王子立,羅 瑩

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢430074)

在財(cái)政學(xué)上,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有廣義和狹義之分。廣義的轉(zhuǎn)移支付包括政府對私人的轉(zhuǎn)移支付,也包括各級政府間的轉(zhuǎn)移支付。狹義的轉(zhuǎn)移支付僅指政府間的轉(zhuǎn)移支付。而政府間的轉(zhuǎn)移支付又包括上下級政府間的轉(zhuǎn)移支付以及同級政府之間的轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際運(yùn)行中,運(yùn)用最多且實(shí)際發(fā)揮財(cái)政均衡作用最大的轉(zhuǎn)移支付形式即為上下級政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。

改革開放以來,我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,但由于人口眾多,幅員遼闊,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、科技、人才、自然資源、地理環(huán)境等基礎(chǔ)條件不同,地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大,這種不均衡的發(fā)展相應(yīng)地帶來地區(qū)間財(cái)政不平衡和財(cái)政福利水平不平衡的問題。一般來說,中央政府和地方各級政府根據(jù)居民多樣化的偏好,提供不同層次的公共物品,各個(gè)地方的居民對一定區(qū)域的公共物品的偏好和需求的差異,決定了地方政府是地方性公共物品的最佳提供者[1]131。因此,各個(gè)地方的政府由于財(cái)政失衡的掣肘提供的公共物品是不同的,從而使各個(gè)區(qū)域的居民福利水平以及社會(huì)發(fā)展水平的失衡化發(fā)展加劇。過度的財(cái)政失衡和發(fā)展失衡不僅是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題,而且會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題乃至政治問題,會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)的全面發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)行,并進(jìn)而影響國家與社會(huì)的安全與穩(wěn)定[1]132。

公平是永恒的人類價(jià)值,又是古老而持久的法律價(jià)值之一。在資源公平配置的角度,所有居民都有平等利用資源的機(jī)會(huì),此為機(jī)會(huì)平等,也是起點(diǎn)公平。而在公平的空間維度中,地域公平的理念要求不同地域的人在稟賦、努力程度相同的情況下,基本獲得相同的收益[2]。由此說來,把兩種維度的公平簡單疊加,不同地域的居民的福利水平應(yīng)符合結(jié)果公平理念的要求,最起碼應(yīng)該差異不大。

但正如前文所言,各個(gè)地方的資源收益由于同級不同區(qū)域的失衡發(fā)展而千差萬別,基于結(jié)果公平的整體性理念和現(xiàn)代社會(huì)的平等原則,中央政府應(yīng)該在財(cái)政收入的二次分配上彌合和縮小地方差異,通過一些方式和手段調(diào)節(jié)財(cái)政平衡,確保地方政府擁有提供均等公共服務(wù)的能力,從而使國民享有應(yīng)然層面的大致相同的財(cái)政福利。本文擬在調(diào)查的基礎(chǔ)上對我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度進(jìn)行探討。

一、調(diào)查背景

1994年分稅制的推行,大大增加了國家的財(cái)政汲取能力,中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例穩(wěn)步提高,使得中央政府基本具有提供完備全國性公共產(chǎn)品可支配財(cái)力的能力。相對而言,由于地方政府(省級政府)的稅收收入限于財(cái)產(chǎn)稅和行為稅之類的涉稅面廣、征收難度大、收益較小的稅種征收上,直接導(dǎo)致了地方政府財(cái)力不足,無法履行繁重的公共職能。正是由于法律上缺失對中央政府與地方政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的明確劃分,才導(dǎo)致現(xiàn)在的“財(cái)權(quán)上行,事權(quán)下行”的不合理狀況。尤其縣、鄉(xiāng)兩級政府履行的事權(quán)與可支配的財(cái)政收入之間高度不對稱,在中央和省級政府分別集中57%和28%的財(cái)力后,市、縣、鄉(xiāng)政府以僅僅15%的財(cái)力卻要承擔(dān)義務(wù)教育、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、社會(huì)保障等大項(xiàng)財(cái)政支出,其窘迫程度可見一斑[3]。因此,欲研究轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中的實(shí)際問題,應(yīng)選取財(cái)政收支失衡最具典型性和代表性的農(nóng)業(yè)縣縣級財(cái)政為調(diào)查藍(lán)本,由此才能全面發(fā)掘該制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中最突出和最真實(shí)的問題。

因此,為發(fā)現(xiàn)和分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行中存在的問題,筆者于2010年8月到河南省S縣財(cái)政局進(jìn)行了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專題調(diào)研。針對目前S縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行中存在的問題,在參考相關(guān)資料及實(shí)地訪問財(cái)政局相關(guān)工作人員的基礎(chǔ)上,試提出完善農(nóng)業(yè)縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)制的對策建議。

二、S縣基本財(cái)政狀況及轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀闡析

(一)S縣概況及基本財(cái)政狀況

S縣位于河南省東南部,隸屬于周口市,是豫東平原的人口大縣、糧食生產(chǎn)大縣。全縣總面積1 314平方千米,轄3個(gè)辦事處、9個(gè)鎮(zhèn)、11個(gè)鄉(xiāng)、1個(gè)國營農(nóng)場,總?cè)丝?17萬。該縣2009年全年糧食總產(chǎn)量達(dá)10.3億公斤,蟬聯(lián)全國糧食生產(chǎn)百強(qiáng)縣稱號。該縣屬省級貧困縣,財(cái)力以上級轉(zhuǎn)移支付為主要來源,是個(gè)典型的平原農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣。

近年來,S縣在“工業(yè)興縣、農(nóng)業(yè)固本”的發(fā)展思路引導(dǎo)下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快,但經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展面臨一些困難,工業(yè)缺乏項(xiàng)目支撐和拉動(dòng),產(chǎn)業(yè)帶尚未形成,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高,缺乏龍頭企業(yè),經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足,財(cái)政增收乏力。近幾年來,中央、省、市政府采取了一系列緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的措施,使S縣財(cái)政收支矛盾得到緩解,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高。但總的來看,該縣仍沒有跳出“農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣”的圈子,仍是典型的“要飯型” “吃飯型”財(cái)政,財(cái)政收支矛盾依然突出,社會(huì)保障水平低,城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏,財(cái)政困難狀況仍未得到根本改觀。

河南省于2005年在全省全部取消農(nóng)業(yè)稅,這對增加農(nóng)民收入,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,解決我國“三農(nóng)”問題具有重要意義。但取消農(nóng)業(yè)稅,直接導(dǎo)致S縣這個(gè)以農(nóng)業(yè)稅收入為支柱稅收收入的典型農(nóng)業(yè)大縣的財(cái)政收入銳減,使當(dāng)?shù)鼗鶎诱?quán)面臨著巨大的財(cái)政困難。在取消農(nóng)業(yè)稅以前,以2003年為例,當(dāng)年S縣的財(cái)政收入總數(shù)僅1億多元,農(nóng)業(yè)稅的收入為6 700多萬元,占到該縣財(cái)政總收入的67%,而在其他年份該縣農(nóng)業(yè)稅收入在財(cái)政總收入所占比例也都在60%以上,可見農(nóng)業(yè)稅的取消對S縣財(cái)政影響巨大,等于每年少了60%的收入。另外,據(jù)S縣財(cái)政局國庫科科長介紹,在農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣財(cái)政以自有收入可以獨(dú)立完成3～5個(gè)月的工資發(fā)放,而農(nóng)業(yè)稅取消后,縣財(cái)政連一個(gè)月的工資發(fā)放都無法完成,幾乎全部依靠上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

(二)S縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

1.省財(cái)政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付總體情況

省財(cái)政近年來對S縣的轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大。由表1可知,2007-2009年省財(cái)政對S縣轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模達(dá)到24億元,其中2008年比2007年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長近50%,2009年則比上年同比增長近38%,增長幅度較大。而在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的具體項(xiàng)目中,又以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長幅度最為顯著, 2008年和2009年分別比前一財(cái)政年度同比增長86%和66%。而稅收返還類收入則增長緩慢,2008年和2009年分別只比前一財(cái)政年度同比增長2%和5%。

表1 河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付資金按性質(zhì)分類統(tǒng)計(jì)表

2.S縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)

S縣財(cái)政自給率低,高度依賴上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從表2中可以得知,S縣財(cái)政預(yù)算支出高度依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,2007-2009年3年中省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金在該縣一般預(yù)算支出中所占比例分別為88%,90%,95%,呈逐年遞增趨勢。由此可見,S縣是非常典型的“吃補(bǔ)助”縣,每年財(cái)政支出缺口巨大,如果沒有上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,僅以微薄的自有收入,該縣基層部門的基本運(yùn)轉(zhuǎn)將無以為繼。

表2 2007-2009年河南省對S縣轉(zhuǎn)移支付情況

三、S縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的困境與改善路徑

(一)運(yùn)行現(xiàn)狀的困境

1.財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是指不規(guī)定具體用途,地方政府可以自主安排使用的轉(zhuǎn)移支付資金,主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付等[4]。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付直接增加地方財(cái)力,因此,應(yīng)作為轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分并予以逐年增長,但近3年來S縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比例持續(xù)下降是不爭的事實(shí)。2007-2009年3年間財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付總額雖然一直在提高,2008年和2009年分別比前一財(cái)政年度同比增長44%和31%(見表1),但是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付于2007-2009年間在轉(zhuǎn)移支付總額中的比例持續(xù)下降,分別為81.1%,77.9%, 74.1%。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低。一般轉(zhuǎn)移支付,主要是對地方的財(cái)力補(bǔ)助,不指定用途,地方可自主安排支出。這主要是解決中央與地方財(cái)力分配縱向不平衡問題,彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口,是促進(jìn)公平、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡發(fā)展、縮小差異的主要轉(zhuǎn)移支付形式。一般性轉(zhuǎn)移支付能直接增加地方財(cái)力,實(shí)際提高地方政府的財(cái)政自主權(quán),可以切實(shí)發(fā)揮地方財(cái)政在調(diào)節(jié)財(cái)力安排支出上的作用,更具有均等化轉(zhuǎn)移支付的作用[5]。因此,一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)作為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的重要組成部分,不斷提高其所占比例及規(guī)模。而S縣近幾年一般性轉(zhuǎn)移支付比例雖有上升,但仍偏低,2007-2009年間其占財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付總額的比例分別為40.3%,46.6%,51.9%(見表3)。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額增長過于迅速且所占比例持續(xù)提高。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付本是上級政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)對地方的專項(xiàng)撥款,這部分轉(zhuǎn)移支付帶有專項(xiàng)性質(zhì),下達(dá)地方后,地方政府無權(quán)靈活使用,而必須?？顚Ｓ?不能增加地方政府的可支配財(cái)力。專項(xiàng)撥款在分配過程中還存在一定的隨意性,容易誘發(fā)“跑部錢進(jìn)”等腐敗現(xiàn)象。因此,應(yīng)適當(dāng)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模及增幅,而2007-2009年間S縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模迅速擴(kuò)大, 2008年和2009年分別比前一財(cái)政年度同比增長86%和66%(見表1),其在轉(zhuǎn)移支付總額中所占比例也在逐年提高,分別為16.5%,20.4%,24.6%。

表3 河南省對S縣財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付分類統(tǒng)計(jì)表(萬元)

4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金難以籌措到位。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置不合理,項(xiàng)目交叉重復(fù),管理部門眾多,偏離政策目標(biāo),中央、省下達(dá)的專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,很多都明確要求地方財(cái)政按照一定比例進(jìn)行配套,導(dǎo)致地方配套壓力大,在加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)肢解了地方自有財(cái)力[6]。但S縣屬于省級貧困縣,轉(zhuǎn)移支付配套資金到位難以保障,配套資金存在很大缺口,不利于發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的整體效益。從一定程度上說,中央、省出臺(tái)的部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策不僅不能緩解地方財(cái)政支出壓力較大的局面,反而影響了地方財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)。

5.農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付長期未做調(diào)整。自2005年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,省財(cái)政對S縣農(nóng)村稅費(fèi)改革固定性轉(zhuǎn)移支付一直按固定數(shù)予以補(bǔ)貼, 2007-2009年3年間農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助數(shù)額分別為1.142億元、1.150億元、1.145億元(見表3),幾乎沒有變化,盡管財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額一直在大幅增長。S縣屬省級貧困縣,農(nóng)業(yè)稅取消后,根據(jù)稅費(fèi)改革和減免農(nóng)業(yè)稅政策的相關(guān)精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作完全依靠轉(zhuǎn)移支付來維持運(yùn)轉(zhuǎn),但村級作為一個(gè)基層組織,每年工作經(jīng)費(fèi)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的數(shù)量,致使部分農(nóng)村負(fù)債運(yùn)行。

(二)改善困境的路徑

1.進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),完善資金分配辦法。上級財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上,要以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為主,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。一方面,不斷提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例,特別是增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。另一方面,加大對三農(nóng)、教育、科技、文化等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。

2.適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例。一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額的比例。目前,中國各地區(qū)所需的公共服務(wù)各不相同,應(yīng)賦予地方更多的可自主支配的資金,讓地方根據(jù)實(shí)際情況安排符合自身需要的公共服務(wù)。同時(shí),結(jié)合宏觀調(diào)控的目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖,采取定期與不定期相結(jié)合方式,適當(dāng)調(diào)整增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與所占比例。

3.進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一是規(guī)范配套政策,對屬于中央及省級事權(quán)的項(xiàng)目,由中央、省全額負(fù)擔(dān),對屬于上級與下級共同事權(quán)的項(xiàng)目,按照實(shí)際情況,確定具體的配套比例,盡量少出臺(tái)讓地方配套資金的政策項(xiàng)目。二是清理現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,對情況已發(fā)生變化、名不副實(shí)或無法體現(xiàn)政策作用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付堅(jiān)決予以清理。三是整合重復(fù)交叉的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系溝通,統(tǒng)籌安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,避免各自為政,從而提高資金效益。四是建立嚴(yán)格、有效的監(jiān)督和績效評價(jià)制度,對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用情況跟蹤問效、全程監(jiān)管,確保資金按照規(guī)定用途落實(shí)到位,發(fā)揮應(yīng)有效益[7]。

4.適當(dāng)提高農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。S縣是典型的平原農(nóng)區(qū),在2005年農(nóng)業(yè)稅取消之前,該縣鄉(xiāng)級財(cái)政主要靠農(nóng)業(yè)稅來負(fù)擔(dān),中央財(cái)政不養(yǎng)縣鄉(xiāng)財(cái)政,這種財(cái)政體制使得S縣縣鄉(xiāng)財(cái)政均靠農(nóng)民吃飯。再加上S縣鄉(xiāng)村負(fù)債嚴(yán)重,農(nóng)村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足,縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢等,取消農(nóng)業(yè)稅對于S縣縣鄉(xiāng)財(cái)政無異于雪上加霜。只有逐年適當(dāng)提高農(nóng)村稅費(fèi)改革補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),才能相對補(bǔ)償S縣財(cái)政因此遭受的損失。如果農(nóng)村稅費(fèi)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模足夠大,能夠保障縣鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政支出,S縣地方財(cái)政就有可能正常運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮相應(yīng)職能。

四、結(jié)語

至此,前文僅是針對S縣轉(zhuǎn)移支付制度本身運(yùn)行中的困境進(jìn)行破解,僅此單一解困路徑還不足以完全達(dá)致轉(zhuǎn)移支付平衡各地財(cái)力、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的制度目標(biāo)。對于以S縣為代表的欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū),上級政府除了給予轉(zhuǎn)移支付外,還要能夠給予與發(fā)達(dá)地區(qū)相同的或者更為優(yōu)惠的政策待遇,讓它們享受充分的自主權(quán)、調(diào)控權(quán),能夠因地制宜,自主經(jīng)營,不斷增強(qiáng)其自身“造血”機(jī)能和自我發(fā)展能力,讓欠發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)地區(qū)能夠享有與富裕地區(qū)同等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)利。唯有如此,才能真正發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付制度完善宏觀調(diào)控、彌補(bǔ)財(cái)政缺口、實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公平發(fā)展的作用,才能體現(xiàn)其對于促進(jìn)國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)包容性增長、社會(huì)和諧的重要現(xiàn)實(shí)意義。

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