武 力

(中國社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009)

□中國農(nóng)村基層治理(兩篇)

論近代以來國家與農(nóng)民關(guān)系的演變

武 力

(中國社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國研究所，北京 100009)

1840年以來，隨著中國國家性質(zhì)的劇烈變化，國家與農(nóng)民的關(guān)系以及中間環(huán)節(jié)(鄉(xiāng)村基層組織)也發(fā)生了根本性變化，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了衰敗動(dòng)蕩的局面。后北洋政府、國民黨政府，都沒有解決鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)衰敗問題，這為中國共產(chǎn)黨發(fā)動(dòng)農(nóng)民革命提供了成功的條件。1949年中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨通過徹底的土地改革，實(shí)現(xiàn)了將現(xiàn)代政府權(quán)力下延到鄉(xiāng)村、直接面對(duì)農(nóng)民的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)?！叭嗣窆纭彪m能有效控制農(nóng)民，但不能激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致了在后來的改革中放棄“政社合一”的人民公社制度。2004年以來，中國進(jìn)入了工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的新的歷史時(shí)期，國家與農(nóng)民關(guān)系由以“取”為主向以“予”為主轉(zhuǎn)變，中國農(nóng)村的基層治理目標(biāo)和職能也發(fā)生了根本性變化。這種歷史性的變化，要求我們?cè)谵r(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和政策方面做出相應(yīng)調(diào)整，以保證國家“反哺”資金發(fā)揮出應(yīng)有的效益，這也是今天建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村面臨的最重要的問題之一。

鄉(xiāng)村治理；農(nóng)民；工業(yè)化；反哺

1840年以來，隨著中國國家性質(zhì)的劇烈變化，國家與農(nóng)民的關(guān)系以及中間環(huán)節(jié)(鄉(xiāng)村基層組織)也發(fā)生了根本性變化。怎樣認(rèn)識(shí)這長達(dá)170年的變化，它們與民主革命、社會(huì)主義革命、工業(yè)化、改革開放等的關(guān)系到底如何？是我們正確解讀中國近代歷史和當(dāng)代歷史不可或缺的一把鑰匙，是我們從宏大的歷史視野觀察現(xiàn)實(shí)問題必不可少的視角，也是我們“究天人之際，通古今之變”、為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的職責(zé)之所在。

一 1949年以前國家與農(nóng)民關(guān)系的衰變

中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，在長達(dá)2 000多年的封建社會(huì)里，即使實(shí)行高度中央集權(quán)，擁有龐大的官僚集團(tuán)和體系，也難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的直接統(tǒng)治，形成所謂的“政不下縣”，依靠士紳地主和宗族制度來實(shí)施鄉(xiāng)村治理的格局。處于國家與農(nóng)民之間的鄉(xiāng)紳階層，具有承上治下的職能，替國家征收各種賦稅和攤派，負(fù)責(zé)管理地方的公共事務(wù)，這種地主士紳的統(tǒng)治往往還借助于族權(quán)。正如傅衣凌先生所說：“鄉(xiāng)紳一方面被國家利用控制基層社會(huì)，另一方面又作為鄉(xiāng)族利益的代表或代言人與政府抗衡，并協(xié)調(diào)、組織鄉(xiāng)族的各項(xiàng)活動(dòng)?！盵1]

眾所周知，在以科舉選任官僚的中央集權(quán)社會(huì)里，鄉(xiāng)村治理基本把持在地方士紳手中?？婆e制不僅為國家選拔了大量“知識(shí)精英”，也為鄉(xiāng)村培養(yǎng)了大量士紳。這些人世代居于鄉(xiāng)村，他們既了解政治(政府)，也熟悉地方情況，“修身齊家”的延伸就是維護(hù)和造福所在地方。他們這樣做，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，也是追求利益的最大化，因?yàn)椴粌H他們的生產(chǎn)消費(fèi)來自于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境和條件，他們世代形成的親戚鄰里關(guān)系以至于其身家性命也與地方息息相關(guān)，更不用說要實(shí)現(xiàn)更高層次的社會(huì)認(rèn)可和價(jià)值認(rèn)同了。因此，除了“攤派”以外，這些士紳還愿從他們收取的地租中拿出一部分主辦地方事務(wù)，如辦教育、修道路、賑災(zāi)濟(jì)貧等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)正式的政權(quán)組織，是從清末“新政”開始的?！缎脸髼l約》簽訂后，迫于朝野強(qiáng)大的改革壓力，清政府頒布了一系列改革措施。1908年，清廷在“預(yù)備立憲”中頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣官府所在地為城，其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會(huì)和鄉(xiāng)董，實(shí)行“議行分立”。鄉(xiāng)議事會(huì)在本鄉(xiāng)選民中選舉產(chǎn)生，為議事機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)的自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)則很簡(jiǎn)單，只有鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)左各1人。鄉(xiāng)議事會(huì)和鄉(xiāng)董的職責(zé)為學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務(wù)、慈善事業(yè)、公共營業(yè)。其行政開支的費(fèi)用，即自治經(jīng)費(fèi)的來源，在本鄉(xiāng)自籌?？梢?，清末“新政”推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治，是迫于當(dāng)時(shí)中國政治上的民主化壓力，把過去實(shí)際上由鄉(xiāng)紳代理國家治理鄉(xiāng)村的慣例，披上了現(xiàn)代政治的外衣，引入了民主選舉制度。由于這種新建立的鄉(xiāng)村基層政權(quán)，承認(rèn)原有的鄉(xiāng)紳治理，國家并沒有將其“官僚化”即納入政府體系，其基礎(chǔ)仍然沒有改變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治體制在辛亥革命以后有所變化，其基本原則亦為民國政府所繼承。1934年國民黨通過《改進(jìn)地方自治原則》，明確規(guī)定地方制度采用兩級(jí)制，即縣；縣以下為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、村)。1939年又頒布了《縣各級(jí)組織綱要》，1941年頒布了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組織條例》。根據(jù)一系列制度安排，鄉(xiāng)正式成為國家的基層政權(quán)。按照規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代表會(huì)議，為決策和議事機(jī)構(gòu)；另設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所，為辦事機(jī)構(gòu)，其下又分設(shè)民政、警察、經(jīng)濟(jì)、文化四股。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所同時(shí)“受縣政府之監(jiān)督指導(dǎo)，辦理本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自治事宜，及執(zhí)行縣政府委辦事項(xiàng)”，其功能主要是編查戶口、整理財(cái)政、規(guī)定地價(jià)、設(shè)立學(xué)校、推行合作、辦理警衛(wèi)、“四權(quán)”(選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)察權(quán)、罷免權(quán))訓(xùn)練、推進(jìn)衛(wèi)生、實(shí)行造產(chǎn)、開辟交通、實(shí)行救恤等。

由此可見，國民黨政府是試圖強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層政權(quán)，并通過它來達(dá)到穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序、推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的。從上述國民黨對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所職責(zé)(事權(quán))的規(guī)定，可以看出，國民黨在鄉(xiāng)村問題上的思路，仍然是治理國家和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本思路，即走“政府主導(dǎo)型”的現(xiàn)代化道路。但是，與這種在農(nóng)村建立“政府主導(dǎo)型”辦事機(jī)構(gòu)和職責(zé)相匹配的財(cái)權(quán)(經(jīng)費(fèi))和干部隊(duì)伍建設(shè)兩大關(guān)鍵問題，國民黨卻沒有解決。

在辦事經(jīng)費(fèi)方面，國民黨政府由于軍費(fèi)開支浩大，又要著力發(fā)展國營經(jīng)濟(jì)，受到戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)落后的制約，財(cái)政收入入不敷出，不僅不能給農(nóng)村基層政權(quán)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還要從經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村攫取大量的苛捐雜稅。因此，作為“事權(quán)”龐大的農(nóng)村基層政權(quán)來說，就只有兩個(gè)選擇：一是該辦的事情不辦，如教育、衛(wèi)生、道路、救濟(jì)等；二是利用權(quán)力，在替上級(jí)政府征收糧款和雜費(fèi)時(shí)趁機(jī)自設(shè)名目“搭車”收費(fèi)，斂取錢財(cái)。由于需要他們代征糧款和維持農(nóng)村治安，上級(jí)政府對(duì)其斂取錢財(cái)?shù)男袨?、甚至“越界”行為也就睜一只眼、閉一只眼了。而這些由于各級(jí)政府特別是縣及基層政權(quán)“事權(quán)”擴(kuò)大所增加的財(cái)政支出，大都轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上了，由此導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至超過了封建社會(huì)，農(nóng)民不僅沒有享受到現(xiàn)代化的好處，反而日益貧困，這就是為什么農(nóng)民積極支持和參加共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命的根本原因。

在農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)方面，國民黨政府同樣是非常失敗的。如前所述，封建社會(huì)依靠鄉(xiāng)紳維持了對(duì)鄉(xiāng)村的有效治理，但是，這種國家通過鄉(xiāng)紳治理農(nóng)村的局面在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后被打破了。隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的推進(jìn)，不僅農(nóng)業(yè)成為收益低的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村生活條件越來越落后于城市，而且新興知識(shí)的學(xué)習(xí)、有用信息的集散，鄉(xiāng)村也遠(yuǎn)不能與城市相比(特別是科舉制廢除后)，于是傳統(tǒng)的居于鄉(xiāng)村的“耕讀之家”，開始轉(zhuǎn)業(yè)和流向城市。從19世紀(jì)末新興產(chǎn)業(yè)和新式學(xué)堂的興起，使以產(chǎn)品和資金純流向城市(包括外國)的城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展為鄉(xiāng)村精英大規(guī)模向城市流動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)枯竭和人才枯竭。這也是20世紀(jì)20～30年代“鄉(xiāng)村建設(shè)”思想興起的原因。

農(nóng)村知識(shí)精英的大量流失，而農(nóng)村依然延續(xù)著 “士紳治理”的傳統(tǒng)，加大了鄉(xiāng)村治理的難度：一是現(xiàn)代化和“政府主導(dǎo)型”導(dǎo)致的鄉(xiāng)村事務(wù)增多，專業(yè)人才和財(cái)力不足；二是政治腐敗和戰(zhàn)亂頻仍，上級(jí)政府、軍閥橫征暴斂，使征糧、征兵成為鄉(xiāng)村政權(quán)的主要任務(wù)，這使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理人員無力承擔(dān)鄉(xiāng)村政權(quán)的基本職能。在這種情況下，農(nóng)村出現(xiàn)了所謂“土劣化”傾向。即使是好人，要執(zhí)行和完成上級(jí)政府的任務(wù)，也必須超限度地搜刮農(nóng)民，走向民眾的對(duì)立面。因此，鄉(xiāng)紳中好的越來越少，土豪劣紳越來越多；對(duì)于鄉(xiāng)村管理，“好人不能干，壞人爭(zhēng)著干”，即美國學(xué)者杜贊奇所說的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”不斷取代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”①。這種趨勢(shì)從清末到新中國建立前，愈演愈烈。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革中，有一種共性的現(xiàn)象，即在舊政府中擔(dān)任過鄉(xiāng)村基層政府職務(wù)的人一般都民憤很大，這也證實(shí)了民國時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民的對(duì)立程度②。

總之，近代中國的農(nóng)村在帝國主義、封建主義以及官僚資本主義的壓迫下，處于動(dòng)蕩和衰敗之中(革命根據(jù)地除外)。盡管中國共產(chǎn)黨以外的仁人志士和黨派試圖改變這種狀況，救農(nóng)民于水火之中，但都失敗了。究其原因，是他們不能夠改變中國社會(huì)的性質(zhì)，不能夠使農(nóng)民擺脫三座大山的壓迫。

二 1949～1978年國家與農(nóng)民關(guān)系的重建

鄉(xiāng)村政權(quán)“土劣化”傾向，終于被中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革和鄉(xiāng)村政權(quán)重建所制止。新中國建立前后進(jìn)行的土地改革，不僅徹底摧毀了舊的鄉(xiāng)村政權(quán)，也徹底消滅了“士紳”治理鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)——地主階級(jí)。在土地改革完成以后的民主建政中，農(nóng)村基層政權(quán)是按照馬克思主義新理念、中國共產(chǎn)黨提出的黨政合一的自上而下的新體制，以忠于新政權(quán)的農(nóng)村精英和土改積極分子為主體建立起來的，因此，農(nóng)村基層政權(quán)從一開始就是國家政權(quán)的基層組織，與中央和上級(jí)政府保持高度一致，作為黨和政府在農(nóng)村的代理機(jī)構(gòu)，而不是自治機(jī)構(gòu)。1950年12月政務(wù)院頒布的《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》規(guī)定：鄉(xiāng)人民政府委員會(huì)的職權(quán)為執(zhí)行上級(jí)人民政府的決議和命令；實(shí)施鄉(xiāng)人民代表會(huì)議通過并經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)的決議案；領(lǐng)導(dǎo)和檢查鄉(xiāng)人民政府各部門工作；向上級(jí)反映本鄉(xiāng)人民的意見和要求。

對(duì)于農(nóng)村基層政權(quán)中的工作人員，國家有理由相信他們的忠誠，作為土地改革的最大受益者，他們也確實(shí)應(yīng)該對(duì)新生政權(quán)忠心耿耿。同時(shí)，中國共產(chǎn)黨從1951年開始，在農(nóng)村進(jìn)行了“整黨”、“整風(fēng)”，改造了農(nóng)村基層干部，提高了他們的素質(zhì)，加強(qiáng)了對(duì)他們的控制。這一切為后來急劇推進(jìn)的農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了組織和干部基礎(chǔ)。

在土地改革完成的同時(shí)，中國的國民經(jīng)濟(jì)也完成了恢復(fù)任務(wù)，從1953年起轉(zhuǎn)入了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在國家國防安全急需加速實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的情況下，松散的、輕徭薄賦的國家與農(nóng)民關(guān)系顯然不能滿足國家快速優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的需要，1953年的糧食市場(chǎng)波動(dòng)和國家被迫實(shí)行主要農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策就說明了這一點(diǎn)。而農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的提出和加速進(jìn)行，以及1958年進(jìn)一步過渡到“政社合一”的人民公社，只不過是這個(gè)歷史邏輯的必然演繹。可以說，從1949年新中國建立到1956年社會(huì)主義改造基本完成，是國家權(quán)力逐漸侵入私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并最終取代私人在生產(chǎn)和消費(fèi)中的自主權(quán)的過程。在這個(gè)過程中，政府經(jīng)濟(jì)職能的范圍越來越大，到1958年實(shí)行“政社合一”的人民公社后，各級(jí)政府已經(jīng)完全成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的主宰，嚴(yán)格控制著經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，生產(chǎn)的計(jì)劃管理和消費(fèi)中各種票證的采用就是明證。當(dāng)然，政府經(jīng)濟(jì)職能無限度擴(kuò)大和侵占私人決策領(lǐng)域，是為了以下三個(gè)目的：其一，保證政府最大限度地索取剩余為工業(yè)化積累資金；其二，保證投資和國民經(jīng)濟(jì)高效率運(yùn)轉(zhuǎn)，加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其三，保證高積累、低消費(fèi)水平下的社會(huì)穩(wěn)定。

農(nóng)村基層政權(quán)的重建和整個(gè)國家政權(quán)轉(zhuǎn)入極端的“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式(即單一公有制基礎(chǔ)上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì))，必然導(dǎo)致農(nóng)村基層組織的“事權(quán)”大大增加。由于上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)的高度控制以及各級(jí)政府部門所具有的強(qiáng)烈發(fā)展沖動(dòng)，于是“上面千根針，下面一條線”，都“落實(shí)”到農(nóng)村基層政府身上。當(dāng)時(shí)東北有一句話很形象：“一齊向下整，一搞一大堆。”據(jù)1952年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，湘潭縣1951年全年共收文7 557件，由于照抄照轉(zhuǎn)，也向下發(fā)文9 575件，平均每天收文20件以上，發(fā)文25件以上；河南省許昌縣1～7月初發(fā)到鄉(xiāng)的統(tǒng)計(jì)表格即139種③。

由于事務(wù)多，機(jī)構(gòu)自然要增加，如果不增加人員，其兼職和負(fù)擔(dān)就要增加。據(jù)1952年7、8月間中央有關(guān)部門對(duì)華東、華北、西北、東北四個(gè)大區(qū)的調(diào)查：“鄉(xiāng)人民政府所設(shè)委員會(huì)，除常有的民政、財(cái)政、治安、文教、生產(chǎn)、衛(wèi)生等委員會(huì)外，上級(jí)為推動(dòng)某項(xiàng)工作，又經(jīng)常指示成立一些組織，如抗旱、護(hù)麥、查田評(píng)產(chǎn)、征收入倉、防疫、防洪、軍人轉(zhuǎn)業(yè)、捕蟲等委員會(huì)，甚至新華書店、保險(xiǎn)公司、人民銀行、貿(mào)易等部門有的地方亦派人到鄉(xiāng)組織直屬自己的推銷、牲畜保險(xiǎn)、儲(chǔ)蓄委員會(huì)。”③又據(jù)1952年12月中共中央西北局向中央的報(bào)告，僅鄉(xiāng)級(jí)組織就有30種，即鄉(xiāng)人民代表會(huì)議、鄉(xiāng)政府委員會(huì)；鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的生產(chǎn)、文教、治安、調(diào)解、優(yōu)撫、防旱抗旱、評(píng)判、檢查、養(yǎng)路、冬學(xué)、修建、衛(wèi)生、保險(xiǎn)、保畜、防堤、防治蟲害、減免公糧、農(nóng)業(yè)稅調(diào)查征收評(píng)議、農(nóng)村業(yè)務(wù)、土地證等20種工作委員會(huì)；還有黨支部委員會(huì)、宣傳委員會(huì)、團(tuán)支部委員會(huì)、鄉(xiāng)婦聯(lián)委員會(huì)、抗美援朝委員會(huì)、中蘇友好協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)、民兵中隊(duì)等8種組織。

由于人手少，事務(wù)多，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村政府的另一個(gè)特點(diǎn)是干部兼職多、負(fù)擔(dān)過重。根據(jù)1952年7、8月間中央有關(guān)部門的調(diào)查：“鄉(xiāng)政府有五多：鄉(xiāng)政工作目前情況是號(hào)稱‘五多’，即機(jī)構(gòu)多，會(huì)議多，兼職多，任務(wù)多，表報(bào)多?！备刹考媛毝嘭?fù)擔(dān)重非常普遍，如陜西省綏德縣義尚坪鄉(xiāng)9個(gè)鄉(xiāng)干部共兼任著110個(gè)職務(wù)；河南省許昌縣于莊鄉(xiāng)鄉(xiāng)長身兼19職，農(nóng)會(huì)主席身兼17職③。1952年下半年和1953年上半年，各地農(nóng)村紛紛向中央反映區(qū)鄉(xiāng)工作中普遍存在著“五多”現(xiàn)象。于是，中共中央1952年7月23日批轉(zhuǎn)了《華東局有關(guān)互助合作運(yùn)動(dòng)若干政策問題的規(guī)定》，要求“為了不耽誤鄉(xiāng)、村干部的生產(chǎn)時(shí)間，應(yīng)減少他們的兼職，并在農(nóng)民群眾中吸收更多的積極分子參加工作，盡可能做到一人一職”。

鄉(xiāng)村政府既然事務(wù)多，機(jī)構(gòu)和人手增加，自然費(fèi)用就要增加，原來規(guī)定的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。按照建國初期的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不獨(dú)立，其經(jīng)費(fèi)來自縣的財(cái)政收入，而縣的財(cái)政收入則主要來自農(nóng)業(yè)稅附加。據(jù)1950年12月7日中南區(qū)財(cái)經(jīng)委員會(huì)向中央反映：“目前地方財(cái)政最感困難者，為縣與市兩級(jí)。計(jì)縣開支包括鄉(xiāng)村經(jīng)費(fèi)，衛(wèi)生教育、民兵、撫恤救濟(jì)、會(huì)議經(jīng)費(fèi)、干部補(bǔ)助等開支甚大。公糧二成附加相差太遠(yuǎn)?！盵2]7041951年7月1日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步整理地方財(cái)政與平衡收支的決定(草案)》，將鄉(xiāng)村政府的辦公費(fèi)、干部補(bǔ)助和訓(xùn)練費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、民兵費(fèi)列入地方財(cái)政開支，由省財(cái)政統(tǒng)籌。但是由于地方財(cái)政開支不足，于是層層下擠，省擠縣，縣就擠區(qū)鄉(xiāng)。由于省不能撥付足夠的經(jīng)費(fèi)給縣以及鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村政府的大部分經(jīng)費(fèi)須自籌，據(jù)1952年對(duì)全國16個(gè)省34鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)收支的調(diào)查，鄉(xiāng)村政府財(cái)政收入中來自上級(jí)的撥款僅占其總收入的三分之一左右。在其總收入中，各項(xiàng)收入所占的比例為上級(jí)撥款占34．26%，募捐及其他攤派占33．45%，非法動(dòng)用斗爭(zhēng)果實(shí)占19．4%(嚴(yán)重者如對(duì)廣東省揭陽縣10個(gè)鄉(xiāng)的調(diào)查，非法動(dòng)用斗爭(zhēng)果實(shí)占總收入的43%)，公產(chǎn)收入占7．91%，其他收入占4．98%[2]742-746。另據(jù)西北區(qū)的報(bào)告，1952年各省提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，全部收入(連同中央政府下?lián)艿霓r(nóng)業(yè)稅地方附加)與支出相抵，全區(qū)赤字為39．86%。在上述支出中，文教事業(yè)費(fèi)占52．25%；行政管理費(fèi)占37．26%；衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占2．64%；其余社會(huì)事業(yè)、民兵、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等費(fèi)共占3．09%[3]。

由于上級(jí)所撥經(jīng)費(fèi)不敷使用，除了動(dòng)用土地改革留下的“勝利果實(shí)”外，只有增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)了。據(jù)1952年對(duì)東北地區(qū)的調(diào)查，“攤派的種類名目繁多，各村均在20種左右。多者如吉林省盤石縣二道崗子村達(dá)46種之多，最少者也有十幾種”。按現(xiàn)有材料統(tǒng)計(jì)，東北全區(qū)有六、七十種之多，大體可分八類：(1)戰(zhàn)勤類；(2)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)類；(3)擁軍優(yōu)屬類；(4)衛(wèi)生事業(yè)類；(5)文教事業(yè)類；(6)社會(huì)救濟(jì)類；(7)村屯經(jīng)費(fèi)類；(8)其他：包括捐獻(xiàn)、慰問、護(hù)線護(hù)路、各種因工人員補(bǔ)助以及為區(qū)政府、供銷合作社出工等等[2]742。這種情況在1952年全國抽查材料中也得到證實(shí)：“根據(jù)61個(gè)鄉(xiāng)的統(tǒng)計(jì)，國家公糧平均為常年應(yīng)產(chǎn)量的14．87%，地方附加平均為3．34%，抗美援朝平均為1．09%，鄉(xiāng)村攤派平均為2．23%。四項(xiàng)合計(jì)共占常年應(yīng)產(chǎn)量的21．53%，若與實(shí)產(chǎn)量相比，一般不過20%。地方附加及捐獻(xiàn)、攤派三項(xiàng)與國家公糧相比，則為國家公糧的45．03%，其中鄉(xiāng)村攤派一項(xiàng)相當(dāng)于國家公糧的15%。”[2]738-739

鄉(xiāng)村財(cái)政入不敷出，不得不靠攤派解決問題，這既與解放前鄉(xiāng)村官吏貪污中飽私囊有根本區(qū)別，也與目前鄉(xiāng)村冗員過多、行政開支大有很大區(qū)別。造成當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村財(cái)政入不敷出的最根本原因，是上級(jí)布置的任務(wù)和工作太多，又沒有撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，其次才是浪費(fèi)問題。這種因快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化所出現(xiàn)的農(nóng)村基層政權(quán)事務(wù)和費(fèi)用大幅度增加，其實(shí)質(zhì)不是超過了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的承受力，而是將農(nóng)民手中的剩余強(qiáng)行拿到政府手里去辦事。

1953年以后，隨著農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和農(nóng)業(yè)合作化的推行，農(nóng)村基層政權(quán)的職能發(fā)生了變化，鄉(xiāng)村政府的首要任務(wù)變成保證國家統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實(shí)施和合作化的推行。強(qiáng)大的政治壓力實(shí)際上增加了農(nóng)村基層政府的費(fèi)用，但中央和省政府不愿拿出財(cái)力投給農(nóng)村。從1953年起，財(cái)政管理體制由原來的中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)，改為中央、省(市)、縣(市)三級(jí)，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、劃分收支、分級(jí)管理”體制，開始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支實(shí)行“包、禁、籌”，即中央政府按統(tǒng)收統(tǒng)支原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國家預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算后，其支出費(fèi)用主要由國家和自籌兩種方式解決：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支中的經(jīng)常費(fèi)用由國家提供，列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算；非經(jīng)常性的開支費(fèi)用，則按照規(guī)定自籌，禁止隨意攤派[4]。在此后的25年間，隨著合作化、人民公社制度的推行，農(nóng)村實(shí)行了集體所有制，農(nóng)村基層政權(quán)也走向了“政社合一”。在此期間，除了在“大躍進(jìn)”時(shí)期對(duì)“一大二公”的人民公社實(shí)行過“財(cái)政包干”外④，公社(鄉(xiāng)鎮(zhèn))始終沒有成為一級(jí)財(cái)政，都是由縣財(cái)政“統(tǒng)收統(tǒng)支”。同時(shí)，公社的開支因?yàn)榕c生產(chǎn)經(jīng)營混在一起，鄉(xiāng)村政府的費(fèi)用也就不存在“入不敷出”的問題了，農(nóng)村基層政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重失衡、稅多、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問題似乎也就消失了。但是農(nóng)民的所得并沒有增加，而是更少了，因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的絕大部分都控制在公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)手中，其生產(chǎn)剩余除了分配給農(nóng)民必需的生活資料外，都掌握在集體手中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題被隱蔽在了公有制里。但是同時(shí)應(yīng)該指出的是，由于不設(shè)公社一級(jí)財(cái)政，它沒有自行征收稅費(fèi)的權(quán)力，脫產(chǎn)干部的薪金和行政經(jīng)費(fèi)出自縣財(cái)政；同時(shí)因公社實(shí)行“三級(jí)所有”，其人員編制和經(jīng)費(fèi)也自然受到限制，不能任意擴(kuò)張。但是盡管如此，公社時(shí)期仍然存在著因“事權(quán)”增加而導(dǎo)致干部人數(shù)過多的現(xiàn)象。據(jù)1962年4月湖北省通山縣水利局干部李宏昌寫給周恩來總理的信說：“湖北省通山縣是一個(gè)約有20萬人口的小縣，1961年僅公社以上脫產(chǎn)人員就有8 107人，占全縣總?cè)丝诘?%；如果加上生產(chǎn)隊(duì)的干部，平均每5個(gè)勞力就要養(yǎng)一個(gè)干部?！雹?964年6月另一位農(nóng)村干部也來信反映：“當(dāng)前，農(nóng)村生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)都設(shè)有十套固定的組織：黨支部、大隊(duì)管理委員會(huì)、團(tuán)支部、婦聯(lián)、大隊(duì)監(jiān)察委員會(huì)、民兵組織、治安保衛(wèi)委員會(huì)、調(diào)解處理委員會(huì)、貧下中農(nóng)委員會(huì)、節(jié)制生育委員會(huì)?！话愦箨?duì)不少于十五、六套班子?！雹抟虼?，以毛澤東為首的黨中央一方面進(jìn)行干部精簡(jiǎn)運(yùn)動(dòng)，另一方面推行干部參加勞動(dòng)制度，農(nóng)村基層干部不脫產(chǎn)。

怎樣看待1949～1978年間的農(nóng)村基層政府的績效？一方面，農(nóng)村基層政府的有效運(yùn)作確保了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定和大量農(nóng)業(yè)剩余的提取。僅統(tǒng)購統(tǒng)銷一項(xiàng)，改革開放前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷政策所獲取的農(nóng)產(chǎn)品牌市價(jià)差額就有2 800億元左右，比50年代國家10年的財(cái)政收入還高，由此可見農(nóng)民對(duì)國家工業(yè)化的貢獻(xiàn)⑦。值得一提的是，盡管為國家提取農(nóng)業(yè)剩余一直都是農(nóng)村基層政府的重要職責(zé)，但就提取目的而言，新舊中國卻有著本質(zhì)的不同，舊中國國家政權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的提取是為了滿足統(tǒng)治階級(jí)的消費(fèi)和維護(hù)其統(tǒng)治的需要，而新中國政府提取的農(nóng)業(yè)剩余則是主要用于國家的工業(yè)化建設(shè)，雖然農(nóng)業(yè)剩余的提取在短時(shí)期內(nèi)使農(nóng)民的利益受損，但正如當(dāng)時(shí)的決策者所考慮的那樣，將重點(diǎn)放在建設(shè)重工業(yè)上，從根本上說是“為人民的長遠(yuǎn)利益”[5]。另一方面，農(nóng)村基層政府也確實(shí)在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了與整個(gè)國家極端的“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式相匹配的政府職能，即擔(dān)負(fù)了在農(nóng)村大規(guī)模、全面快速推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和提供公共物品的作用，例如在農(nóng)村普及中小學(xué)教育和掃盲、發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、興修道路和水利、為農(nóng)民提供低水平的社會(huì)保障等等。記得溫銳先生在對(duì)贛閩粵邊區(qū)進(jìn)行調(diào)查后，就曾經(jīng)感慨地說：“集體化時(shí)期，地方政府利用政府的管理力量，廣泛組織民眾開展了大規(guī)模的農(nóng)田水利設(shè)施改造與興建，填補(bǔ)了舊中國水利設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)空白：一是兼防洪、灌溉、養(yǎng)殖等多項(xiàng)功能為一體的大中型水庫的修建，二是提水工程的興修和提水機(jī)械的廣泛使用。這段時(shí)期，農(nóng)田水利設(shè)施興建的力度是非常大的，世紀(jì)末三邊農(nóng)村運(yùn)作的水利設(shè)施基本上都是這一時(shí)期修建的。”[6]

1949～1978年間的農(nóng)村基層政府治理盡管代價(jià)很大，但畢竟加速了中國農(nóng)村的現(xiàn)代化步伐，為改革開放初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，在1978年以后，由于歷史慣性和我國整個(gè)政府職能沒有從“全能政府”理念和“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式中轉(zhuǎn)變過來，因此，農(nóng)村基層政府職能也沒有隨著人民公社的解體而迅速弱化。

三 1978～2003年國家與農(nóng)民關(guān)系的變革

改革開放以后，特別是1983年取消人民公社、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ))后，農(nóng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)逐漸發(fā)生了變化。首先，收入來源的基礎(chǔ)和納稅主體變了，由原來的集體變成了個(gè)人和企業(yè)，但是“事權(quán)”卻隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不僅沒有減少反而增加了，同時(shí)要求更高了；其次，社會(huì)大環(huán)境變了，不僅城鄉(xiāng)差距拉大了，農(nóng)村內(nèi)部的收入差距也拉大了。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法制和政治體制的不健全使得各種權(quán)力機(jī)關(guān)和部門的“尋租”行為也多了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和干部在辦公設(shè)備和經(jīng)費(fèi)方面的攀比風(fēng)氣、個(gè)人收入方面的“剛性”原則以及職務(wù)和升遷方面的“棘輪效應(yīng)”都表現(xiàn)出來了。1983年10月，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，其主要精神有三點(diǎn)：一是實(shí)行政社分開；二是鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治；三是要求建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度，這是中國歷史上第一次建立鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政。

“政社合一”的人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢绶珠_”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是80年代整個(gè)國家以“放權(quán)讓利”為導(dǎo)向改革的結(jié)果，這種變革一方面適應(yīng)了農(nóng)村多種經(jīng)濟(jì)成分、多種經(jīng)營形式共同發(fā)展的改革要求，恢復(fù)了農(nóng)民的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，推進(jìn)了農(nóng)村的改革和發(fā)展。但是另一方面，整個(gè)國家的政府經(jīng)濟(jì)職能卻并沒有隨著“放權(quán)讓利”而迅速改變，1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)，到2001年才明確政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變問題。因此，在改革開放以來的20多年里，就鄉(xiāng)村基層政府職能來說，與人民公社相比，雖然直接從事生產(chǎn)和分配管理的職能剝離出去了，但是受國家“政府主導(dǎo)型”發(fā)展模式和全能型政府理念的制約，農(nóng)村基層政府的其它事務(wù)增加了，“事權(quán)”并沒有相應(yīng)減少，例如教育、收稅、社會(huì)治安和計(jì)劃生育四項(xiàng)工作的難度和成本就比過去大大增加了。

首先，機(jī)構(gòu)龐大，人員繁多。作為基層政府，為了與上級(jí)政府的職能和機(jī)構(gòu)相對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)普遍設(shè)有黨委、人大、政協(xié)、政府、紀(jì)委、武裝部“六大班子”，還有“七所八站”等常設(shè)機(jī)構(gòu)，麻雀雖小，五臟俱全。此外，還有許多為應(yīng)付臨時(shí)任務(wù)所成立的非常設(shè)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)編制。機(jī)構(gòu)多，人員就多。據(jù)2001年有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國4.6萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員1 280萬，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人[7]。有時(shí)正式編制不夠，就增加臨時(shí)編制，如果上級(jí)不能增加經(jīng)費(fèi)，又不能減少機(jī)構(gòu)和人員，就必須默認(rèn)其自籌經(jīng)費(fèi)，以擴(kuò)大“制度外財(cái)政收入”(或稱之為“非規(guī)范收入”)的部分⑧，許多地方流傳的“頭稅輕，二稅重，三稅是個(gè)無底洞”⑨中所說的“三稅”一般就是指這種制度外的、非規(guī)范的負(fù)擔(dān)。或者放松對(duì)干部素質(zhì)的要求，結(jié)果就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大大超編，干部素質(zhì)低下的現(xiàn)象，越是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，越是如此，重現(xiàn)了1949年以前的鄉(xiāng)村政權(quán)“土劣化”傾向。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出迅速增加除了事權(quán)擴(kuò)大、機(jī)構(gòu)增加的因素外，政府行政運(yùn)行的成本越來越高。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)之間的交流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不可能再安于過去那種“交通基本靠走，通訊基本靠吼”和下鄉(xiāng)吃派飯的工作條件，購置汽車、配置通訊器材、興建辦公樓、請(qǐng)客吃飯等行政開支大大增加。這對(duì)于以第二、三產(chǎn)業(yè)為主要收入來源的發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，也許不算什么，但對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主收益很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，就難以支撐。因此，想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要?jiǎng)?wù)。

在1983年設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獨(dú)立財(cái)政，無權(quán)征收稅費(fèi)，因此限制了其開支和人員膨脹。但是1983年以后，設(shè)立了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國家預(yù)算資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成⑩，這樣一來，國家就給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)的權(quán)力，并為其開了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的口子，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將其開支轉(zhuǎn)嫁到所管轄的農(nóng)民身上。因此，在開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的1984年當(dāng)年，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題就在年底召開的全國農(nóng)村工作會(huì)議上提了出來。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政擴(kuò)張，導(dǎo)致財(cái)政支出大幅度增加。而“三提五統(tǒng)”、鄉(xiāng)級(jí)自收自支的財(cái)政體制，加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此，1985年，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這是改革開放以來黨和政府第一次重新提出鄉(xiāng)村財(cái)政混亂和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。1990年2月，國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，同年9月，中共中央和國務(wù)院又聯(lián)合作出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)亂罰款和各種攤派的決定》。1991年12月，國務(wù)院又頒布實(shí)施《農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)作了許多“硬性”規(guī)定。但是這些中央文件的貫徹實(shí)施不理想，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然扶搖直上。正如有的學(xué)者所說：“特別是1997年以來，農(nóng)業(yè)收入呈現(xiàn)負(fù)增長、農(nóng)民收入增長幅度連年下滑，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻不斷加重。”[7]

由于向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)存在農(nóng)民難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)、征收成本高和政治風(fēng)險(xiǎn)大(政策和輿論)三個(gè)限度，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了支撐日益龐大的開支，除了繼續(xù)向農(nóng)民伸手外，還靠舉債來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。據(jù)2001年有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)達(dá)到3 259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1 776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元；村級(jí)債務(wù)1 483億元，平均每村負(fù)債20萬元[8]。面對(duì)禁而不止的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，從上個(gè)世紀(jì)90年代下半期開始，中央政府又實(shí)施了新一輪減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施，并且就在2004年全國人民代表大會(huì)上溫家寶總理提出5年內(nèi)逐步免征農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)。但是即使免征農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支的巨大缺口(巨額債務(wù))怎樣化解，仍然是一個(gè)亟待解決的大問題，否則免稅的好處很難惠及農(nóng)民。

1994年開始實(shí)行的稅制改革，加強(qiáng)了中央的財(cái)力，使地方財(cái)政收入與“事權(quán)”的擴(kuò)大不同步，全國目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，但是縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員，卻占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右[9]。這就形成了所謂的“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘”的局面，于是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府不顧中央的三令五申，不斷加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在這種情況下，越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越重。由于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少，許多人千方百計(jì)地進(jìn)入政府部門吃財(cái)政飯，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員不斷增加，從而致使財(cái)政開支進(jìn)一步增加。而負(fù)擔(dān)的有增無減又進(jìn)一步導(dǎo)致本地資金和人才的外流，同時(shí)外面的投資也不敢進(jìn)來，于是陷入惡性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就出現(xiàn)了李昌平所說的“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的狀況，發(fā)生一些極端事例就不足為奇了。這與我國整體經(jīng)濟(jì)增長、人民總體收入和福利不斷提高形成巨大反差，導(dǎo)致社會(huì)的不安定。

四 “反哺”——2004年以來國家與農(nóng)民關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)折

1978年改革開放以前，農(nóng)民和鄉(xiāng)村對(duì)工業(yè)化和城市的支持，主要是通過上繳農(nóng)業(yè)稅和提供低價(jià)的農(nóng)副產(chǎn)品來進(jìn)行的。換句話說，就是農(nóng)村通過向城市提供農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)化積累資金，同時(shí)，又通過限制農(nóng)民流動(dòng)來減輕城市壓力，維持社會(huì)安定。當(dāng)然，也有部分農(nóng)村人口通過考學(xué)、參軍、有計(jì)劃的招工等形式轉(zhuǎn)移到城市，但是這種轉(zhuǎn)移人數(shù)非常有限。

改革開放以后，農(nóng)民和鄉(xiāng)村對(duì)工業(yè)化和城市化的支持形式發(fā)生了巨大的變化。隨著農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度的廢止和農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化，直接和間接以農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)化和城市化的比重越來越低，農(nóng)民和鄉(xiāng)村通過提供廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地等鄉(xiāng)村資源來支持工業(yè)化和城市化發(fā)展成為了主體。

第一，農(nóng)民提供的大量廉價(jià)勞動(dòng)力，為改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了豐富廉價(jià)的人力資源，大大降低了工業(yè)化的成本，加快了企業(yè)資本積累的速度，特別是為外向型企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)的發(fā)展提供了快速成長的資本積累，見圖1。第二，改革開放以來，農(nóng)民不僅為城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以及大量的交通等基礎(chǔ)設(shè)施工程，提供了廉價(jià)的土地資源(見圖2)，而且許多城市還通過征購農(nóng)民土地并轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)，獲取了大量土地收益資金，填補(bǔ)了城市發(fā)展的資金缺口，這種方法被稱為“經(jīng)營型”城市發(fā)展。第三，農(nóng)民通過以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展和直接向城市投資的形式，將大量的農(nóng)村資金直接投入到城鎮(zhèn)建設(shè)中。

圖1 20年來我國農(nóng)民工的數(shù)量變化及其占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重

說明：圖中東部包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南；中部包括黑龍江、吉林、山西、內(nèi)蒙古、河南、安徽、湖北、湖南、江西；西部包括重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏。

圖2 東、中、西部三大區(qū)域非農(nóng)建設(shè)用地變化圖[10] (單位：平方公里)

上述三種鄉(xiāng)村支持工業(yè)化和城市化的方式，是1978年以來中國經(jīng)濟(jì)高速增長，特別是對(duì)外貿(mào)易超常增長的主要?jiǎng)恿?，也是城市空間規(guī)?？焖贁U(kuò)張的重要原因。

此外，1978年以后農(nóng)產(chǎn)品供給的迅速增加，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的前提，還是城市在取消糧油補(bǔ)貼進(jìn)行市場(chǎng)化改革后，保證農(nóng)副產(chǎn)品的低價(jià)和生活消費(fèi)價(jià)格穩(wěn)定的重要因素，農(nóng)村為中國改革的整體推進(jìn)和社會(huì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

改革開放以來，國家與農(nóng)民關(guān)系的這一轉(zhuǎn)變?cè)谕苿?dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化率大幅提高和全國基本達(dá)到小康水平的同時(shí)，也使城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民之間的收入差距在經(jīng)歷了80年代前期短暫的縮小之后，開始拉大。若將城鎮(zhèn)居民的一些隱性福利和優(yōu)惠折算成收入，中國城鄉(xiāng)居民的收入差距可能達(dá)到6∶1。顯然，這種差距的擴(kuò)大與社會(huì)主義共同富裕的目標(biāo)訴求不一致。

隨著人民溫飽問題的解決和工業(yè)化進(jìn)入中后期發(fā)展階段，二、三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有足夠的能力承擔(dān)起工業(yè)化后期的積累任務(wù)，如果繼續(xù)讓農(nóng)民為工業(yè)化提供積累，不僅有失公平，也不利于擴(kuò)大內(nèi)需。20世紀(jì)30年代初期日本第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全部勞動(dòng)力50%左右，這是日本工農(nóng)業(yè)關(guān)系調(diào)整過程中一個(gè)值得關(guān)注的時(shí)點(diǎn)，因?yàn)閺倪@時(shí)起日本開始多次進(jìn)行稅制改革，大幅度地為農(nóng)民減負(fù)。2000年我國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占全部勞動(dòng)力的50%，也恰恰是在這一時(shí)點(diǎn)上，我國開始了較大范圍的農(nóng)村稅費(fèi)改革的嘗試。從新世紀(jì)開始，中國共產(chǎn)黨就開始醞釀再一次調(diào)整國家與農(nóng)民的關(guān)系，將過去長期實(shí)行的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的城鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，換句話說，就是國家與農(nóng)民的關(guān)系，由過去以“取”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴坝琛睘橹鳌?/p>

從2004年到2010年，中共中央和國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了七個(gè)“中央一號(hào)文件”解決“三農(nóng)”問題，盡管七個(gè)“一號(hào)文件”的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但擴(kuò)大公共財(cái)政的支農(nóng)力度、提高農(nóng)村的公共服務(wù)水平、促進(jìn)農(nóng)民增收減負(fù)是其共同點(diǎn)。這些政策的出臺(tái)，在將國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村的同時(shí)，也逐步實(shí)現(xiàn)著財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型。從2003年到2007年的5年里，國家財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到1.6萬億，是改革開放前1950～1978年29年間的10倍，是1979～2002年24年間的1.3倍。2008年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入達(dá)到5 955億元，比上年增加1 637億元，增長37．9%，其中糧食直補(bǔ)、農(nóng)

資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金高達(dá)1 030億元，比上年增長一倍；三次較大幅度提高糧食最低收購價(jià)，提價(jià)幅度超過20%。2009年，為了減輕世界金融危機(jī)對(duì)中國農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的沖擊，繼續(xù)增加農(nóng)民收入，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到7 253億元，比2008年增長21．8%(見圖3)。從20世紀(jì)90年代開始，支農(nóng)支出占國家財(cái)政支出的比重基本上一直處于下降的狀態(tài)，但近5年來則明顯回升。

圖3 1970～2009年國家財(cái)政支農(nóng)支出變化

在近幾年里，農(nóng)村和農(nóng)民已經(jīng)越來越多地享受到來自國家財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼和投資。2003年，中央政府啟動(dòng)了以政府籌資為主，個(gè)人少量繳費(fèi)，農(nóng)民自愿參加，重點(diǎn)提供大病保障的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)。截至2009年，2 716個(gè)縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率94%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計(jì)支出總額為646億元，累積受益4.9億人次。在教育方面，僅2007年，全國財(cái)政安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)1 840億元，全部免除了西部地區(qū)和部分中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段5 200萬名學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，為3 730萬名貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書。2008年起則全面實(shí)行城鄉(xiāng)九年制免費(fèi)義務(wù)教育，對(duì)所有農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)提供教科書。2009年8月，人力資源和社會(huì)保障部又提出，中國農(nóng)民60歲以后將享受國家普惠式的養(yǎng)老金，而中央財(cái)政對(duì)地方的補(bǔ)助將成為新農(nóng)保的一個(gè)重要籌資渠道。此外，農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，糧食補(bǔ)貼，家電、汽車、摩托車“三下鄉(xiāng)”等惠農(nóng)政策也相繼出臺(tái)。

新世紀(jì)發(fā)生的國家與農(nóng)民關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)折，正如胡錦濤同志指出的那樣，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史規(guī)律，是不可逆轉(zhuǎn)的。現(xiàn)在的主要問題是怎樣用好國家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的財(cái)政投入，使這些資金用到實(shí)處，充分發(fā)揮這些資金的效益，使農(nóng)民真正受益。而這些，都需要進(jìn)一步完善農(nóng)村基層政權(quán)和村民自治組織。

(文章在寫作過程中得到王丹莉同志的幫助，在此表示感謝)

注釋：

①杜贊奇利用滿鐵資料對(duì)1900～1942年的華北農(nóng)村進(jìn)行分析之后，在《文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村》一書中提出了鄉(xiāng)村基層領(lǐng)袖在國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間扮演著“經(jīng)紀(jì)人”角色。他將“經(jīng)紀(jì)人”分為兩類：一是“贏利型經(jīng)紀(jì)”，他們將小農(nóng)視為榨取利潤的對(duì)象；一是“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，他們代表社區(qū)利益，并保護(hù)自己的社區(qū)免遭國家的侵犯。

②關(guān)于中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的研究,還可以參考《20年來中國近代鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)史研究的新探索》，《歷史研究》2003年第4期。

③參見1952年11月12日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《廖魯言同志關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)村小學(xué)教育及鄉(xiāng)政工作的情況和意見》。

④參見中共中央、國務(wù)院1958年12月20日發(fā)布《關(guān)于適應(yīng)人民公社化的形勢(shì)改進(jìn)農(nóng)村財(cái)政貿(mào)易管理體制的決定》。

⑤參見國務(wù)院秘書廳《群眾來信來訪反映》第170期，1962年4月8日。

⑥參見國務(wù)院秘書廳《群眾來信來訪反映》第446期，1964年6月27日。

⑦參見武力《1949-1978年中國“剪刀差”差額辨正》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2001年第4期；根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，1950～1959年國家財(cái)政總收入為2518.88億元。

⑧參見孫潭鎮(zhèn)、朱鋼《我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政分析》載《經(jīng)濟(jì)研究》1993年第9期；樊綱《論公共收支的新規(guī)范——我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范收入”的個(gè)案研究》載《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第6期。

⑨苛捐雜稅的極端事例，可參見陳桂棣、春桃《中國農(nóng)民調(diào)查》第151～153頁，人民文學(xué)出版社2004年出版。

⑩參見財(cái)政部1985年12月頒布的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理試行辦法》。

[1]傅衣凌.中國傳統(tǒng)社會(huì)：多元的結(jié)構(gòu)[J].中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究，1988(3).

[2]中國社會(huì)科學(xué)院,中央檔案館.1949-1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷[M]北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1995.

[3]西北軍政委員會(huì)財(cái)政部.西北鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財(cái)政基本情況及今后改進(jìn)意見[M]// 中國社會(huì)科學(xué)院,中央檔案館.1949-1952中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1995：755-756.

[4]財(cái)政部.關(guān)于1953年度預(yù)算編制的幾項(xiàng)具體規(guī)定M]//中國社會(huì)科學(xué)院,中央檔案館.1953-1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，1995:96-98.

[5]毛澤東.抗美援朝的偉大勝利和今后的任務(wù)[M]//毛澤東選集:第五卷，北京：人民出版社，1977：105.

[6]溫銳，游海華.勞動(dòng)力的流動(dòng)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變遷[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2001：170.

[7]蘇明.部分縣鄉(xiāng)財(cái)政困難[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2002-01-18.

[8]胡書東.中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)有多重——農(nóng)民負(fù)擔(dān)數(shù)量及減負(fù)辦法研究[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2003(1).

[9]決策咨詢編輯部.數(shù)字“三農(nóng)”[J].決策咨詢,2003(5)：10.

[10]曲福田，譚榮.中國土地非農(nóng)化的可持續(xù)治理[M].北京：科學(xué)出版社，2010：37-38.

ChangeoftheRelationshipbetweentheStateandFarmersinModernChina

WULi

(Research Institute of Modern China, Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100009,China)

The relationship between the state and farmers as well as the intermediate link (the rural grass-root organizations) has changed basically along with the dramatic change of the nature of the nation in China since 1840. Facing with the downfall and turbulence in rural areas, the Beiyang government and Kuomintang government couldn’t solve the problem of overall decay of economy and rural governance,which created conditions for the successful farmer revolution led by the Communist Party of China. After 1949, the CPC established a new structure of rural governance and introduced the authority of modern government directly into countryside by land reform. People’s Commune could control farmers efficiently,but could not encourage the famers’ production enthusiasm,which led to the abolishment of this system during the course of reform since 1978.China entered a new era of reversal feeding from the year of 2004: industry nurturing agriculture and city supporting countryside. The relationship between the state and farmers changed from “taking” to “giving”. At the same time, the objective and function of rural governance in China has also changed enormously. We should adjust policy and rural governance structure so that we can take good advantage of “reversal feeding” fund, which is one of the most important problems during the course of new socialist countryside construction.

rural governance;farmers;industrialization;reversal feeding

2010-11-15

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“新中國基本歷史經(jīng)驗(yàn)研究”(08&ZD006)。

武 力(1956-)，男，安徽宿州人，中國社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國研究所副所長，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史。

D035;F09

A

1674-9014(2011)01-0014-10

張群喜)