郭書山

一、對高等教育支出績效評價指標體系內(nèi)涵的分析

高等教育支出績效評價指標體系（以下簡稱“指標體系”）是在充分體現(xiàn)政府績效管理思想，結(jié)合現(xiàn)代公共財政的特點，突出表現(xiàn)高等教育的功能和本質(zhì)的基礎上，設計建立起來的。

（一）指標體系的設立體現(xiàn)了政府績效管理的思想

政府績效管理是政府在履行社會經(jīng)濟管理職能時，在講求內(nèi)部管理與外部效應、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，追求成本最節(jié)約，效率與效能最大化的過程。具體對高等教育支出進行績效評價，是運用科學的評價方法，設立規(guī)范的指標體系，對高等教育支出這部分財政資金的全過程進行相關分析，將考評結(jié)果融入整個預算編制，以提高政府管理效率、資金使用效益和教育服務水平。指標體系構(gòu)建作為高等教育支出績效評價工作的關鍵環(huán)節(jié)，在設計中應始終注重反映節(jié)約、效率、效能的政府績效思想。

（二）指標體系的設立體現(xiàn)了公共財政的特點

1.公共財政是一種服務財政。公共財政的實質(zhì)是市場經(jīng)濟財政，是公共服務型財政。公共財政活動和存在的根據(jù)在于履行社會管理職責，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務。所以在指標體系的設計中，應注重考察教育受益者的滿意程度，體現(xiàn)公共財政為公眾服務、使顧客滿意的思想。

2.公共財政的核心是效率。效率是經(jīng)濟活動的核心，公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應的財政運行機制，公共財政也應具有效率性。力求使財政對公共物品的資源配置達到最優(yōu)，使公共物品和服務的提供成本最低、提供水平和結(jié)構(gòu)最合理，使社會福利達到最大化，這是貫穿在公共財政活動始終的主導思想。所以在指標體系的設計中，注重考察教育資源投入和教育產(chǎn)出的情況，體現(xiàn)公共財政追求效率的思想。

（三）指標體系的設立體現(xiàn)了現(xiàn)代高等教育的功能

高等教育是在完全中等教育的基礎上進行的專業(yè)教育，是培養(yǎng)高級專門人才的社會活動。指標體系的設計應結(jié)合現(xiàn)代高等教育的功能特點，一方面考察高等教育的輸出效益，即高等教育對社會發(fā)展、經(jīng)濟增長的促進作用；另一方面考察高等教育的生產(chǎn)效率，即財政和教育部門對教育資金的使用效率、配置效率和管理效率。

二、現(xiàn)有高等教育支出績效評價指標體系存在的問題

（一）指標體系設立重視配置績效，輕視耗用績效

在高等教育績效評價的工作中，財政部門更多關注支出分配情況和資源配置狀況，反映在指標體系中，諸如財政教育支出增長率、生均教育經(jīng)費、資產(chǎn)總值、生均校舍面積、在校生人數(shù)等指標較多。這類指標重點反映了教育系統(tǒng)資源輸入的情況，沒有反映出資源耗費的情況?，F(xiàn)有的教育支出績效評價更重視財政支出預算目標的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，忽視對財政資金支出后效率與效能的評價。

（二）指標體系的設立缺乏系統(tǒng)性，不夠細化

目前高等教育的績效評價工作缺乏系統(tǒng)性和完整性，也沒有統(tǒng)一全面的指標體系。此外，在指標體系的設計中，一些指標的內(nèi)涵過大，給統(tǒng)計造成困難，考察的內(nèi)容也過于寬泛，不能反映評價的真正目的。

（三）現(xiàn)有指標體系的設立沒有密切結(jié)合高等教育的特點

在目前高等教育指標體系的設立中，對所有財政支出都適用的通用性的指標居多，而反映高等教育獨特性的指標較少，沒有密切結(jié)合高等教育的特點，沒有充分體現(xiàn)高等教育的時代特色，不能體現(xiàn)高等教育的績效狀況。所以指標體系的設立，應該強調(diào)諸如“教師高級職稱比率、教師科研成果發(fā)表刊物級別、影響因子、教師教學啟發(fā)性與創(chuàng)新程度”等指標，突出高等教育評價特點。

三、構(gòu)建高等教育支出績效評價指標體系的原則

（一）一般性原則

這是公共部門績效評價應遵循的最基本原則，是一般性概括性原則。公共部門績效評價的基本思想就是對經(jīng)濟成本、效率和效能進行審計和評定，所以建立指標體系的一般性原則是經(jīng)濟性、效率性和有效性原則。經(jīng)濟性原則衡量了支出是否節(jié)約，效率性原則衡量了政府是否以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。有效性原則衡量了政府活動是否達到預期目標。

（二）延伸性原則

1.定量與定性相結(jié)合的原則。定量分析是對財政支出的數(shù)量特征、數(shù)量關系與數(shù)量變化進行的分析，定量指標具體直觀，可以制定明確的評價標準，評價結(jié)果清晰準確。定性分析是對評價對象“質(zhì)”的方面的分析，是評價者參照有關標準，評價項目達到預期效果的程度，評價結(jié)果主觀性較強。在指標體系的設計中，除了充分發(fā)揮定量指標直觀準確的特點，也要考慮定性指標所含信息的寬度和廣度，用定性指標彌補定量指標的不足。

２.穩(wěn)定性與動態(tài)性相結(jié)合的原則。指標體系一經(jīng)確立，在一些基礎性一般性指標方面應該具備穩(wěn)定性，以此保證績效評價工作的可持續(xù)發(fā)展，保證政策執(zhí)行的長期規(guī)劃，保證不同時期評價結(jié)果的可比性與參考性。但是隨著外界環(huán)境的變化，不同年度的財政預算是一個動態(tài)的過程，為防止政策的滯后，要求指標體系中個別項目需要相應調(diào)整。所以指標體系的設計既要保證年度績效評價工作的實效性，也要保證長期規(guī)劃內(nèi)績效評價工作的延續(xù)性。

３.客觀性和可操作性相結(jié)合的原則?？冃е笜说脑O計要周密、合理、客觀，不過多摻雜個人主觀意識。在指標的選取上，盡量圍繞高等教育的功能和職責，分解影響高等教育支出效果的綜合性因素，真實評價高等教育的績效。但是在績效評價中使用大量的評價指標，不可避免會涉及數(shù)據(jù)獲取和數(shù)理統(tǒng)計的工作，所以在指標體系的設計中還應注意控制指標數(shù)量，考慮現(xiàn)實條件及可操作性，在合理成本的基礎上收集信息。

（三）特殊性原則

１.可比性原則，高等教育的范疇很廣，包括的學校數(shù)量更為眾多，指標體系的設計中，在具有相似目的的項目之間應有共同的指標，不同項目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。

２.因地制宜原則。即必須考慮各地區(qū)高等教育的實際現(xiàn)狀，對于高等教育支出績效的評價必須符合區(qū)域特點。目前各地區(qū)高等教育在發(fā)展規(guī)模、學科水平、資金投入、教師素質(zhì)和人才培養(yǎng)理念等方面都表現(xiàn)出不同的特點，在指標體系的設計中可以適當靈活調(diào)整，實事求是，因地制宜。

四、高等教育支出績效評價指標體系設計

一是輸入類績效指標。“教育經(jīng)費投入”是從教育系統(tǒng)的財政輸入角度來設計的，它是整個教育財政支出績效評價分析的基礎。任何績效的評價都要在輸入和輸出的對比分析中找到根本性因素。對教育經(jīng)費投入狀況進行衡量，是從總量和結(jié)構(gòu)兩方面進行的，主要是了解掌握財政高等教育支出的總體情況。在“教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)”分析中加入“區(qū)域內(nèi)各高校教育經(jīng)費投入比重”的指標，目的是為了考察普通高等教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育等不同性質(zhì)高校，以及各個學校之間的差異性。對“人力資源投入”的狀況可以從新增教師數(shù)量和學歷水平等方面考察，對新增教師學歷水平的考察可以再設置諸如“本科學歷占新增教師數(shù)量比率”“碩士研究生占新增教師數(shù)量比率”“博士研究生占新增教師數(shù)量比率”等具體指標。

二是過程類績效指標。在“教學活動”相關指標中，“生師比”指的是在校學生人數(shù)與專任教師之比。“師職比”指從事教學的專任教師占全體教職工的比例?！皩Ｈ谓處熉毞Q比率”還可以設置下級指標，考察教授、副教授、講師等職稱結(jié)構(gòu)狀況，反映了高校師資水平、人才儲備與人力資源可持續(xù)發(fā)展的狀況。“課程規(guī)劃滿意率”通過設計問卷抽樣調(diào)查，從專業(yè)基礎課、專業(yè)必修課等課程的內(nèi)容、課時、講授、考核等方面考察學生對專業(yè)教學計劃的滿意程度，這是定性的分析。“各門課及格率”通過考察學年考試課的合格情況，衡量學生掌握專業(yè)知識的程度和教師教學效果。

在“物力資源使用”相關指標中，“生均校舍建筑面積”表明學校教學基礎設施配置狀況，但該指標值并不是越高越好，校舍面積應與學校師生人數(shù)相適應，否則會造成資源浪費。“生均圖書資料”、“實驗室使用率”、“網(wǎng)絡課堂利用率”“教學用具利用率”等指標不但考察了投入教育資金形成固定資產(chǎn)，也考察了資源耗用的情況，考察了是否物盡其用。

“教育管理”相關指標主要反映高校資金運作和財務狀況，也是反映財務合規(guī)性的指標?！百Y金到位率”表示到位的用于高等教育事業(yè)的資金和計劃投入資金的比率?！白曰I經(jīng)費收入占總收入比率”反映高校自我發(fā)展的能力；“生均負債余額”反映高校債務狀況。

三是輸出類績效指標。財政投入高等教育歸根結(jié)底是培養(yǎng)人才，“人力產(chǎn)出效率”各項指標從數(shù)量和質(zhì)量上反映高校對學生培養(yǎng)的狀況?！懊?0萬人口中受高等教育的比例”、“計劃招生數(shù)/實際招生數(shù)”、“計劃在校生數(shù)/實際在校生數(shù)”反映了接受高等教育的人口數(shù)量?！矮@各類獎項學生比率”反映了在校學生質(zhì)量狀況。

“物力產(chǎn)出”各項指標反映了高校每年增加教學設施建設的情況，教學儀器、圖書、校舍指標反映了學校持續(xù)發(fā)展的能力?！翱蒲挟a(chǎn)出效率”各項指標是對高?？蒲谐晒脑u價，主要考察社會中介檢索。

四是結(jié)果類績效指標。財政對教育的投入主要是為培養(yǎng)出能夠滿足社會需要的合格的學生，所以“畢業(yè)生”相關指標是考核教育最終效果的重要指標。該指標值越高，說明教育產(chǎn)出的效益越高。在“畢業(yè)率”指標中，除了考察合格畢業(yè)生的數(shù)量，更要分析包括中途休學、延緩畢業(yè)等影響畢業(yè)率的具體因素?！爱厴I(yè)生一次就業(yè)率”和“單位對畢業(yè)生滿意率”反映了社會對高校培養(yǎng)學生的認可程度。在具體評價方法上，可以選擇發(fā)放問卷抽樣調(diào)查的形式考察“單位對畢業(yè)生滿意率”。

“相關受益者滿意度”主要設置了定性的指標，考察高校的服務水平與質(zhì)量，這也是高?？沙掷m(xù)發(fā)展的基礎，可以運用公眾專家評價法、目標結(jié)果比較法進行評價?！斑h期成果”考察了高等教育對社會、經(jīng)濟、政治等諸方面的影響，反映了高等教育的戰(zhàn)略化意義。

五、問題與思考

一是指標體系權數(shù)的設定。對不同指標設定不同的權數(shù)，并且權數(shù)應該是相對固定不變的，由于定量指標相對比較客觀準確，所以定量指標的權數(shù)應該適當較大，定性指標的權數(shù)適當較小。

二是對指標體系動態(tài)管理。選擇科學的指標是高等教育支出績效評價的關鍵環(huán)節(jié)，指標的選擇會成為預算單位的“風向標”，也可能導致預算單位出現(xiàn)“目標替代”的現(xiàn)象，所以指標體系應隨著評價過程的展開而適度更新，因時制宜，使指標體系發(fā)揮客觀的作用。

三是基礎數(shù)據(jù)的獲取?？冃гu價工作需要大量的基礎數(shù)據(jù)，必須要求被評價單位基礎工作到位，基礎數(shù)據(jù)翔實可信。在績效評價工作的推廣中，可以考慮建立完備的基礎資料數(shù)據(jù)庫，加強數(shù)據(jù)的真實性、可比性和動態(tài)性。

（作者系武漢理工大學博士研究生）