銅陵撤銷街道辦，在全國是一個創(chuàng)新，也是一個風(fēng)向標(biāo)。但任何一項改革都不是萬能的，我們要用寬容的態(tài)度對待改革過程中的瑕疵，才能對改革進行完善。更重要的是，從中能觸摸到街道辦未來的走向。

9月14日，關(guān)于“銅陵模式”的討論進入高潮之際，廣東省委機關(guān)報《南方日報》報道說，廣東擬選擇部分地級以上市的城區(qū)開展城市基層管理扁平化改革試點，操作路徑有兩種，一是撤銷街道，實行市—區(qū)—社區(qū)的“二級政府、三級管理”新體制；二是撤銷區(qū)，實行市—街道—社區(qū)的“一級政府、三級管理”。

對這兩種改革路徑的描述，出現(xiàn)在一份近7000字的廣東省編制辦公室對政協(xié)委員的提案答復(fù)中。提案人是廣東省政協(xié)委員李志紅，2011年廣東省“兩會”期間，李志紅提交了一份題為《加快推進社會管理體制機制改革》的提案。

從廣東省編辦對改革路徑的選擇上可以看出，廣東省相關(guān)機構(gòu)對“銅陵模式”有著深刻研究。城市管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理體制亦是一個復(fù)雜的體系，街道辦在這個體系中是核心的一環(huán)。

在銅陵改革引發(fā)大范圍討論之后，不管是撤消還是保留，已經(jīng)存在了55年之久的街道辦，在經(jīng)歷多次演變之后，又將何去何從？

尷尬的街道辦

“工作就是開會、協(xié)調(diào)就是吵架、管理就是收費”，有街道辦干部這樣來形容自己的工作。其背后是街道辦缺乏工作規(guī)范，隨意性較大，很多臨時性任務(wù)通過區(qū)里各職能部門向街道布置，以致有戲語說：“街道是個筐，什么工作都能裝。”本刊記者采訪中了解到，目前街道辦要擔(dān)負一百多項任務(wù)，門口的牌子都掛不下。

但是，不能僅僅看到街道辦的工作內(nèi)容多，街道辦雖處在城市基層，卻沒有行政執(zhí)法能力；政府部門有行政能力，卻沒有及時捕捉到信息。對此，民政部基礎(chǔ)政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長王金華概括說，出現(xiàn)了“看得見的管不了，管得了的看不見”的雙重尷尬局面。

這種尷尬延伸到最末梢，就是居委會，居委會的工作又會怎樣呢？現(xiàn)在，各個地方都要求政府管理重心下移，一些基層政府直接向居委會分派行政任務(wù)的現(xiàn)象越來越多，居委會“行政化”的趨勢不斷被強化，實際上充當(dāng)了一級政府或者說政府“一條腿”的角色。

統(tǒng)計顯示，在居委會擁有的近百項工作當(dāng)中，由政府機構(gòu)指派的行政任務(wù)占80%以上。這意味著替政府“打工”，完成政府指派的行政工作實際上成了居委會的主業(yè)，而真正的居委會本職反倒成了似有若無的“副業(yè)”。

但在政府看來，一方面把居委會看作群眾組織，居委會主任由選舉產(chǎn)生，居委會干部不被納入行政序列，也沒有行政經(jīng)費的撥給；另一方面，又似乎認作是行政組織，不但許多行政性命令傳達到居委會，而且行政考核也落到居委會上，使居委會“像個水龍頭，誰都可以擰一擰”。

如果從城市社區(qū)建設(shè)的角度來看，街道辦也很尷尬。1991年，社區(qū)建設(shè)第一次引入城市，20年來取得了積極成效，但體制機制問題也日益暴露出來。

2008年10月，一份《街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究》的報告中指出：街道辦事處體制成為社區(qū)建設(shè)進一步提升發(fā)展的體制障礙，處于多種壓力下的街道辦事處，理所當(dāng)然地成為新一輪改革的對象和目標(biāo)。這份研究報告得出結(jié)論說，不改革現(xiàn)有的街道辦事處體制，社區(qū)要做大做強，要實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，建立起適合中國國情的健康有序、可持續(xù)發(fā)展的城市社區(qū)治理模式是不可能的。

那么，應(yīng)該怎么辦？

改革路徑的爭議

“50多年前制定的《街道辦事處組織條例》早已‘過氣，其滯后性在現(xiàn)代城市管理面前已暴露無遺！”早在2008年3月8日，全國人大代表張育彪與34名代表聯(lián)名提交了一份議案，建議廢除已實施了半個多世紀(jì)的街道辦組織條例，重新制定新法律來界定街道辦的工作職責(zé)。

張育彪是深圳市龍崗區(qū)南灣街道南嶺村社區(qū)黨委書記、居委會主任，常年工作在基層，對目前的困惑感受頗深：“舊條例于1954年頒布，僅七條規(guī)定，內(nèi)容單薄而且‘年久失修，已很難為街道工作提供法律支撐，政府講求‘依法行政，街道辦處境非常尷尬?！?/p>

“制定一部《街道辦事處組織法》已刻不容緩?！睆堄朐谧h案中附上了該法的建議稿，共六章60條，包括總則、組織機構(gòu)及經(jīng)費、工作職責(zé)、工作機制、法律責(zé)任等內(nèi)容。明確街道辦的職能是管理城市、服務(wù)群眾、穩(wěn)定社會；職責(zé)是居民工作、社區(qū)服務(wù)、社會管理、城市管理和行政執(zhí)法。

張育彪所在的深圳市，在街道辦改革方面一直走在全國前列，“深圳模式”也被認為是街道辦綜合體制改革的一種新方向。

與深圳相并列，共有四種不同的改革方向：一是徹底行政化，把街道辦變成一級政府；二是撤銷街道辦，區(qū)政府直接服務(wù)社區(qū)，實現(xiàn)市—區(qū)的兩級政府、三級管理；三是以街道辦為載體逐步轉(zhuǎn)化，強化社區(qū)自治功能，向社區(qū)型城市基層自治管理體制轉(zhuǎn)變；四是撤銷區(qū)政府，合并街道，將街道辦變?yōu)橐患壵?，由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)街道。目前在廣東東莞市，就是市政府直接領(lǐng)導(dǎo)街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“四種改革思路的提出，表明街道辦改革具有巨大的空間張力?！毕嚓P(guān)行政管理學(xué)專家說，“銅陵模式”撤銷街道辦只是一種改革路徑。

對于街道辦有沒有必要撤銷？中山大學(xué)行政管理學(xué)系教授陳天祥認為有必要撤銷：“街道辦的法律地位很是尷尬，只是政府的派出機構(gòu)，原本就不應(yīng)該設(shè)置，而今提撤銷街道辦，則是全國的必然趨勢。撤銷街道辦，是解決資源浪費、提高政府工作效率的良策，可以使得資源下沉到基層去，真正發(fā)揮社區(qū)自治、居民自治的功能。目前居委會成了街道辦的一條腿，很多信息傳遞不到市民當(dāng)中去，全國的街道辦都應(yīng)當(dāng)撤銷。”

不管是四種模式中的哪一種，街道辦改革的關(guān)鍵是體制，體制改革的關(guān)鍵是組織再造。在這個再造的過程中，改革街道辦要理順三對關(guān)系：區(qū)街關(guān)系、條塊關(guān)系、街居關(guān)系，簡單來說就是“上下左右”。

因為改革中必然要面對一個很重要的因素，就是全國各地城市規(guī)模和發(fā)展?fàn)顩r不一樣，居民素質(zhì)也不一樣，像北京、上海、廣州大都市，不適合二級管理，只有那些城市人口較少、社區(qū)規(guī)模較小的地方才適合二級管理。

以廣州市荔灣區(qū)為例，目前20多個街道轄區(qū)，共有193個居委會。若直接取消街道辦，一個區(qū)政府，怎么管理服務(wù)193個社居委呢？

因此，一位長期在荔灣區(qū)街道辦工作的人員認為，合理的撤銷方式可能是個折中方案，“可以合并幾個街道成為大型街道，取消區(qū)政府；要么就把區(qū)政府切割成小一點的行政轄區(qū)，一個行政單位管理幾十個居委會，這樣才管得過來，且少了一個層級，可提高效率。”

本刊記者采訪過程中，很多人都提到“下改上不改”的問題，因為街道辦是城市管理整體架構(gòu)中的一環(huán)，必然涉及其他層面的改革。與街道辦相類似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，同樣引人關(guān)注。這就引出一個更深層次的問題，即中國的行政層級改革。

5變3，誰還應(yīng)該被撤？

“變五級政府為三級政府，學(xué)界在上個世紀(jì)90年代就提出來了，民政部門也一直在討論和考慮這個事情，但目前還沒有形成成熟的改革思路。”北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院教授施雪華在接受媒體采訪時說，“改五級政府到三級政府是遲早的事情，但要怎么搞，什么時間搞，在哪里搞，我的基本看法是，在經(jīng)濟社會比較發(fā)達的地區(qū)、沿海地區(qū)、各地區(qū)的中心城市以及省會城市。改‘五到三應(yīng)先把鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級建制撤銷，然后是撤銷地級市?！?/p>

這種說法代表了很多人的觀點。綜合多年來的討論可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、市、區(qū)都曾被列入撤銷的名單上，保留省、縣兩級地方行政層級，則是一致的結(jié)論。

“一級政府或者其派出機構(gòu)需不需要存在，主要是看這級政府或者其派出機構(gòu)還具不具有國家管理和社會管理所需要的職能?！笔┭┤A認為，“如果有就應(yīng)該存在，沒有就不應(yīng)該存在。如果其功能已經(jīng)完全弱化了，這些功能的存在已不是很有必要，就應(yīng)該取消?！?/p>

從歷史沿革來看，基于上世紀(jì)50年代時的公共管理需要，行政公署、區(qū)公所與街道辦事處相繼設(shè)立，這三類在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的政府派出機關(guān)，在政權(quán)建設(shè)和城市治理中曾發(fā)揮重要作用。隨著經(jīng)濟體制改革的推進，區(qū)公所和行政公署在上世紀(jì)80年代末至90年代初，就已陸續(xù)退出了歷史舞臺，唯一保留的就是街道辦事處。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國街道辦總數(shù)為6686個，同時有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府4萬多個。

對于呼聲較高的撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦，施雪華分析說：“街道辦的政治、行政和經(jīng)濟上的功能都已經(jīng)慢慢弱化了。街道辦的存在反而多了一層管理，多了一批人員，這樣會降低行政工作的效率。目前中國行政體制上存在層級多、效率低的問題，中央的方針政策落實到下面去，有時候會走樣。目前行政體制已經(jīng)到了可以調(diào)整的時代了。撤銷發(fā)達地區(qū)街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，第一是有利于縣市發(fā)展，第二有利于社區(qū)、村的自治權(quán)的落實?！?/p>

實際上，減少行政層級，已經(jīng)提出來多年了。在十六大報告中，明確將解決機構(gòu)層次過多作為政府機構(gòu)改革的一個重要目標(biāo)；十七大報告又提出“減少行政層次，降低行政成本”作為加快行政管理體制改革的一個重要目標(biāo)。

在地方實踐中，“深圳模式”一直備受關(guān)注。

目前，深圳是兩級政府(市、區(qū))、四級管理(市、區(qū)、街道辦、社區(qū)工作站)，深圳的改革目標(biāo)是：一級政府、三級管理。也就是說，作為政府單位，只有市一級，作為政府的管理單位，區(qū)級政府和街道辦事處都屬于被撤銷的層級建制。

從撤銷行政層級的步驟來看，行政機制應(yīng)和大部制的管理機制聯(lián)系起來，在這種情形下，是先撤街道辦事處，還是先撤區(qū)，是一個問題。深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁認為，深圳的管理體制改革應(yīng)先由四級管理逐步轉(zhuǎn)向三級管理；在條件成熟后，才可以向一級政府、三級管理過渡。

早在2005年，深圳市社科院就完成了一項課題研究，核心內(nèi)容就是研究深圳市社會事業(yè)和社會管理體制改革。當(dāng)時就已提出，深圳用5年時間逐步撤銷街道辦；將行政事項交回區(qū)政府職能部門，社會化職能就交給社區(qū)；并壯大社區(qū)工作站的力量，由社區(qū)工作站承擔(dān)起未來的公共服務(wù)職能。

當(dāng)時的課題組成員之一，深圳市社科院研究員湯庭芬認為，深圳在行政管理體制改革中，應(yīng)該撤銷街道辦事處，減少管理的中間層次，劃小區(qū)級管轄范圍，理順城市治理結(jié)構(gòu)，強力推動管理重心下移。

“這樣做比撤區(qū)有操作性”，湯庭芬認為，“區(qū)是一級政府，它的撤銷不由深圳說了算，而是國家說了算。而街道辦作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，深圳完全可以自主進行管理。再有，如果將區(qū)政府撤銷，街道辦作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，在區(qū)政府撤銷后也面臨著一個角色尷尬的問題?！?/p>

湯庭芬還勾勒了一個改革路線圖，即在撤銷街道辦的同時，調(diào)整區(qū)級管轄范圍，在區(qū)政府下直接建立社區(qū)委員會。通過社區(qū)代表會議、社區(qū)委員會和社區(qū)事務(wù)處理中心(或社區(qū)工作站)來承擔(dān)原街道辦事處和社區(qū)兩套系統(tǒng)眾多組織承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。

從湖北省咸安市、山東省諸城市等一些基層改革實踐發(fā)現(xiàn)，撤銷一級基層組織引發(fā)的后遺癥可能會很大。因為任何體制的改革創(chuàng)新，都會涉及到重新理順社會管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，涉及到很多人的切身利益，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程。

因此，改革需要進行科學(xué)論證后，試點先行，在獲得充分試點經(jīng)驗并據(jù)此對街道體制改革方案進行完善的基礎(chǔ)上，再廣泛推開。更進一步說，行政層級改革需要有自上而下的通盤思路，這就是“頂層設(shè)計”的重要性。

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街道辦的55年

王運寶

“我們會在對銅陵改革效果評估總結(jié)的基礎(chǔ)上，再決定是不是推廣，畢竟上升到民政部層面，影響的就不是一個省一個市，而是涉及到全國整個管理層次架構(gòu)的一個改革，還是要非常慎重的?！泵裾炕A(chǔ)政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長王金華在接受媒體采訪時的表示，曾被多次引用。但媒體更多的是簡化成“撤銷街道辦”，一石激起千層浪，街道辦再次成為關(guān)注的焦點。

不管是撤還是留，街道辦在城市基層管理體系中，處于核心位置。因此，有必要深入發(fā)展的脈絡(luò)，從中梳理出街道辦已經(jīng)或正在發(fā)生的改變。

從1954年12月31日，全國人大會常委會第四次會議通過《街道辦事處組織條例》開始算起，到2009年6月27日，第十一屆全國人大常委會第九次會議通過決定廢止條例，在這55年里，街道辦經(jīng)歷了哪幾個階段的演變呢？

1954年到1978年，

建立和發(fā)生變化的初始階段

1954年12月，全國人大常委會通過《城市街道辦事處組織條例》，“街居制”在名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)了全國統(tǒng)一，并且被正式納入國家法律，有了法律上的保證，成為城市基層管理的重要載體。

1958年大躍進高潮時，街道辦紛紛合并，組建城市人民公社，但街道辦的名稱沒有改變，實行“一套人馬、兩塊牌子”，這時實際上成為城市的基層政權(quán)組織。1966年“文革”開始后，城市人民公社又改稱“街道革命委員會”，街道辦的功能發(fā)生改變。

在這一階段里，還有另一個重大變化是，與高度計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“單位制”，在全國范圍內(nèi)建立起來，同時也意味著街道辦的功能發(fā)生弱化。

1978年到1985年，

恢復(fù)重建階段

1979年，《地方組織法》明文規(guī)定街道辦事處是派出機關(guān)，而非一級政府。1980年，全國人大重新頒布1954年的《城市街道辦事處組織條例》。在1982年的新《憲法》中確認，居民委員會是“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)。這些新法律標(biāo)志著街道辦、居委會的組織性質(zhì)得到明確，成為城市基層管理的“神經(jīng)末梢”。

在這些新的法律條文頒布實施的同時，全國各地逐步恢復(fù)城市街道辦的建制，并按照民政部的統(tǒng)一部署和城市管理的實際，實行簡政放權(quán)，城市街道辦恢復(fù)“派出機關(guān)”的性質(zhì)。

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街道辦的55年

1986年到2000年，

功能強化與社區(qū)建設(shè)

同步推進階段

1986年，全國人大常委會修改《地方政府組織法》規(guī)定：街道辦事處是政府派出機關(guān)。此后，街道辦進入功能增強、作用發(fā)揮越來越大的時期。

在十多年的實際運行中，街道辦事處的職責(zé)和任務(wù)也與時俱進發(fā)生重大變化，成為綜合性、社會性、幾乎涵蓋一級政府所有行政管理職能的管理層級，包括民政、司法、文教、計劃生育、維穩(wěn)、市容綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、集體經(jīng)濟、市場建設(shè)、第三產(chǎn)業(yè)、社區(qū)建設(shè)等工作，有人形象地說街道辦事處是“上管天（環(huán)保）下管地（環(huán)境衛(wèi)生）、既管老（老齡工作）又管?。ㄍ杏祝⒐苌ㄓ媱澤┯止芩溃浽岣母铮?，最后還管教育和安置”。

除了沒有人大、政協(xié)外，實際上形成“準(zhǔn)政府”的角色。對上，街道辦受到“條”、“塊”兩方面的領(lǐng)導(dǎo)，被賦予了各種職能；對下，與居委會形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系，原本是基層自治組織的居委會，工作開展遭遇多種瓶頸。

1986年，為配合城市經(jīng)濟體制改革和社會保障體制建設(shè)，民政部倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將“社區(qū)”概念引入城市管理。1989年12月，全國人大通過《居民委員會組織法》明確規(guī)定：居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動。第一次將“社區(qū)服務(wù)”引入法律條文，成為法律概念。