□徐琴

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給比較研究

□徐琴

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

基本公共服務作為對公民基本生存權及發(fā)展權的保證，其意義對于個人、社會來說都是不言而喻的。本文在界定城鄉(xiāng)基本公共服務均等化基本含義的基礎上，從義務教育、基本醫(yī)療及最低生活保障三個方面、八項指標對我國城鄉(xiāng)的供給狀況進行了評估比較，得出公共資源偏向城鎮(zhèn)居民需求，城鄉(xiāng)供給不均的結論，并從合理化視域分析了城鄉(xiāng)基本公共服務供給不均的原因，同時提出了相關的建議。

基本公共服務；均等化；城鄉(xiāng)差距

公共服務是由政府運用公共權力及公共財政提供的，旨在滿足公眾直接的生活及發(fā)展需求的服務型項目，它以公民權利及國家責任為理論依據(jù)，以社會共識及集體良心為價值基礎，以保證人權及服務社會為基本目標。根據(jù)人們需求的公益性程度及其需求滿足中對政府依賴程度的不同，公共服務可分為“基本公共服務”和“非基本的公共服務”。［1］基本公共服務可以從兩個方面來理解，即政府的首要供給及公眾的基本需求。對政府而言，基本公共服務是其提供并予以保證的公共服務項目；從公眾角度來講，其應滿足公眾最起碼的生存及發(fā)展的基礎性公共服務需求，包括最低生活保障、義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共安全及公共環(huán)境等多個方面，而前三項是最基本的需求。這不僅是因為其處于需求層次的底層，同時也與我國現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

基本公共服務在維持國民的基本生存及發(fā)展方面具有很強的剛性，對于弱勢群體更是如此。也就是說，基本公共服務的任何缺失都會對國民的基本生存權及發(fā)展權造成重大的傷害。政府提供基本公共服務，它的要義不在于為相對富有者錦上添花，而在于有效地為眾多相對貧困者雪中送炭。因此，均等化便自然而然地成為政府提供基本公共服務的應有之義和核心價值。

一、基本公共服務均等化的涵義

提到均等，絕大部分人首先想到的就是“平等、平均”，其實均等不等于平均，平均主義只會挫傷公眾的積極性，影響效率?！叭巳松降取笔蔷透黜棛嗬麃碇v的，我們無法回避個體差異的客觀存在，均等化其實就是對這種差異的修復，使差異控制在合理程度，在保證個體生存及發(fā)展的基礎上，維系整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。基本公共服務均等化可以從定性及定量兩個方面來理解。

（一）定性標準?；竟卜站然械木雀嗟氖且环N底線公平，即保障個體的基本生活、義務教育及基本醫(yī)療的可獲得權利，其不與個體對社會的貢獻成正相關，不因城鄉(xiāng)差異而被剝奪，強調的是政府無條件地為每一個體提供基本的生存及發(fā)展保障。這種均等中同時也蘊含了一定的差異性，側重點在權利及機會均等上。而就實際享有水平而言，因各地經(jīng)濟發(fā)展狀況及生活成本的不同則會表現(xiàn)出一定的差異性，這是無法避免的，至少在短時間內是無法消除的。所以，在提到均等時，不能只比較基本公共服務水平的絕對值，而是要分析享有機會的均等及效用的滿足程度。

（二）量化標準。為了更直觀、更準確地衡量現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)在基本公共服務的可得性方面存在的差距，本文以底線公平為邏輯起點，從三個方面共列出了八項指標（見表1）對其進行粗略評估。

表1 量化指標

二、我國基本公共服務供給的城鄉(xiāng)比較

（一）城鄉(xiāng)間的義務教育狀況比較

我國《義務教育法》第1章第2條規(guī)定：“義務教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。”即根據(jù)《義務教育法》，我國城鄉(xiāng)的適齡兒童都平等地享有接受義務教育的權利，而國家必須在其平等接受義務教育權利方面給予行政及資金等方面的保證。為衡量我國城鄉(xiāng)適齡兒童在接受義務教育方面底線是否公平，特選取小學入學率、小學升學率及初中畢業(yè)率、家庭義務教育負擔率等四個指標進行城鄉(xiāng)間比較。

⒈小學入學率。

表2 1997～2001年間城鄉(xiāng)小學入學率

從入學率來看，城市、縣鎮(zhèn)及農(nóng)村的差異均不太大，且農(nóng)村小學入學率與全國平均入學率的差異也基本控制在0.2%左右。

⒉小學升學率及初中畢業(yè)率。

表3 城鄉(xiāng)1997～2007年間小學升學率及初中畢業(yè)率

由表3可以看出，城市的小學升學率比較穩(wěn)定，且呈逐年上漲趨勢?？h鎮(zhèn)小學升學率增長幅度較大，10年間增長了46.3%，平均增速在4.63%。農(nóng)村小學升學率有較大幅度下降，10年間下降了15.7%，平均每年下降1.57%。通過分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小學升學率與縣鎮(zhèn)小學升學率大致呈相反方向運動，即縣鎮(zhèn)升學率下降，農(nóng)村升學率就上升；縣鎮(zhèn)升學率上升，農(nóng)村升學率就下降。這說明在初中階段，除了輟學因素外，農(nóng)村學生的流動性增強，從農(nóng)村小學轉向縣鎮(zhèn)中學學習的現(xiàn)象較普遍，這也從一個方面反映了農(nóng)村中學教育條件較差，在能力所及范圍內，學生偏好教育條件較好的縣鎮(zhèn)中學。

從初中升學率來看，2001～2007年間，城市初中畢業(yè)率大致呈上升趨勢，維持在92%左右，若忽略適齡學生的教育流動性，則輟學率在6%左右；縣鎮(zhèn)初中畢業(yè)率則呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢，畢業(yè)率大于100%，說明適齡學生流入現(xiàn)象普遍；農(nóng)村初中畢業(yè)率則大致呈先上升后下降趨勢，與縣鎮(zhèn)中學趨勢相反，說明二者初中生流入流出現(xiàn)象有所關聯(lián)，若忽略流出現(xiàn)象，則農(nóng)村初中2007年輟學率為18.9%。

3.家庭義務教育支出負擔率。

表4 2006年城鄉(xiāng)家庭義務教育各項負擔率

從表4可以看出，城市家庭的小學、初中教育負擔率分別為26.27%、33.64%，比縣鄉(xiāng)村的18.65%、28.76%分別高出7.62%、4.88%，城市與縣鄉(xiāng)村在校內支出上差距較小，小學及初中階段差距分別為1.57%、0.61%，校外支出差距較校內支出大，差距分別為5.33%、4.30%。所以，總的來看，在義務教育方面，城市家庭較縣鄉(xiāng)村家庭負擔重，且二者的校外支出負擔均高于校內支出負擔，初中教育負擔均高于小學教育負擔。

（二）城鄉(xiāng)間的基本醫(yī)療狀況比較

⒈基本醫(yī)療保險制度?，F(xiàn)階段，我國的基本醫(yī)療保險制度有三種，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。前兩者為城鎮(zhèn)人口構筑了一道基本醫(yī)療保障網(wǎng)，特別是城鎮(zhèn)職工醫(yī)保建立較早，制度較為成熟，且用人單位承擔了較大部分的繳費責任；新型農(nóng)村合作醫(yī)療次之，較強調政府責任；而城鎮(zhèn)居民醫(yī)保則建立較晚，且個人繳費責任較大，單從制度保障來看，不如前兩者可及性強。

從參保率來看，截止到2008年第四次國家衛(wèi)生服務調查，城鎮(zhèn)職工參保率為44.2%，城鎮(zhèn)居民參保率為12.5%，農(nóng)村居民為89.7%，農(nóng)村較城鎮(zhèn)好。但從實際補償狀況來看，城鎮(zhèn)職工中有72.6%門急診患者，94.8%的住院患者的醫(yī)療費用得到了報銷，住院費報銷比例為66.2%；城鎮(zhèn)居民有33%急診患者，79.3%住院患者醫(yī)療費用得到了報銷，住院費報銷比例為49.2%；農(nóng)村居民有33.5%的門診患者，85.3%的住院患者醫(yī)療費用得到了報銷，住院費報銷比例為34.6%，農(nóng)村的住院費報銷比例遠低于城鎮(zhèn)職工及城鎮(zhèn)居民，且在報銷的患者比上遠低于城鎮(zhèn)職工，與城鎮(zhèn)居民大致相當。［2］

所以，總的來說，我國現(xiàn)階段的三種基本醫(yī)療保險制度的保障能力存在差異，城鎮(zhèn)補償水平高于農(nóng)村，但從制度覆蓋率上卻不及農(nóng)村。

⒉人均衛(wèi)生經(jīng)費。2004—2007年，我國城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生費用分別為381.7元、520.85元、622.82元、775.25元，呈直線上升趨勢，2007年費用額約為2004年費用額的兩倍。而同期，我國農(nóng)村人均衛(wèi)生費用分別為219.59元、147.73元、170.38元、138.25元， 總體呈下降趨勢，2007年費用額僅約為2004年費用額的63%。對比兩組數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2004—2007年，我國城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用差距有逐年擴大的趨勢。①計算中的衛(wèi)生費用總額只包括政府及社會衛(wèi)生支出額，個人衛(wèi)生支出總額按2007年人均醫(yī)療保健支出×2007年人口數(shù)從衛(wèi)生費用總額中近似扣除。

因經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平的差異，城鄉(xiāng)間的衛(wèi)生投入在現(xiàn)階段必然存在一定的差異。若以城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療保健支出的差異近似地作為城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保健方面人均成本的差異，而將政府及社會的衛(wèi)生支出當作其對個人醫(yī)療衛(wèi)生成本的彌補，比較城鄉(xiāng)人均醫(yī)療保健支出比與城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生投入比，可大致衡量政府及社會的衛(wèi)生投入是否與城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保健成本相符。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均醫(yī)療保健支出比為3.326：1（城鎮(zhèn)699.1元，農(nóng)村210.2元），若以均等化為目標，則城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生經(jīng)費比也應大約為3.326：1，若2007年城鎮(zhèn)人均衛(wèi)生經(jīng)費為775.25元的話，則農(nóng)村人均衛(wèi)生經(jīng)費應該為233.10元，與現(xiàn)行的138.25元相差94.85元。因為2007年農(nóng)村人口為7.275億，所以，粗略估算，2007年政府及社會兩大主體在我國農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費投入上的缺口約為690.00億元。

（三）城鄉(xiāng)最低生活保障狀況比較

⒈我國城鄉(xiāng)低保制度比較。從制度層面來看，我國實行的是城鄉(xiāng)分割的先城后鄉(xiāng)制度，城市低保制度于1993年發(fā)起于上海，1997年國務院頒布的《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》正式確定了城市低保制度的各項內容和措施，1999年又通過了《城市居民最低生活保障制度條例》，使該制度走向規(guī)范化、法制化軌道。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，基本實現(xiàn)了應保盡保。而我國的農(nóng)村低保制度自1994年進行試點探索以來，直到2007年才全面建成，目前，國務院頒布了《國務院關于在全國建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，卻沒有條例形式的法律條文對制度實施予以保障，且在農(nóng)村特困戶救助制度向農(nóng)村低保制度過渡的過程中，地方財政壓力過大，急需中央財政的大力支持。

⒉我國城鄉(xiāng)低保標準比較。

表5 2007、2008年我國城鄉(xiāng)低保標準與實際維持最低生活標準比照表

由表5可以看出，雖然我國城鄉(xiāng)低保標準逐年提高，但低保標準都偏低，均不能滿足城鄉(xiāng)貧困居民的最低生活需求，但城鎮(zhèn)低保標準優(yōu)于農(nóng)村低保標準，與實際線只存在8%左右的差距，而農(nóng)村低保標準與其實際線則存在37%的差距，缺口較大。所以，我國城鄉(xiāng)最低生活標準均有待提高，尤其是農(nóng)村最低生活保障標準，需要政府投入更多的財力。

三、我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給非均等化的原因

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務的非均等化緣于城鄉(xiāng)的二元經(jīng)濟結構

長期以來，我國都堅持工業(yè)化為主導的發(fā)展道路，隨著現(xiàn)代工業(yè)規(guī)模的壯大，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門日益相形見絀，導致了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的嚴重不均衡。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡導致了城鄉(xiāng)居民對基本公共服務訴求力的差異，同時也導致了城鄉(xiāng)政府部門供給力的巨大差距。從這個角度來說，城鄉(xiāng)基本公共服務供給非均等是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，但同時隨著二元經(jīng)濟向一元經(jīng)濟的發(fā)展，這一非均等現(xiàn)象必然會隨之消除。

（二）我國的財政體制及財政安排所致

在提出公共財政建設之前，我國一直實行的是經(jīng)濟建設型財政，用于民生類的財政資金偏少，從而導致了我國總體公共服務供給偏緩的局面。而公共財政建設提出之后，財政資金的使用應以公共需求的滿足為目標，思路的轉變使得我國近些年在教育、醫(yī)療、低保等領域的投入不斷加大，公共服務供給狀況有了一定的改善。但由于我國在這些領域的歷史欠賬太多，公共財政制度在實施中又面臨各種考驗，所以，基本公共服務的實際投入與總體需求還存在一定的缺口。在財政體制上，自分稅制實行以來，財權上移，事權下放，基層政府承擔了大部分公共服務供給責任但卻財力有限，造成財權及事權的嚴重不匹配，而我國的財政轉移支付制度又存在種種問題，從而大大削弱了基層政府的公共服務供給能力，造成城鄉(xiāng)政府供給能力的巨大差異。

（三）我國長期的先城后鄉(xiāng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展戰(zhàn)略也造成了城鄉(xiāng)基本公共服務供給體制的二元化

在傳統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略下，農(nóng)村公共服務體制的發(fā)展一直滯后于城市公共服務體制的發(fā)展，走的是城市優(yōu)先的道路。城市的各種基本公共服務主要由國家來保障，而農(nóng)村則長期以自我保障為主。雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一理念的指導下，農(nóng)村的公共服務供給狀況在逐步好轉，但是我國的公共服務供給體制的設計仍然是城鄉(xiāng)分離，沒有實現(xiàn)一體化。

綜上可知，我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給的非均等，不僅有現(xiàn)實制度安排的原因，也是經(jīng)濟發(fā)展階段所致，所以，必須正視問題的客觀性、長期性，在控制差距，逐步改善農(nóng)村基本公共服務供給方面多做努力。

四、改善我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給非均等狀況的對策

（一）繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，在縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距的基礎上逐步緩解其基本公共服務供給水平的非均等化

基本公共服務的提供需要一定的財力給予保證，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，一方面，可以增強服務直接的供給主體即基層政府的財力，使其有更多的財政收入用之于民；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟的活躍也能提高基層民眾對基本公共服務供給的訴求力，從而在外部對政府的服務供給行為形成一種監(jiān)督力及驅動力。而繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，主要在于改變我國農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的低效狀態(tài)，使農(nóng)民增收渠道多元化。提倡工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村。我國的工業(yè)化、城市化是以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村為代價的，在目前我國的工業(yè)化、城市化發(fā)展趨于穩(wěn)定的狀況下，提倡反哺，不僅是十分必要的也是合理的。

（二）繼續(xù)推進公共財政建設，完善財權與事權相匹配的財政體制

在國家財力不斷壯大與基本公共服務供給不均甚至缺失并存的情況下，要完善我國的基本公共服務供給，首先，要繼續(xù)推進公共財政建設，以社會公共需求為目的，配置好政府財政收入。政府要改變其財政職能“缺位”與“越位”并存的狀態(tài)，退出競爭性領域，傾向公共需求領域，控制經(jīng)濟建設支出及行政管理費用，加大對教育、醫(yī)療、就業(yè)等領域的支出。其次，由于基本公共服務是面向全社會共同的需求，資金需求量大，為保證財政投入的穩(wěn)定性及服務供給的均等性，必須在合理界定事權的基礎上，按照財權與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間的財政分配關系，使中央及地方各級政府按類別及比例合理分擔基本公共服務投入。第三，應完善財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付比例和轉移支付資金使用效益，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。只有充實基層政府財力，合理分擔服務投入，我國的城鄉(xiāng)基本公共服務供給才能盡早實現(xiàn)均等化。

（三）實現(xiàn)基本公共服務的多元化供給

雖然各級政府在我國基本公共服務供給中承擔著主導責任，但這并不意味著服務的提供必須由政府包攬而排除其他社會力量的參與。在新公共服務理念下，管理主體是多元性的，非政府組織也被認為是公共產(chǎn)品的供給者，政府組織與非政府組織之間是一種合理分工的合作關系。當前，我國政府正處于轉型期，因此，應該充分運用政府的力量去培育和發(fā)展更多的非政府組織，以此解決當前社會中存在的公共產(chǎn)品供給方面的難題。通過實行政府購買、特許經(jīng)營、合同外包等方式，逐步建立政府主導、市場引導、社會充分參與的基本公共服務供給機制。四川省成都市于2008年就率先在農(nóng)村公共服務供給上實行政府主導、市場主體、村級自治組織和社會組織廣泛參與的分類供給制度，這為我國城鄉(xiāng)基本公共服務多元化供給實踐提供了一定借鑒。

［1］項繼權，袁方成.我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析［J］.公共行政評論，2008，（03）：92－93.

［2］中華人民共和國衛(wèi)生部.我國第四次衛(wèi)生服務調查主要結果［EB／OL］.http： ／／www.moh.gov.cn.

（責任編輯：高 靜）

A Comparative Study on Basic Public Services Supply in China＇s Urban and Rural Areas

Xu Qin

The basic public services as a guarantee of citizens＇basic subsistence and development right，its significance for the individual and society are also self－evident.On the basis of the definition of urban and rural equal access to basic public services，the author chooses three aspects，compulsory education，basic health and lowest life guarantee，uses eight indicators to compare the supply between urban and rural areas.The conclusion is that urban residents enjoy more public resources，urban and rural areas get uneven supply of basic public services.Then the author analyzes the reason of the inequality from the angle of view of the rationality and also gives some recommendations for improvement.This research is not just thinking of a reality， but also an attempt to find a more rational allocation method of public resources.

basic public services；equalization；urban－rural gap

C916.2

A

1007－8207（2011）05－0012－04

2010－12－02

徐琴 （1986—），女，湖北黃岡人，武漢大學社會保障研究中心博士研究生，研究方向為公共經(jīng)濟管理理論與實務。