□張岌

中國(guó)行政成本省際差異態(tài)勢(shì)演變研究:1993年—2006年數(shù)據(jù)分析

□張岌

從1993年開(kāi)始，我國(guó)宣布將建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)。可是，長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制給公共部門打上了深刻的烙印，剛開(kāi)始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革也沒(méi)有清晰的方向，最終，公共部門改革在雙軌的體制中艱難運(yùn)行。從1993年至今，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革和行政改革，就全國(guó)范圍而言，行政成本高速增長(zhǎng)，但各省在其控制上承諾不一，效果不同。為了更好地觀察行政成本省際差異發(fā)展態(tài)勢(shì)，筆者采用《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》對(duì)行政成本進(jìn)行了衡量，分別使用行政成本相對(duì)支出規(guī)模（行政管理費(fèi)/各省財(cái)政支出）對(duì)行政成本省際差異予以揭示。

一、1993年-2006年行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異分年描述

行政成本的相對(duì)支出規(guī)模直接衡量各省行政成本的支出比例。采用行政管理費(fèi)占各省財(cái)政支出比例來(lái)衡量，即行政管理費(fèi)/各省財(cái)政支出。其比例越大，行政成本相對(duì)支出規(guī)模越大；反之，行政成本相對(duì)支出規(guī)模越小。

根據(jù)財(cái)政部預(yù)算1993-2006年《地方財(cái)政資料》為樣本測(cè)算，除西藏外，全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，北京在分稅制改革前行政成本較低，而分稅制改革后，上海的行政成本指標(biāo)最小，基本上都保持在4%左右。這說(shuō)明，在1995年到2006年這十年間，較其它省市而言，上海是行政成本控制較好的省。然而，山西、貴州兩省行政成本在多數(shù)年份一直呈現(xiàn)較高的狀態(tài)。而四川在2004年較高，新疆在1994年、1995年呈現(xiàn)較高的情況。但從總體上來(lái)看，行政成本最大值呈現(xiàn)下降的狀態(tài)，而行政成本最小值基本上在3%-4.5%之間，變動(dòng)不大。從1993年到2006年標(biāo)準(zhǔn)差變動(dòng)情況來(lái)看，各行政成本差異越來(lái)越小。從1997年開(kāi)始，各省標(biāo)準(zhǔn)差（離差）逐步緩慢變小。而從1993年到1996年各省標(biāo)準(zhǔn)差變動(dòng)較大，說(shuō)明各省差異較大。而其后幾年標(biāo)準(zhǔn)差略微縮小，但是，其值仍然在2左右，差異仍然存在。樣本測(cè)算結(jié)果揭示了行政成本相對(duì)支出規(guī)模高低分布相對(duì)位置，其結(jié)論是西部省份的行政成本相對(duì)支出規(guī)模明顯高于東部省份。

下圖則揭示了1993-2006年間行政成本相對(duì)支出規(guī)模的走勢(shì)。

從上圖可以看出，在1993年-2006年間，行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異有緩慢下降的趨勢(shì)。在1996年，即分稅制后兩年，呈明顯下降的趨勢(shì)，隨后緩慢下降，從2000年開(kāi)始基本上穩(wěn)定在2%左右，差異很大。具體而言，從1993年到1996年間，行政成本相對(duì)支出規(guī)模省際差異緩慢下降，而從1996年開(kāi)始到2001年，行政成本相對(duì)支出規(guī)模省際差異下降得最為迅猛，然后在2001年略有提高，從2002年開(kāi)始緩慢下降。

二、1993年-2006年行政成本相對(duì)支出規(guī)模分省差異描述

根據(jù)財(cái)政部預(yù)算1993-2006年 《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》為樣本測(cè)算可以反映出各省在1993年到2006年14年間行政成本趨勢(shì)，通過(guò)測(cè)算可以觀察到，各省行政成本指數(shù)最大值在1994年出現(xiàn)的頻率最多，正是分稅制改革那一年。最小值出現(xiàn)頻率最多的基本上是在1996年之后，同時(shí)，可以看出，只有上海在14年間標(biāo)準(zhǔn)差最小，說(shuō)明上海的行政成本指數(shù)在此階段變動(dòng)不大，而新疆行政成本指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)差最大達(dá)到了3.22%，說(shuō)明其在這14年間，行政成本變動(dòng)非常大。并且，西部各省在14年間差異較東部各省差異要大的多。這樣看來(lái)，各省在1993年到2006年之間的趨勢(shì)存在相當(dāng)大的差異，因?yàn)楦魇≡?4年間控制行政成本的努力不一而足。將各省在14年間行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異展現(xiàn)如下圖：

上圖揭示了1993年-2006年間各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異的總體情況。具體而言，新疆、青海、陜西、山西、寧夏在14年間行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異最大，其標(biāo)準(zhǔn)差均在2%以上，而此5省均屬于西部不發(fā)達(dá)省份。這也說(shuō)明，較東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其行政成本相對(duì)支出規(guī)模不穩(wěn)定，變動(dòng)較大，行政成本控制不強(qiáng)。河北，內(nèi)蒙古、河南、海南、甘肅在14年間的變動(dòng)僅次于這五省。此外，在1993年-2006年間，大部分省份的差異值集中于0.5%～1.5%之間，而上海是差異最小的地區(qū)，其差異值低于0.5%。同樣的結(jié)論也可以結(jié)合表1和表2而得到。這說(shuō)明上海在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上較小，而且長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有較大的變動(dòng)，一直處于較好的控制中。相反，新疆則是另一個(gè)極端。

進(jìn)一步而言，各省在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上的差異呈現(xiàn)五種模式：持續(xù)上升型，升降后穩(wěn)型，先降后升型，持續(xù)下降型，平穩(wěn)型。其圖如下：

（一）持續(xù)上升型（北京，廣東）

從圖4可以看出，在1993年至2006年間，北京和廣州在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)，但上升得比較緩慢，其差異值范圍分別約為2.1%～6.2%，8%～10%，廣東省的行政成本相對(duì)支出規(guī)模要高于北京。

（二）升降后穩(wěn)型（內(nèi)蒙古，福建，廣西，湖南，海南，安徽，江西，貴州，四川）

從圖5可以看出，1993年-2006年行政成本相對(duì)支出規(guī)模在內(nèi)蒙古，福建，廣西，湖南，海南，安徽，江西，貴州八個(gè)省份上呈現(xiàn)一種先升后降，最后基本變動(dòng)不大的模式。而這種模式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)均出現(xiàn)在1994年，其行政成本相對(duì)支出規(guī)模開(kāi)始下降，隨后開(kāi)始穩(wěn)定。貴州省的行政成本相對(duì)支出規(guī)模最大，并且較其他省份而言，變動(dòng)較大，隨后穩(wěn)定程度不夠。而福建省相對(duì)支出規(guī)模最小，并且在2001年后開(kāi)始基本穩(wěn)定。

（三）升降后升型（遼寧，黑龍江，浙江，湖北，重慶，新疆，云南）

基本上，這七省都經(jīng)歷了先升后降再升的模式，但是變化并不是太明顯，但新疆除外。新疆行政成本相對(duì)支出規(guī)模高于其他省份，而且變化也大于其他省份，特別是1996年是其轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此外，其他省份的行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異范圍在7%～12.5%之間。

（四）持續(xù)下降型（山西，河南，陜西，甘肅，青海，寧夏）

從總體上看，山西，河南，陜西，甘肅，青海和寧夏幾省在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上均表現(xiàn)為持續(xù)下降的模式。雖在1993年到1994年早期有略微的上升，在隨后幾年有不明顯的上升，但是基本趨勢(shì)都呈現(xiàn)出下降，特別是在2005年，大部分省份都是迅速下降的模式。而呈現(xiàn)這種趨勢(shì)的省份代表了中部和西部地區(qū)。

（五）平穩(wěn)型（江蘇，山東，天津）

由圖可知，江蘇，山東，天津三地區(qū)在行政成本相對(duì)支出規(guī)模的變動(dòng)上并不大，而天津的行政成本相對(duì)支出規(guī)模最小，山東省行政成本相對(duì)支出規(guī)模最大。

三、東、中、西部行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異

為了更好的描述行政成本省際差異情況，本部分將樣本進(jìn)一步細(xì)分為東、中、西部地區(qū)，在這三個(gè)區(qū)域內(nèi)考察行政成本省際差異模式，比較三個(gè)區(qū)域行政成本省際差異趨勢(shì)以期更好的描述行政成本省際差異情況。在對(duì)東、中、西部省份差異趨勢(shì)進(jìn)行描述時(shí)，主要采用標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)進(jìn)行測(cè)量，考察各年，各省之間離散程度。

（一）東、中、西部地區(qū)行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異分年描述

根據(jù)圖9所示，14年間，東、中、西部地區(qū)各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模均有下降的趨勢(shì)，但東部地區(qū)各省之間差異始終最大，具體而言，東部各省從1993年至2006年間，其差異值始終維持在2%～3.5%之間。而中部地區(qū)各省與西部地區(qū)各省在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上的差異并不穩(wěn)定，呈現(xiàn)階段性變化。進(jìn)一步而言，在1993年至1995年，西部各省之間的差異最小，其次是中部各省。但在1995年至1997年間，西部各省之間的差異要高于中部地區(qū)，特別是在1996年西部地區(qū)各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異值略高于東部地區(qū)。而從1997年至2002年，西部地區(qū)各省之間的差異最小，其次是中部地區(qū)，最后是東部地區(qū)。從2002年開(kāi)始，直到2005年，中部地區(qū)各省的行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異最小，其次是西部地區(qū)。總體上而言，東部地區(qū)各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異變動(dòng)較為穩(wěn)定，維持在約3%-2.75%左右，其次是西部地區(qū)，除了1996年的特異值外，大概均維持在2%-1.4%左右，最后是中部地區(qū)，其差異范圍為3%-1%。

（二）東、中、西部地區(qū)行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異分省描述

從上圖可以看出，東部省份行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異在約0.4%-1.8%之間，比較低，差異最低的幾個(gè)省上海，江蘇，福建，山東，遼寧均為東部省份。而中部省份行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異要略微高于東部省份，而西部大部分省份的行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異處于比較高的位置，如新疆，青海，陜西，寧夏，內(nèi)蒙古等。

四、小結(jié)

上述分析通過(guò)行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異對(duì)行政成本省際差異進(jìn)行了描述。基本符合下圖：

1993年-2006年間行政成本相對(duì)支出規(guī)模省際差異變動(dòng)逐漸減弱。但在各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模控制上，西部省份行政成本相對(duì)支出規(guī)模明顯高于東部省份，并且西部各省在14年間差異變動(dòng)較東部各省要大得多，最終說(shuō)明各省在14年間控制行政成本的努力不一而足。一般而言，東部省份的財(cái)力自給率較高，即對(duì)其支出的保障能力要高，于是東部發(fā)達(dá)地區(qū)除了可以保障行政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作以外，還有多余的資金來(lái)保障整個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)的提供等其他需求，于是整個(gè)行政成本相對(duì)支出規(guī)模要小，而西部地區(qū)財(cái)力自給率較低，必須關(guān)注當(dāng)前的目標(biāo)，而保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行必然成為了首選，于是行政成本相對(duì)支出規(guī)模會(huì)較高。在東、中、西部地區(qū)內(nèi)部行政成本相對(duì)支出規(guī)模上，東、中、西部地區(qū)于14年間行政成本相對(duì)支出規(guī)模省際差異均有下降的趨勢(shì)，但東部地區(qū)各省之間差異值始終最大，但其趨勢(shì)較為穩(wěn)定。而中部地區(qū)各省與西部地區(qū)各省在行政成本相對(duì)支出規(guī)模上的差異并不穩(wěn)定，呈現(xiàn)階段性變化。進(jìn)一步而言，在1993年至1995年，西部各省之間的差異最小，其次是中部各省。但在1995年至1997年間，西部各省之間的差異要高于中部地區(qū)，特別是在1996年西部地區(qū)各省行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異值略高于東部地區(qū)。而從1997年至2002年，西部地區(qū)各省之間的差異最小，其次是中部地區(qū)，最后是東部地區(qū)。從2002年開(kāi)始，直到2005年，中部地區(qū)各省的行政成本相對(duì)支出規(guī)模差異最小，其次是西部地區(qū)。以上情況主要是因?yàn)?994年之前，中國(guó)非農(nóng)部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿θ匀皇钦衅髽I(yè)，包括國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。而1994年之后，私有化加速，在非國(guó)有企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展之時(shí)，地方企業(yè)身陷囹圄。在1994年引入分稅制改革后，取代了原有的財(cái)政包干制，極大地塑造了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為和偏好（Yang，2008）。由于分稅制的實(shí)施，中央集中了財(cái)政收入，而各省很難再“藏富于民”，從而自由支配的資金大大減少。1994年以前，在財(cái)政包干的體制下，中央以稅收定額的方式包干到各省，各省份可以取得更多的財(cái)政資源并且不用擔(dān)心中央的汲取，從而用于各省的建設(shè)或是公共部門自身的運(yùn)作。而分稅制改革以后，稅收的大部分被中央汲取，各省、地方支出也大大受限。這種情況勢(shì)必會(huì)造成各省財(cái)政自主權(quán)下降和財(cái)政壓力的提升，貧窮的省份關(guān)注的重點(diǎn)就會(huì)落在了維持公共部門運(yùn)營(yíng)上。這種現(xiàn)象主要是由于分稅制改革在將支出責(zé)任下移至各省以后，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，財(cái)政壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大，于是也造成了第二點(diǎn)所出現(xiàn)的情況。在具有基本建設(shè)任務(wù)和公共服務(wù)責(zé)任以及維持公共部門運(yùn)營(yíng)多重目標(biāo)下，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)-西部地區(qū)必然是先保證財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目，如行政管理費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休費(fèi)等剛性項(xiàng)目，從而行政成本必然高漲。

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作者單位：西南政法大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院

責(zé)任編輯：張 波