寧波市國(guó)土資源局 張志勇 謝思臻 謝建定

寧波市關(guān)于防止征地行為與農(nóng)民利益沖突工作情況的調(diào)研

寧波市國(guó)土資源局 張志勇 謝思臻 謝建定

根據(jù)省國(guó)土資源廳《關(guān)于開(kāi)展防止利益沖突課題調(diào)研工作的通知》精神，圍繞“防止征收地行為與農(nóng)民利益沖突”這一課題，我局先后赴全市各地進(jìn)行調(diào)研，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、查閱資料、組織座談、上門走訪、征求意見(jiàn)等多種途徑和方式，了解掌握我市各地集體土地征收和農(nóng)民利益保障的基本狀況。現(xiàn)將有關(guān)情況調(diào)研如下：

一、主要做法與成效

近幾年來(lái)，政府在征收集體土地時(shí)的行為與農(nóng)民補(bǔ)償安置的要求很容易形成矛盾和對(duì)立，往往容易出現(xiàn)較多較大的利益沖突。妥善處理好這個(gè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，防止和減少政府與農(nóng)民的利益沖突，關(guān)系到被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，關(guān)系到政府土地征收工作的順利實(shí)施、各類項(xiàng)目建設(shè)的按時(shí)進(jìn)行，更關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。為此，我市各級(jí)政府在征收集體土地、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不斷探索保障農(nóng)民利益的方法和途徑，妥善處理發(fā)展、征地與穩(wěn)定的關(guān)系，把發(fā)展用地的速度、征地補(bǔ)償安置的力度同人民群眾可以承受的程度統(tǒng)一起來(lái)，使農(nóng)民共同分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果。

1、嚴(yán)格履行征地程序。嚴(yán)格履行征地程序是防止征地行為與農(nóng)民利益沖突的一個(gè)重要內(nèi)容。一是嚴(yán)格執(zhí)行“告知、確認(rèn)、聽(tīng)證”程序。在征地報(bào)批前，由國(guó)土資源部門將擬征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等，以書(shū)面形式告知被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶；對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及附著物情況進(jìn)行調(diào)查，并與村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同確認(rèn)調(diào)查結(jié)果；對(duì)村民有異議并申請(qǐng)聽(tīng)證的，按《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》舉行聽(tīng)證，使征地工作充分保障被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)、參于權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。二是依法履行“二公告一登記”制度。在收到征地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)，由國(guó)土部門擬定征收土地方案公告，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，采用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體和所在地村張貼同時(shí)進(jìn)行的方式進(jìn)行公告；及時(shí)履行征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。國(guó)土部門進(jìn)行補(bǔ)償、安置方案公告，將補(bǔ)償?shù)怯浨闆r的補(bǔ)償安置方案告知被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人，最終將征地補(bǔ)償款及時(shí)撥付給被征地村和安置對(duì)象。通過(guò)嚴(yán)格履行征地程序，注意把好征地中各個(gè)環(huán)節(jié)，確保被征地農(nóng)民以及利益權(quán)人的知情權(quán)和參與權(quán)，以達(dá)到征地的依法性目的。

2、及時(shí)完善征地補(bǔ)償安置政策。近年來(lái)，我市結(jié)合本地實(shí)際，先后研究制訂出臺(tái)了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》及其實(shí)施細(xì)則等地方性法規(guī)和政策性意見(jiàn)，以指導(dǎo)和規(guī)范全市土地征收和補(bǔ)償安置工作。同時(shí)，不斷加大征地補(bǔ)償力度。2003年，我市調(diào)整了按年產(chǎn)值倍數(shù)法為“區(qū)片綜合價(jià)”計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，實(shí)行等量征地等價(jià)補(bǔ)償。2009年1月，又兩次調(diào)整了征地補(bǔ)償區(qū)片綜合價(jià)，全市平均提高幅度為49.2%，最高達(dá)102%，調(diào)整后的區(qū)片綜合地價(jià)最高達(dá)到每畝9.65萬(wàn)元。大多數(shù)縣（市）、區(qū)在區(qū)片綜合價(jià)調(diào)整的同時(shí)，也相應(yīng)調(diào)整了青苗和地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并妥善做好新老政策的銜接與過(guò)渡工作。由于新調(diào)整的征地綜合區(qū)片價(jià)充分考慮了依法性、合理性和可操作性以及多方平衡等問(wèn)題，因此實(shí)施兩年來(lái)，全市未發(fā)生一起較大信訪和復(fù)議訴訟事件。

3、建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。2002年，我市制定出臺(tái)了《寧波市被征地人員養(yǎng)老保障試行辦法》（甬政發(fā)〔2002〕125號(hào)）。社會(huì)保障所需資金按照政府、集體和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的原則解決；政府承擔(dān)的費(fèi)用從土地出讓收益中列支，村集體承擔(dān)部分從土地補(bǔ)償費(fèi)和村集體經(jīng)濟(jì)積累中列支，個(gè)人承擔(dān)部分在安置補(bǔ)助費(fèi)中抵交，經(jīng)濟(jì)條件較好的村集體，所有費(fèi)用一律由村集體交納，而且養(yǎng)老保障待遇依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)居民生活水平情況適時(shí)調(diào)整，目前每人每月已達(dá)到500元。通過(guò)建立、實(shí)施和逐步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，目前我市已建成了一個(gè)完整的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，真正做到了被征地農(nóng)民應(yīng)保即保和即征即保。截止2010年底，全市已有132個(gè)鎮(zhèn)（街道）、2256個(gè)行政村共計(jì)56.78萬(wàn)余被征地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保覆蓋率達(dá)86.3%。

4、積極推行村發(fā)展留用地制度。推行村發(fā)展留用地制度是保障和提高被征地農(nóng)民利益的又一重要舉措。幾年來(lái)，全市各地分別出臺(tái)相關(guān)政策，實(shí)施了村發(fā)展留用地政策。我市村發(fā)留用地的用地性質(zhì)一般為工業(yè)、商業(yè)或商務(wù)辦公，其中市“三江片”留用地都以為商業(yè)或商務(wù)辦公，其他的縣（市）、區(qū)有工業(yè)、商業(yè)或工業(yè)與商業(yè)一定比例確定。留用地面積一般按征收土地總面積的5%至12%核定，如鄞州區(qū)5%，北侖區(qū)7%，市“三江片”10%，余姚市12%；在工業(yè)與商業(yè)比例確定中，有8：2和7：3等情況；安置方式主要以落地為主；貨幣安置，如鎮(zhèn)海、余姚、東錢湖、高新區(qū)的工業(yè)用地貨幣安置價(jià)每畝分別為6.5萬(wàn)元、20萬(wàn)元、20萬(wàn)元、60萬(wàn)元，高新區(qū)的商服用地貨幣安置每畝為250萬(wàn)元，其他區(qū)域的商服用地的價(jià)值在每畝500萬(wàn)左右。開(kāi)發(fā)方式主要有自行開(kāi)發(fā)和聯(lián)合開(kāi)發(fā)，其中用于商業(yè)或商務(wù)辦公的以聯(lián)合開(kāi)發(fā)為多。村發(fā)展留用地制度賦予被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，為被征地成員提供了基本的生產(chǎn)生活保障，同時(shí)也加快了農(nóng)村拆遷安置進(jìn)程，促進(jìn)了城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的順利推進(jìn)。

5、努力實(shí)施其他保障性政策。為促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，改善被征地農(nóng)民的生活條件，我市各地還采取了一些其他保障性政策。如有部門地方結(jié)合本地的房屋拆遷安置工作，將部分經(jīng)營(yíng)性用房分配給當(dāng)?shù)卮寮w經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，村集體用來(lái)出租獲得收益。如某區(qū)街道7個(gè)村在城區(qū)拆遷時(shí)，政府安排營(yíng)業(yè)用房面積達(dá)1.31萬(wàn)平方米，年租金收益600多萬(wàn)元，最多的一個(gè)村每年能分126萬(wàn)元，今后每年還有一定比例的增加。還有某區(qū)街道將光明村30畝左右商業(yè)儲(chǔ)備地塊拍賣所得的出讓金收益的一部分補(bǔ)貼給村集體，用于解決該村新村建設(shè)拆遷安置資金平衡，資金額度達(dá)2500萬(wàn)元。此外有的還對(duì)40-50歲年齡段的被征地農(nóng)民給予每月200元的務(wù)工補(bǔ)助，對(duì)于自謀職業(yè)的稅收上給予減免，對(duì)于進(jìn)企業(yè)務(wù)工的免費(fèi)給予培訓(xùn)。

二、存在主要問(wèn)題及原因分析

土地征收行為具有依法性、補(bǔ)償性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，也體現(xiàn)了政府行為的主動(dòng)性，而被征地農(nóng)民處于被動(dòng)的狀態(tài)，由此產(chǎn)生利益沖突的可能性更大。盡管我市在防止征地行為與農(nóng)民利益沖突工作中做出一些成效，但尚存在不少問(wèn)題：

1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民期望差異大。近年來(lái)，我市現(xiàn)行征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了多次的調(diào)整，應(yīng)該說(shuō)在保護(hù)被征地農(nóng)民和被拆遷人的利益方面做出了較大努力。但現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍與農(nóng)民的期望有較大差異。2009年上半年全市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，其中區(qū)片價(jià)（土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)助）平均上調(diào)50%左右，青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有較大幅度提高。但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后，同巨額的土地出讓金相比，農(nóng)民的心理仍然不平衡，由此導(dǎo)致了征地難度不斷增大，征地難的問(wèn)題將仍是政府今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)難點(diǎn)問(wèn)題。

2、預(yù)征土地及歷史問(wèn)題暴露。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000-2005年，全市共計(jì)預(yù)征土地面積達(dá)14.62萬(wàn)畝，其中最多縣（市）、區(qū)達(dá)到4.32萬(wàn)畝，一般在1萬(wàn)畝至3萬(wàn)畝之間。主要是當(dāng)時(shí)各地?zé)嶂蚤_(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設(shè)，在未辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的情況下擅自與村集體簽訂征地意向書(shū)，有些已造成違規(guī)違法用地的事實(shí)，對(duì)農(nóng)民實(shí)施安置補(bǔ)償，有的土地收回到村集體統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一用于農(nóng)作物種植或農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)而未征現(xiàn)象依然存在。產(chǎn)生的主要原因是：工業(yè)及經(jīng)營(yíng)性用地以“招拍掛”方式出讓，其征地補(bǔ)償款是由土地競(jìng)得者上交財(cái)政后再補(bǔ)償給村，產(chǎn)生付款晚，只好征地程序履行滯后的情況，與《征收土地公告辦法》規(guī)定相矛盾；城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整和配套政策未到位、歷史遺留問(wèn)題未解決等影響了“二公告一登記”手續(xù)的履行。

3、村發(fā)展留用地問(wèn)題與矛盾不斷積累。近幾年，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)征地?cái)?shù)量一直居高不下，全市各地不同程度地存在留用地指標(biāo)欠賬情況。如市“三江片”至今留用地欠賬在1200-1400畝之間，多數(shù)縣市區(qū)不同程度地存地欠賬情況。全市大多數(shù)地方征地報(bào)批時(shí)不能同步解決留用地落地問(wèn)題，尤其是市“三江片區(qū)”及各縣（市）區(qū)的城鎮(zhèn)建成區(qū)，村干部呼聲較大，原因是這些區(qū)域可供開(kāi)發(fā)利用的土地資源日益稀缺。此外，一些地方采用貨幣安置時(shí)又面臨資金缺口的問(wèn)題。如市“三江片區(qū)”的商業(yè)和商務(wù)辦公用地貨幣補(bǔ)償價(jià)格每畝在400萬(wàn)元左右，按“三江片區(qū)”村發(fā)展留用地缺口1300畝計(jì)算，就需要52億元左右資金。

4、“搶種”現(xiàn)象較為突出。近幾年來(lái)，我市一些地方出現(xiàn)了征地索賠“專業(yè)戶”，政府土地征到哪里，這些人就搶種到哪里、索賠到哪里。他們往往通過(guò)租用方式獲取土地，由花木場(chǎng)老板提供花木，雇傭勞力進(jìn)行種植和養(yǎng)護(hù)。究其原因是這些人鉆了政府“有苗則補(bǔ)、無(wú)苗不補(bǔ)”的按實(shí)補(bǔ)償政策的空子，利用多年生作物的可移植性與征地報(bào)批周期長(zhǎng)的矛盾，一旦征地公告貼出，就成了搶種的信號(hào)，再加上目前評(píng)估單位管理亂，容易使很多被征地人員實(shí)施“搶種”。

三、下步工作建議

妥善解決上述問(wèn)題，要緊緊依靠各級(jí)政府對(duì)征地工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，突出政府在征地工作中的主體地位，還要進(jìn)一步理順征地工作機(jī)制，下功夫處理好征地行為與農(nóng)民利益要求的矛盾，切實(shí)防止利益沖突。

1、在加大法律法規(guī)與政策宣傳力度上下功夫。要讓農(nóng)民群眾增強(qiáng)發(fā)展觀念。做好土地征收工作是為了推進(jìn)各類項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又會(huì)給城鄉(xiāng)居民帶來(lái)更好的生活，從而走上共同富裕的道路。要通過(guò)強(qiáng)化宣傳工作，讓農(nóng)民群眾充分認(rèn)識(shí)和理解征地與發(fā)展的關(guān)系。要與群眾擺事實(shí)、講道理，耐心傳達(dá)和解釋有關(guān)政策和文件精神，設(shè)法做好解釋溝通工作，對(duì)個(gè)別特殊家庭更要?jiǎng)又郧?、曉之以理，用真誠(chéng)感化他們，使他們支持和理解征地工作。二是講究群眾工作的方式方法。有些問(wèn)題的解決要靠我們?nèi)プ鋈罕姷乃枷牍ぷ鳌＠缭谛麄靼l(fā)動(dòng)過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單地開(kāi)會(huì)了事，要根據(jù)實(shí)際情況，采取各種群眾能夠接受、樂(lè)于接受的方式。實(shí)際證明，只要我們及時(shí)做好相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳工作，就能夠取得廣大群眾的理解和支持，許多矛盾就能及時(shí)得到緩解和解決。

2、在解決實(shí)際問(wèn)題上下功夫。一是要妥善解決農(nóng)民群眾直接關(guān)心的利益問(wèn)題。如適時(shí)調(diào)整提高征地補(bǔ)償與養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，每年安排一定用地指標(biāo)用于農(nóng)民住房建設(shè)，有條件的地方著力推進(jìn)被征地農(nóng)民的醫(yī)療保障制度等。二是設(shè)法落實(shí)村發(fā)展留用地政策。結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，對(duì)發(fā)展留用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、集中建設(shè)，以提高土地利用率，同時(shí)通過(guò)貨幣和經(jīng)營(yíng)用房安置等多種途徑解決村發(fā)展留用地。三是研究防止“搶種”的措施。不斷完善青苗與地上附著物的補(bǔ)償政策，使補(bǔ)償價(jià)格更具合理性。對(duì)特殊性或價(jià)值較高的補(bǔ)償項(xiàng)目，建立專業(yè)評(píng)估制度，實(shí)施村級(jí)包干與獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的辦法。四是抓好轉(zhuǎn)而未征和預(yù)征土地的整改工作。理清所有的項(xiàng)目、數(shù)量和征地環(huán)節(jié)未到位情況，盡快研究處理方案，落實(shí)轉(zhuǎn)而未征土地的整改。突出解決基本農(nóng)田上的預(yù)征問(wèn)題，盡最大可能予以消化。五是加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)工作。各級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)重視和加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，及時(shí)解決征地中的疑難問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題。

3、在規(guī)范征地工作與培訓(xùn)考核上下功夫。一是嚴(yán)格統(tǒng)一征地區(qū)片價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。市級(jí)層面應(yīng)從全市范圍內(nèi)盡量予以平衡統(tǒng)一，并研究出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)。各縣（市）、區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，不能隨意降低或突破補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)對(duì)征地人員的配備和征地工作的考核。各地征地工作力量不足的，應(yīng)及時(shí)配足配好專業(yè)人員；同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的征地工作實(shí)施年度考核。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。市級(jí)層面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地征地工作的指導(dǎo)與管理，組織對(duì)各縣（市）、區(qū)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)。同時(shí)還應(yīng)重視對(duì)村民代表的征地知識(shí)培訓(xùn)，以加強(qiáng)對(duì)征地工作的支持力度。四是建立征地工作督查制度。市級(jí)政府及相關(guān)部門應(yīng)對(duì)各縣（市）、區(qū)的征地情況進(jìn)行督查，要細(xì)化考核與督查辦法，確保考核與督查工作達(dá)到高效有序。對(duì)于考核和監(jiān)督的情況隨時(shí)予以通報(bào)，做得不好的要加以批評(píng)，努力做到獎(jiǎng)懲分明。

4、在處理好爭(zhēng)議案件和化解矛盾上下功夫。一是妥善處理征地訴訟復(fù)議和信訪問(wèn)題。如征地爭(zhēng)議裁決案件和較大爭(zhēng)議問(wèn)題的處理，從村委會(huì)到縣（市）、區(qū)政府都必須引起高度重視，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好接待處理工作，有關(guān)部門要及時(shí)了解民情、充分考慮民意、努力改善民生。二是要認(rèn)真排查梳理征地中的不穩(wěn)定因素。對(duì)于苗頭性問(wèn)題，要加強(qiáng)梳導(dǎo)，并設(shè)法盡快解決；對(duì)于可能發(fā)生群體上訪的要重點(diǎn)排查，力爭(zhēng)從源頭上消除隱患；對(duì)于已經(jīng)發(fā)生以及排查出來(lái)的矛盾和問(wèn)題，要及時(shí)制定化解方案，千方百計(jì)把不穩(wěn)定因素解決在基層、解決在內(nèi)部、解決在萌芽狀態(tài)。