□陳振明 劉 祺 鄧劍偉 [廈門大學(xué) 廈門 361005]

公共服務(wù)體制與機(jī)制及其創(chuàng)新的研究進(jìn)展

□陳振明 劉 祺 鄧劍偉 [廈門大學(xué) 廈門 361005]

近年來，關(guān)于公共服務(wù)體制與機(jī)制及其創(chuàng)新問題成為公共管理研究的一個熱門話題。本文對國內(nèi)外公共服務(wù)體制與機(jī)制及創(chuàng)新的研究進(jìn)展作出評述。作者認(rèn)為，從總體上看，這一領(lǐng)域的研究已經(jīng)積累了豐厚的理論基礎(chǔ)及實踐經(jīng)驗，形成了較為系統(tǒng)的研究成果，而且不同學(xué)者從不同領(lǐng)域、角度勾畫出公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新與合作框架擴(kuò)展的多種可能性圖景。但是，目前國內(nèi)的研究仍還存在著諸多不足，如有關(guān)公共服務(wù)的體制機(jī)制基本概念不夠清晰；學(xué)者們對新的公共服務(wù)體制機(jī)制目標(biāo)框架缺乏明確共識；理論層面的探討多，結(jié)合具體案例的實證研究少，理論成果的政策指導(dǎo)意義不強(qiáng)；跨學(xué)科、多維視角的研究以及宏觀上和整體上的系統(tǒng)性研究不足等。這些有待于學(xué)者們在今后的研究中進(jìn)一步改進(jìn)拓展與完善。

公共服務(wù); 體制與機(jī)制; 研究進(jìn)展

導(dǎo)言

當(dāng)前，公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新已成為我國繼經(jīng)濟(jì)體制改革和政府管理體制改革之后所面臨的又一重大改革任務(wù),同時也是經(jīng)濟(jì)體制改革和政府管理體制改革深入進(jìn)行的有力保障。2008年，胡錦濤總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，“按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系?！眲?chuàng)新公共服務(wù)體制與機(jī)制，目標(biāo)是在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，不斷完善社會主義公共服務(wù)體制與機(jī)制，形成以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排[1]，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保障每一個社會成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

“十一五”期間，我國在公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新方面進(jìn)行了許多有益嘗試。但是，我國公共服務(wù)體制機(jī)制與創(chuàng)新剛剛完成理論創(chuàng)新、實踐探索的初始階段，公共服務(wù)的制度性框架尚未完善，仍存在著供給主體單一、供給導(dǎo)向代替需求導(dǎo)向、公共服務(wù)供給水平較低和地區(qū)群體間供給不均衡等問題。因此，創(chuàng)新公共服務(wù)體制與機(jī)制將成為我國“十二五”發(fā)展期間的一項重要任務(wù)。

公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新是我國經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會體制改革的重要組成部分[2]。課題組認(rèn)為，從縱向上來看，公共服務(wù)體制是指為履行公共服務(wù)職能，中央和地方政府之間關(guān)于公共服務(wù)的職能定位、財權(quán)及事權(quán)劃分，以及與之對應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任體系、領(lǐng)導(dǎo)體系、監(jiān)督體系等，與現(xiàn)行行政管理體制架構(gòu)相匹配。從橫向上來看，公共服務(wù)體制包括政府間關(guān)于公共服務(wù)提供的合作關(guān)系、政府與市場組織、社會組織間關(guān)于公共服務(wù)供給的制度安排、城鄉(xiāng)間關(guān)于公共服務(wù)存量的資源配置。無論是縱向還是橫向，秉承公共責(zé)任、倡導(dǎo)公共利益始終貫穿其中，規(guī)制參與主體的活動范圍及方向。與此同時，公共服務(wù)體制架構(gòu)下的一系列制度設(shè)計，如決策機(jī)制、供給機(jī)制、定價機(jī)制、付費機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、評價機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、退出機(jī)制等，構(gòu)成了公共服務(wù)機(jī)制的主要內(nèi)容（如圖1所示）。

圖1 我國公共服務(wù)體制與機(jī)制體系框架

在越來越強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)職能的現(xiàn)代社會，不斷創(chuàng)新原有公共服務(wù)體制機(jī)制已成為西方發(fā)達(dá)國家的共同選擇。這些國家在建立和創(chuàng)新公共服務(wù)體制與機(jī)制過程中的經(jīng)驗對我國公共服務(wù)理論建設(shè)有很大助益。而金融危機(jī)的爆發(fā)，更加引發(fā)了我們對注重提升國家公共服務(wù)水平的“北歐模式”的思索。當(dāng)然，為了加速我國公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新步伐，我們在學(xué)習(xí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗和研究理論時，鑒于各國不同的國情和社會背景，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行分析、甄別及提煉，根據(jù)中國公共服務(wù)的需要與現(xiàn)實予以合理吸收。與此同時，還要通過梳理近年來我國公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新案例，總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，做到“內(nèi)外兼修”，力爭在“十二五”期間，進(jìn)一步完善我國公共服務(wù)體制機(jī)制。

一、國外公共服務(wù)體制與機(jī)制及其創(chuàng)新的研究

當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)體制與機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，這些變化很大程度上反映了西方國家公共服務(wù)相關(guān)理論的發(fā)展成果，同時，理論創(chuàng)新又進(jìn)一步推動了公共服務(wù)體制與機(jī)制改革。西方發(fā)達(dá)國家紛紛以具體公共服務(wù)領(lǐng)域為突破口，從公共服務(wù)職能定位、政府間職權(quán)劃分、財權(quán)與事權(quán)安排、供給方式轉(zhuǎn)變等維度變革公共服務(wù)體制與機(jī)制。

（一）國外相關(guān)研究的演進(jìn)

1912年法國學(xué)者萊昂·狄驥明確提出“公共服務(wù)”這一概念之后，公共服務(wù)就成為公共管理研究的核心內(nèi)容之一[3]。從歷史上看，政府公共服務(wù)角色總是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷變化。西方發(fā)達(dá)國家在市場經(jīng)濟(jì)初期，普遍崇尚自由放任原則，政府所具有的公共服務(wù)職能極其有限。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)和加劇，主張由政府對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行全面干預(yù)的凱恩斯主義應(yīng)運而生，政府規(guī)模和職能不斷擴(kuò)張，政府在公共服務(wù)中的職能也不斷增多[4]。但是，政府職能擴(kuò)張與政府規(guī)模膨脹的同時，財政赤字、公共服務(wù)水平下降等問題也隨之出現(xiàn)。而另一方面，公民對差異化、高質(zhì)量公共服務(wù)的需求全面快速增長，原有公共服務(wù)體制機(jī)制已經(jīng)疲于應(yīng)對，變革成為了唯一選擇。

面對市場失靈與政府失靈同時存在的狀況，西方發(fā)達(dá)國家并沒有單純地進(jìn)行公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新，而是將其與治理變革、政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系在一起。一方面，通過合理劃分中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)，建立從中央到地方的公共服務(wù)體制的方式，從縱向上重塑公共服務(wù)體制與機(jī)制。另一方面，通過積極培育社會力量，鼓勵市場和社會參與公共服務(wù)供給，形成公共服務(wù)社會分擔(dān)的形式，從橫向上重塑公共服務(wù)體制與機(jī)制。

公共選擇和公共服務(wù)理論的形成和發(fā)展，進(jìn)一步推動了西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新。美國著名公共選擇和制度分析學(xué)家埃莉諾·奧斯特洛姆通過對警察服務(wù)和水資源等公共池塘資源的研究，為公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的研究提供了一套概念框架，發(fā)展了公共選擇與制度分析的理論和方法，提出了以多樣化的公共物品提供方式取代政府單一提供公共物品的方式，強(qiáng)調(diào)公民自組織即非政府組織在解決公共物品和公共服務(wù)供給問題方面的重要作用。同時，也拉開了西方國家在保持公共服務(wù)體制基本穩(wěn)定的同時，對公共服務(wù)供給具體方式進(jìn)行變革與創(chuàng)新的序幕。

時至今日，西方國家公共服務(wù)體制變革與創(chuàng)新的步伐仍在繼續(xù)，雖然變革路徑、改革措施有所不同，但都朝向強(qiáng)化公共服務(wù)職能，完善公共服務(wù)供給機(jī)制，改善公共服務(wù)績效的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

（二）國外相關(guān)研究的內(nèi)容及特點

在這一領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國家研究的歷史較為悠久，也進(jìn)行了許多具有創(chuàng)新意義的實踐，形成了一些主要的研究內(nèi)容和特點。具體來說，包括以下幾個方面：

1．致力于公共服務(wù)內(nèi)涵界定與分類研究，多家爭鳴。目前學(xué)術(shù)界對公共服務(wù)的概念還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。按聯(lián)合國政府職能分類體系，政府公共服務(wù)包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、未按大類劃分的支出等。由此可以看出公共服務(wù)具有強(qiáng)烈的公共屬性。從是否需要政府干預(yù)的角度，Gr·ut和Stevens提出，公共服務(wù)是指提供給大眾的具有以下特性的任何一種服務(wù)——這些服務(wù)的提供過程中存在著潛在的嚴(yán)重的市場失靈，政府干預(yù)具有明顯的合理性[5]。

對于公共服務(wù)的特性，西方學(xué)者很早就做出論述。一般認(rèn)為，公共服務(wù)具有以下三種特性：消費的非競爭性、占有的非排他性、生產(chǎn)和消費的不可分性。如果提供的是具有以上三種性質(zhì)的純公共服務(wù)，它就是向所有人提供的。所有人都可以同等獲得它，雖然不同的人并不必然對它有同等程度的評價[6]。但是，能完全滿足這三個特性的產(chǎn)品是很少的。大多數(shù)服務(wù)是介于純公共物品和私人物品之間，處于一種中間狀態(tài)。

對于公共服務(wù)的分類，學(xué)者們也給出了各自的分類標(biāo)準(zhǔn)。奧斯特·羅姆夫婦將公共服務(wù)劃分為：公益物品、公共池塘資源、收費物品三類。大衛(wèi)·N·海曼對公共服務(wù)也做出了類似的劃分：不計價格的公共物品、擁擠的公共物品、純粹公共物品。

2．以理論研究推動創(chuàng)新實踐，理論紛呈。理論是改革實踐的先導(dǎo)。公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新需要理論的指導(dǎo)。推行公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新,需要確定公共服務(wù)的現(xiàn)狀,公共服務(wù)供給制度與機(jī)制安排存在的問題,改革欲往何處,理論基礎(chǔ)是什么。埃莉諾·奧斯特羅姆曾經(jīng)指出,我們要進(jìn)行改革,最重要的是首先確定我們在什么地方,然后才能確定我們要走向哪里,即進(jìn)行什么改革。

西方發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域的創(chuàng)新首先是從理論研究開始的，創(chuàng)新實踐的推行又進(jìn)一步推動了理論研究的繁榮。目前，與公共服務(wù)體制改革密切相關(guān)的理論包括公共財政理論、公共性與公共利益理論,民營化和市場化理論,非營利性組織和第三部門理論,政策工具理論以及治理理論等。這些理論對公共服務(wù)的內(nèi)涵、邊界、類別進(jìn)行了細(xì)致而詳盡的描繪，勾畫出生產(chǎn)機(jī)制創(chuàng)新和合作框架擴(kuò)展的多種可能性圖景[7～9]。

3．以實際應(yīng)用為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)多方參與。公共服務(wù)體制與機(jī)制領(lǐng)域的研究成果以實際應(yīng)用為目標(biāo)，具有強(qiáng)烈的問題意識和政策導(dǎo)向，注重對現(xiàn)實案例的觀察和實驗，通過具體案例的研究，設(shè)計出具有實踐性和可操作性的政策工具，如競爭性供給、志愿供給、混合供給等?？偟膩碚f，這些方法、技術(shù)和模式的探索無疑可以拓寬我們的改革視野，豐富政策創(chuàng)新的“工具箱”[10,11]。

在堅持以實踐應(yīng)用為導(dǎo)向的同時，西方發(fā)達(dá)國家還十分重視對多方參與的研究，以推進(jìn)公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新。在他們看來，任何人都會對公共物品和私人物品產(chǎn)生需求，政府、市場和非政府組織作為滿足人們需求的手段存在互相替代性。由于政府和市場在提供公共物品和公共服務(wù)方面存在著局限和不足，導(dǎo)致了對非政府組織的功能需求[12]，這就為多方參與公共服務(wù)提供了有力的理論闡釋。美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府》一書中，列舉了36種具體的公共服務(wù)的供給實踐方式，例如合同出租制、公私合作、憑單制等。美國民營化理論家薩瓦斯歷時30 年考察了48個國家的公共服務(wù)，提出了公共服務(wù)提供的10 種制度安排，包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)、憑單制等[13]。這些強(qiáng)調(diào)多方參與的公共服務(wù)供給方式的應(yīng)用，不斷完善西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)的體制與機(jī)制。

二、國內(nèi)公共服務(wù)體制與機(jī)制及其創(chuàng)新的研究

改革開放以前，我國雖建有公共服務(wù)體制，但是并不完善。改革開放后的30多年時間里，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革的需求,我國公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新的步伐不斷加快，經(jīng)歷了初步探索、改革創(chuàng)新、深化發(fā)展三個階段，形成了不同特點。黨的十六大報告將政府主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。此后，公共服務(wù)受到了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，學(xué)者們對公共服務(wù)體制機(jī)制變革，公共服務(wù)供給創(chuàng)新研究方面進(jìn)行了初步探索①。但總的來說，相關(guān)研究仍處于起步階段，尚未形成系統(tǒng)的理論框架，尤其是對公共服務(wù)提供機(jī)制和方式缺乏翔實而具體的總結(jié)和論證②。

（一）國內(nèi)相關(guān)研究的興起

改革開放之初,面對公共事業(yè)受到嚴(yán)重破壞、公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的社會現(xiàn)實,我國公共服務(wù)體制改革的重心是通過對衛(wèi)生、教育等事業(yè)改革恢復(fù)原有的體制。公共服務(wù)體制基本上還是停留在計劃經(jīng)濟(jì)時代的政府包攬、分級承擔(dān)。對于公用事業(yè)項目,一般都是政府立項、出資建設(shè)并統(tǒng)一管理和運營。這段時間的理論研究相對較少，更多的是具體操作方式上的探索和變革。隨著計劃經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)體制矛盾加劇，我國開始進(jìn)入公共服務(wù)體制改革階段，研究主要集中在放松政府對公共服務(wù)的專屬與管制，推動政企分開、政資分開、政事分開，發(fā)揮公益類事業(yè)單位提供公共服務(wù)的重要作用，嘗試在服務(wù)項目中引入市場機(jī)制和依托社會力量，形成公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制，創(chuàng)新公共服務(wù)的定價機(jī)制、付費機(jī)制等。

隨著我國推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革與行政管理體制改革步伐的加速，各種社會問題也隨之出現(xiàn)，公共服務(wù)研究的重點也轉(zhuǎn)移到公共教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域公共服務(wù)體制機(jī)制變革上。從2003年起，我國進(jìn)入了公共服務(wù)體制改革的深化發(fā)展階段?！鞍凑杖w人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系?！眹以诖穗A段頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策[14]。學(xué)者們也將研究的重點轉(zhuǎn)移到強(qiáng)化政府責(zé)任、注重基本公共服務(wù)均等化、倡導(dǎo)社會網(wǎng)絡(luò)治理模式上來，并不斷完善創(chuàng)新公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制、評價機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、退出機(jī)制。

縱觀我國推進(jìn)公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新歷程，公共服務(wù)的參與方之間經(jīng)歷了兩次嬗變（見圖2）。第一次嬗變是將公共服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者進(jìn)行分離，即“公共服務(wù)生產(chǎn)的首次嬗變”。在首次嬗變中，政府改變以往統(tǒng)攬地位，而是將生產(chǎn)職能劃分出去，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金撥付、制定政策和監(jiān)督管理。對于生產(chǎn)者自身不能有效生產(chǎn)的服務(wù)，可以通過整合其他服務(wù)資源來生產(chǎn)，間接滿足服務(wù)需求，這一過程稱為“公共服務(wù)生產(chǎn)的再次嬗變”。再次嬗變中，服務(wù)生產(chǎn)者既可以是市場中的企業(yè)、社會組織、公民，也可以是政府機(jī)構(gòu)[15]。這種嬗變后的復(fù)合化供給模式，強(qiáng)調(diào)以公民為中心，注重公共利益，強(qiáng)化政府責(zé)任，遵循社會網(wǎng)絡(luò)治理途徑，整合社會資源，提升服務(wù)質(zhì)量、效率，改善社會福利。

圖2 我國創(chuàng)新公共服務(wù)體制與機(jī)制的推進(jìn)路徑

（二）國內(nèi)相關(guān)研究的內(nèi)容及特點

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域研究的時間雖然不長，但也出現(xiàn)了一些具有代表性的研究成果。具體來說，包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1．通過中外比較、經(jīng)驗介紹，引為己用。舉辦國際學(xué)術(shù)研討會，擴(kuò)大交流，借鑒經(jīng)驗。如2006年7月8日～9日，中國（海南）改革發(fā)展研究院與德國阿登納基金會聯(lián)合舉辦了“中國：公共服務(wù)體制建設(shè)與政府轉(zhuǎn)型國際研討會”，就中國的公共服務(wù)體制建設(shè)與體制創(chuàng)新等理論和現(xiàn)實問題進(jìn)行了深入的研討。通過對美國、德國、新加坡、瑞典等西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)體制與機(jī)制創(chuàng)新的具體做法和成功經(jīng)驗進(jìn)行介紹，發(fā)掘這些國家地方政府在公共服務(wù)體制改革過程中遇到的困難，所采取的措施和新體制的特點，并結(jié)合我國公共服務(wù)體制機(jī)制的現(xiàn)狀，提出創(chuàng)新我國地方政府公共服務(wù)體制機(jī)制的對策建議和一些可行性措施[16～18]。

2．總結(jié)體制改革進(jìn)程，側(cè)重于對現(xiàn)狀思考。介紹我國公共服務(wù)體制與機(jī)制改革的過程，包括我國公共服務(wù)體制改革已取得的主要成就、存在問題、改革經(jīng)驗，提出我國公共服務(wù)體制改革的重點及改革的建議[19～21]。這些研究的重點放在了對我國公共服務(wù)體制現(xiàn)狀思考，從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)角度分析了產(chǎn)生這些困境的深層次原因，不少學(xué)者還嘗試指出了發(fā)展方向[22～25]。

3．開始進(jìn)行改革目的探討，將研究提升到價值取向?qū)用?。通過對我國公共服務(wù)職能和服務(wù)型政府本質(zhì)的界定，指出構(gòu)建和諧社會與當(dāng)代中國社會公共管理公共服務(wù)機(jī)制、模式間的行政哲學(xué)關(guān)系[26]。亦有學(xué)者直接指出，公共服務(wù)體制改革和創(chuàng)新是基于改善民生的需要[27]。因此，他們主張強(qiáng)化政府公共管理與服務(wù)職能,建立以人為本、惠及各個人群、科學(xué)發(fā)展的公共服務(wù)體制[28]。

4．研究不同層級公共服務(wù)體制改革，以農(nóng)村為重點。國內(nèi)現(xiàn)有的研究，從縱向上對各個層級的公共服務(wù)體制改革進(jìn)行了研究，包括中央、城市、社區(qū)、農(nóng)村等層級[29～33]，其中農(nóng)村為研究的重點，較少涉及全國和中央層面公共服務(wù)體制機(jī)制的探討。在農(nóng)村公共服務(wù)體制創(chuàng)新方面，學(xué)者們介紹了農(nóng)村公共服務(wù)體制的發(fā)展過程和各個階段所具有的特點，并分析了農(nóng)村公共服務(wù)體制變遷的原因，以及農(nóng)村公共服務(wù)成效、現(xiàn)狀、問題的研究，對具有代表性的發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家農(nóng)村公共服務(wù)實踐經(jīng)驗進(jìn)行了論述，并指明了我國農(nóng)村公共服務(wù)體制改革的發(fā)展方向。

5．重點探討公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新，主張多元供給。學(xué)者們在強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)供給中居于主導(dǎo)地位的同時，也強(qiáng)調(diào)市場、社會、非政府組織在公共服務(wù)供給中的作用[34～36]，將代表公平的政府供給與強(qiáng)調(diào)效率的市場化供給模式相結(jié)合，同時發(fā)動社會力量，吸引公民參與，確立政府主導(dǎo)、市場和公民參與的合作治理體制；與此同時，建立健全“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的公共服務(wù)供給決策機(jī)制，包括公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制、政府對需求表達(dá)的識別和瞄準(zhǔn)對接機(jī)制。完善激勵機(jī)制、監(jiān)控機(jī)制、反饋機(jī)制，設(shè)置退出機(jī)制，建立多樣化的公共服務(wù)績效評價體系、評價機(jī)制。學(xué)者們認(rèn)為政府在公共服務(wù)供給中的角色應(yīng)定位為“掌舵人”，實行多重供給模式，由各個供給主體相互競爭、相互配合，以實現(xiàn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制、提升公共服務(wù)水平的目的。

6．結(jié)合實例研究，創(chuàng)新具體公共服務(wù)體制機(jī)制。近年來，隨著部門公共服務(wù)體制機(jī)制改革的加速，學(xué)者們也開始結(jié)合實例和部門改革經(jīng)驗，創(chuàng)新具體公共服務(wù)體制機(jī)制[37～39]。這些研究包括政府行政職能改革、為居民提供的公共服務(wù)改革和為企業(yè)提供的公共服務(wù)改革等方面。例如，對“省直管縣”財政體制的研究。分稅制改革確立了中央與省級政府的分配格局，但省以下政府間收入改革卻一直裹足不前。在市管縣體制下，省、市、縣之間的稅收分成比例調(diào)整多重博弈，縣級政府處于不利地位。其結(jié)果是縣域財政實力羸弱，維持基層政府的正常運轉(zhuǎn)艱難， 基本公共服務(wù)供給不足，城鄉(xiāng)差距難以消弭。實行“省直管縣”財政體制后，取消了市級層次，增加了省和縣之間財稅關(guān)系的透明度，有助于理順省與市、縣的財政分配關(guān)系，提高包括縣級在內(nèi)的地方本級財政收入的比重，使縣級政府財力與事權(quán)相匹配，確?？h級政府能提供本層級上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[40]。

三、結(jié)束語

近些年來，學(xué)界和政府部門對于公共服務(wù)的關(guān)注度加強(qiáng)，關(guān)于公共服務(wù)體制機(jī)制的理論探索與政策討論也越來越多，總體上，已經(jīng)積累了豐厚的理論基礎(chǔ)及實踐經(jīng)驗，形成了較為系統(tǒng)的研究成果。其中西方發(fā)達(dá)國家的研究較之國內(nèi)的研究，顯得更加全面、系統(tǒng)和前沿，具有較強(qiáng)啟示和借鑒意義。如厘清中央政府和地方政府間關(guān)系，合理配置政府間公共服務(wù)事權(quán)和財權(quán)，為改善公共服務(wù)提供制度基礎(chǔ)；根據(jù)公共服務(wù)本身的特點，進(jìn)行分類管理；注重社會性公共服務(wù)的財政投入，建立基本公共服務(wù)體系；推進(jìn)公共服務(wù)改革，引入公共服務(wù)的市場化、社會化提供模式，發(fā)揮市場主體和社會組織力量；加強(qiáng)對公共服務(wù)的監(jiān)管，兼顧公共服務(wù)的效率和公平。不同學(xué)者從不同領(lǐng)域、角度勾畫出公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新與合作框架擴(kuò)展的多種可能性圖景。同時，各國也結(jié)合改革的實際情況和經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行深入反思和總結(jié),使得公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新的研究成果更加貼近現(xiàn)實，發(fā)揮問題意識和政策導(dǎo)向的作用。

從迄今所進(jìn)行的有關(guān)理論研究與政策討論的情況，尤其是國內(nèi)研究來看，還存在著以下不足：首先，有關(guān)公共服務(wù)體制機(jī)制的一些基本概念還并不十分清晰，如研究者們時?；煜卜?wù)體制機(jī)制創(chuàng)新與公共服務(wù)供給體制機(jī)制創(chuàng)新，不少學(xué)者將公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新性研究僅僅局限于公共服務(wù)供給體制機(jī)制創(chuàng)新，而忽略了其他方面內(nèi)容。其次，研究者們對新的公共服務(wù)體制機(jī)制目標(biāo)框架缺乏明確共識。不同學(xué)者在對這一概念進(jìn)行界定時，往往從不同的層面以及不同的角度入手，不利于社會大眾的了解③。第三，研究方法上，目前的研究更多是停留在理論層面的探討，結(jié)合具體案例的實證研究相對匱乏。第四，在研究結(jié)論上，過分強(qiáng)調(diào)理論推演而缺少可行性考慮，理論成果的政策指導(dǎo)意義不強(qiáng)。第五，研究切入點上，更多的研究是從政府公共服務(wù)供給機(jī)制等角度對公共服務(wù)體制改革和創(chuàng)新進(jìn)行研究，缺乏宏觀上和整體上的系統(tǒng)性研究。最后，研究角度方面，學(xué)者們更多的從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行研究，而缺乏跨學(xué)科、多維視角的研究。這些有待于學(xué)者們在今后的研究中進(jìn)一步改進(jìn)、拓展與完善。

注釋

①相關(guān)的論著如《中外公共服務(wù)體制比較》(孫曉莉著)、《政府公共服務(wù)提供機(jī)制構(gòu)建研究》(李燕著)、《聚集中國公共服務(wù)體制》(中國（海南）改革發(fā)展研究院著)等，譯著如《公共物品、公共企業(yè)和公共選擇》(休?史卓頓著，費昭輝譯)、《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》(埃莉諾?奧斯特羅姆著，宋全喜譯)、《多中心治道與地方公共經(jīng)濟(jì)》(邁克爾?麥金尼斯編) 以及論文如《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個新的分析框架》(郁建興著，載于《學(xué)術(shù)月刊》)、《政府公共服務(wù)提供機(jī)制的國際比較與借鑒》(鄭榕著，載于《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》)、《中國公共服務(wù)體制改革30年》(姜曉萍著，載于《中國行政管理》)、《如何加快我國公共服務(wù)體制探論》(遲福林著，載于《中國脈搏》)、《城市政府社會管理和公共服務(wù)體制改革思路研究》(姜國洲著，載于《中國行政管理》)、《基本公共服務(wù)體制變遷與制度創(chuàng)新——惠及13億人的基本公共服務(wù)》(中國海南改革發(fā)展研究院課題組著，載于《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》)等

②參見陳振明.《加強(qiáng)對公共服務(wù)提供機(jī)制與方式的研究》. 本文是作者提交給“地方治理與公共服務(wù)提供國際學(xué)術(shù)研討會”（廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院主辦，2006年12月9－11日）的論文。限于篇幅，這里沒有再給出所有省份的具體分析結(jié)果，感興趣的可以和作者索取。

③我們認(rèn)為應(yīng)該從多維的角度對公共服務(wù)體制界限進(jìn)行界定。在縱向上包括各級政府間財權(quán)、事權(quán)劃分、公共服務(wù)職能定位等方面的制度安排，橫向上包括政府、市場、社會等多元供給主體間職能和領(lǐng)域劃分方面的相關(guān)規(guī)定，內(nèi)容上包括教育、醫(yī)療、治安等具體公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)容。

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編輯 范華麗

Research Progress of the Mechanism and System of Public Services and Its Innovation

CHEN Zhen-ming LIU Qi DENG Jian-wei
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

In recent years, the mechanism and system of public services and its innovation has become a hot topic. This paper reviews the research progress of the mechanism and system of public services at home and abroad.The authors consider that the research field has accumulated abundant theoretical bases and practical experiences and formed systematical research achievements, and many scholars have depicted possibilities prospects of mechanism and system of public services innovation and cooperation frame extension from different research fields and perspectives. However, the domestic researches still have many shortcomings, for example, the relative basic concepts of mechanism and system of public services are not clear; scholars have not definitely unified recognition on the target frame of new mechanism and system of public services; the purely theoretical discussions are much more than that combined with practical researches; interdisciplinary and multidimensional perspective searches are poor; etc, which need to be perfected and extended in the future research.

public services, mechanism and system; research progress

C912.31

A

1008-8105(2011)01-0011-06

2011 - 02 -25

2006年度國家自然科學(xué)基金重點項目（70633001）.

陳振明（1959- ）男，教授，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院院長；劉祺（1986- ）男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生；鄧劍偉（1986- ）男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院碩士研究生.