務(wù)類、社會事務(wù)類、文體健身類、慈善救助類、法律維權(quán)類。畢茂東介紹說:“目前,18個社區(qū)文體健身類、公益服務(wù)類組織發(fā)展勢頭較好,但是其他三類組織還需要進(jìn)一步培育和推動”。

        記者走訪的幾個社區(qū),都有特色鮮明的社會組織,黨員信訪接待站、扶貧幫困捐助站、社區(qū)義務(wù)巡邏隊、夕陽紅護(hù)校隊、衛(wèi)生保健服務(wù)隊、個性化調(diào)解室都給記者留下了深刻印象。

        2010年,金口嶺社區(qū)61名居民組建“護(hù)校隊”,承擔(dān)金口嶺小學(xué)護(hù)校保安、義務(wù)巡邏的義務(wù)。護(hù)校隊隊員是清一色的社區(qū)退休老黨員,不論嚴(yán)寒酷暑、雨雪風(fēng)寒,孩子們上學(xué)放學(xué),他們總會準(zhǔn)時出現(xiàn)在校門口。

        今年9月24日,金口嶺社區(qū)、金口嶺小學(xué)在重陽節(jié)前聯(lián)合開展“老少聯(lián)誼會,表彰護(hù)校隊”活動,孩子們將這61位隊員請進(jìn)了校園,給他們戴上紅領(lǐng)巾。

        現(xiàn)代社區(qū)的“共同體”,既需要鄰里守望、扶貧濟(jì)困作為粘合劑去促進(jìn)和諧;也需要很好的調(diào)處機(jī)制去化解矛盾,銅官山區(qū)18個個性化調(diào)解室在這方面就發(fā)揮了很好的功效。

        大到房產(chǎn)糾紛,小到夫妻矛盾、樓上漏水糾紛等,每一起調(diào)解案例都詳細(xì)記錄在案,并有雙方當(dāng)事人、調(diào)解人和見證人的簽字。

        據(jù)了解,自個性化調(diào)解室成立以來,每個月調(diào)解的案例在15至20起左右,簡單的調(diào)解案例占75%,成功率在90%左右;復(fù)雜的調(diào)解案例占25%,成功率達(dá)80%。朝陽社區(qū)居民劉先生說,“我們社區(qū)的調(diào)解員就是小區(qū)的110,隨喊隨到,不管白天黑夜,不管嚴(yán)寒酷暑,都會幫助我們解決麻煩事?!?/p>

        根據(jù)社區(qū)辦提供給記者的一份材料顯示,2011年底,各社區(qū)發(fā)展的五類社會組織登記和備案數(shù)量要達(dá)到20個以上?!拔覀兊哪繕?biāo)是,在‘十二五末建立起與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、門類齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、覆蓋廣泛的社區(qū)組織體系。”昌紅梅說。

        社會與經(jīng)濟(jì),本來就是城市發(fā)展的一體兩面,對銅官山來說,“大社區(qū)時代”的另一面就是“后街道辦時代”,銅官山社區(qū)綜合體制改革已經(jīng)運(yùn)行一年有余,《決策》記者采訪區(qū)長昌紅梅時,特意向她要了份1-8月份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)。

        數(shù)據(jù)顯示,1-8月份,銅官山區(qū)完成固定資產(chǎn)投資42.57億,同比增長22.2%;全區(qū)財政收入4.83億,增長35%;招商引資50.2億,增幅60.2%。

        這是一組非常具有說服力的數(shù)據(jù),去年同期,銅官山6個街道辦仍然承擔(dān)大量經(jīng)濟(jì)工作,特別是招商引資任務(wù);今年1-8月,多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)同比大幅增長,讓《決策》記者對銅官山實(shí)驗(yàn)有了一個清晰的預(yù)判斷——

        體制創(chuàng)新,已經(jīng)開始釋放發(fā)展?jié)撃堋?/p>

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