■ 河北省社科聯(lián)社會科學(xué)發(fā)展研究課題組

推進“社會法庭”建設(shè)創(chuàng)新多元化社會矛盾糾紛化解機制

■ 河北省社科聯(lián)社會科學(xué)發(fā)展研究課題組

近年來，全國各地在探索多元化矛盾糾紛解決機制方面摸索出了許多好的經(jīng)驗和做法，其中“社會法庭”就是一個極為有效的矛盾糾紛解決機制新模式。這一模式于2009年下半年首先在河南全省推開，到目前為止，河南省已實現(xiàn)了“一鄉(xiāng)一社會法庭”的目標(biāo)。繼河南之后，河北省河間市于2010年3月30日在回民自治鄉(xiāng)果子洼鄉(xiāng)成立了全省首家“社會法庭”，到2010年12月20日，河間市的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部成立了“社會法庭”，在全市形成了無盲區(qū)的民間矛盾糾紛化解服務(wù)體系。從建立“社會法庭”的河南省及河北河間市的實施效果來看，“社會法庭”成立以來，有效化解了多種矛盾糾紛，一批訴訟或上訪多年的矛盾糾紛，雙方積怨較深、矛盾尖銳，經(jīng)過多次調(diào)解、判決，甚至常年上訪都難以徹底解決，最終通過“社會法庭”調(diào)處結(jié)案?！吧鐣ㄍァ边@種多元化矛盾糾紛解決機制的新模式，對于實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定起到了非常積極的作用。中央政治局常委、中央政法委書記周永康對此作出重要批示：這是一個好的探索，要總結(jié)提高，并加以推廣。本課題組認為，這一模式應(yīng)該在我省普及、推廣。本課題對這一機制進行了全方位探索、研究，對“社會法庭”的概念、特點、意義、存在問題及對策等作了全面的理論概括、總結(jié)，以期對這一模式的推廣普及起到一定的指導(dǎo)作用。

一、“社會法庭”對于化解社會矛盾糾紛的重要作用

“社會法庭”就是由具有一定社會威望和調(diào)處社會矛盾糾紛能力的普通群眾（即“社會法官”）以協(xié)商調(diào)解的方式解決社會矛盾的社會組織?！吧鐣ㄍァ痹趯橐黾彝ァp害賠償、宅基糾紛、鄰里關(guān)系等“家務(wù)”型社會矛盾糾紛方面的調(diào)解作用最為顯著?！吧鐣ü佟睂γ芗m紛調(diào)解后，由“社會法庭”為雙方達成調(diào)解協(xié)議；調(diào)解不成的，引導(dǎo)當(dāng)事人進入訴訟程序。

現(xiàn)代“司法下鄉(xiāng)”破壞了原有的“禮治秩序”，但并未有效地建立起“法治秩序”，司法制度在基層的運作依然困難重重，結(jié)果導(dǎo)致中國社會糾紛解決功能兩頭弱化的現(xiàn)象：一方面人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴糾紛解決功能的弱化，造成社會矛盾糾紛大量涌入法院；另一方面是程序性、強制性的訴訟也難以達到案結(jié)事了的目的，因此面對“井噴式”上漲的社會矛盾糾紛，司法力量不足、功能弱化等問題依然存在，基層法院案多人少的矛盾日益突出，大量案件超期積壓，申訴、涉訴上訪等問題突出。因此，必須建立健全非訴訟解決機制，分流不同層面的矛盾糾紛，必須借助社會力量來消弭矛盾、化解糾紛，把基層法院從超負荷運作中解放出來，去處理更為復(fù)雜的糾紛，平衡司法資源的供求關(guān)系，“社會法庭”正是非訴訟解決機制的一種模式創(chuàng)新。

“社會法庭”具有以下特點：

一是自愿性?！吧鐣ㄍァ笔芾淼陌讣请p方當(dāng)事人自愿要求處理的矛盾糾紛。

二是靈活性?！吧鐣ㄍァ敝饕里L(fēng)土人情、公序良俗、鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)處糾紛，在不違反法律的禁止性規(guī)定的前提下，方式靈活多樣，調(diào)解中的諸多事項也可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定，富有彈性。

三是保密性?！吧鐣ü佟闭{(diào)解案件以不開庭審理為原則，當(dāng)事人的一些信息不會因調(diào)解活動而泄露。

四是快捷性?！吧鐣ㄍァ碧幚砻芗m紛注重即時調(diào)處、即時履行，程序簡單、處理周期短，能使糾紛迅速解決。

五是經(jīng)濟性?！吧鐣ㄍァ闭{(diào)解不收取任何費用，幾乎沒有任何訴訟成本。

“社會法庭”化解社會矛盾糾紛的重要作用，體現(xiàn)在以下幾點：

1．“社會法庭”是多元化社會矛盾糾紛解決機制的重要組成部分。市場經(jīng)濟利益的多元化，必然導(dǎo)致多元化的矛盾糾紛，這種多元化的矛盾糾紛具有矛盾糾紛內(nèi)容多樣、主體多元、成因復(fù)雜、難以調(diào)解、形式多發(fā)突發(fā)、極易激化等特點。解決多元化的矛盾糾紛，不可能全都通過司法審判形式解決，應(yīng)當(dāng)整合各種調(diào)解資源，構(gòu)建大調(diào)解格局，建立多形式、多層次、多元化、立體型的社會矛盾糾紛解決機制來化解和處理，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成合力。

目前，化解矛盾糾紛的方式主要有兩類，一是裁判方式，包括司法裁判、行政裁判和仲裁，這種方式的最大特點是在分清是非基礎(chǔ)上，就爭議作出明確裁斷，調(diào)查過程往往耗時費力、成本較高。二是調(diào)解方式，包括司法調(diào)解、行政調(diào)解和民間調(diào)解三種。“社會法庭”作為自主解決矛盾糾紛的方式，屬于民間調(diào)解的范疇，是充分利用民間力量調(diào)解矛盾糾紛的一種具體形式，是多元化社會矛盾糾紛解決機制的重要組成部分?！吧鐣ㄍァ闭{(diào)解糾紛程序簡單、快捷方便、成本低廉、方法靈活，同司法裁判相比具有許多優(yōu)勢。

2．“社會法庭”的建立符合中國的鄉(xiāng)土民情，是貼近基層、解決矛盾糾紛的有效模式。

當(dāng)代中國農(nóng)村，很多糾紛是基于調(diào)解解決而非訴訟，農(nóng)民有了糾紛最不喜歡打官司，原因是打官司花錢多、成本高，程序復(fù)雜、周期長，群眾打官司耗不起時間、金錢、精力。在現(xiàn)實中，基層法庭的審判主要就是調(diào)解，中國基層司法最需要的也是調(diào)解。當(dāng)事人起訴到法庭后，絕大部分案件都通過調(diào)解化解，或者是當(dāng)事人基于調(diào)解撤訴，或者是基于調(diào)解結(jié)案。所以，在基層，特別是在農(nóng)村，法官在絕大多數(shù)情況下，充當(dāng)?shù)氖侨嗣裾{(diào)解員。另外，中國農(nóng)村現(xiàn)在依然是一個“熟人社會”、“親情社會”，這為農(nóng)村調(diào)解的盛行打下了基礎(chǔ)。許多鄉(xiāng)村老干部、老黨員，利用自己情況熟、威望高的特點，經(jīng)常幫鄉(xiāng)親們調(diào)解矛盾，而且會收到事半功倍的效果?！吧鐣ㄍァ鞭k案的唯一手段是調(diào)解，它之所以應(yīng)運而生并顯示出強大生命力，就是因為它符合中國的鄉(xiāng)土人情。所以，對法律和政策有明確規(guī)定、事實清楚的一般矛盾糾紛，都應(yīng)當(dāng)交由“社會法庭”進行調(diào)解。對未經(jīng)“社會法庭”調(diào)解而直接向人民法院起訴的糾紛，人民法院在立案接待時，應(yīng)向當(dāng)事人宣傳“社會法庭”調(diào)解的優(yōu)勢、特點，告知訴訟風(fēng)險，將一些未經(jīng)“社會法庭”調(diào)解、案情簡單、爭議不大的民事糾紛，在征得當(dāng)事人同意后，暫緩立案，委托“社會法庭”進行調(diào)解，調(diào)解不成的，由人民法院審查立案；對已經(jīng)開庭、案件進入訴訟程序的，但當(dāng)事人情緒沖動、有可能采取過激行為的民事案件，法院可暫緩判決，會同“社會法庭”做當(dāng)事人的思想工作，或征得雙方當(dāng)事人同意后委托給“社會法庭”調(diào)解；進入執(zhí)行程序后，對那些被執(zhí)行人有可能采取過激行為的案件，或執(zhí)行有難度的案件，法院可暫緩執(zhí)行，與“社會法庭”聯(lián)合調(diào)解。

3．”社會法庭”能有效化解社會矛盾和促進社會和諧。我國基層法院受理的50%以上的民事案件，都是涉及婚姻家庭、鄰里關(guān)系、民間借貸等直接關(guān)系群眾切身利益的“家務(wù)事”，案情一般比較簡單，有很多當(dāng)事人只是為“出口氣”或“評評理”而走進法院。司法程序啟動后，當(dāng)事人不但要付出大量的時間、精力和高昂的訴訟費用，而且法院依據(jù)法律進行判決后，常常不是雙方對判決都不滿意，就是判決難以執(zhí)行，很難達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。結(jié)果是很多案件經(jīng)過司法程序后，矛盾糾紛不但沒有解決，反而使當(dāng)事人雙方結(jié)仇積怨，甚至導(dǎo)致原本的矛盾糾紛激化，從而影響社會穩(wěn)定?！吧鐣ㄍァ备鶕?jù)當(dāng)事人自愿的原則，依照法律規(guī)定、鄉(xiāng)規(guī)民約、風(fēng)土人情來調(diào)處矛盾糾紛，調(diào)解靈活、方便快捷，當(dāng)事人雙方，以“對話”取代“對抗”，以理性的“溝通”、“協(xié)商”取代互不相讓，以主體間的“合意”取代裁判者的“決定”，通過平等對話和溝通達成共識，對化解社會矛盾糾紛、促進社會穩(wěn)定起到很好的作用。

4．“社會法庭”是信訪的泄洪渠道，對于息訴罷訪有獨到的作用。許多社會矛盾的激化是由小到大逐步升級的，所以化解社會矛盾應(yīng)該關(guān)口前移，盡量把矛盾解決在萌芽狀態(tài)，使矛盾從源頭上得到化解，“社會法庭”恰恰就能起到提前化解的作用?！吧鐣ü佟笔敲耖g的，他們不“坐堂問案”，經(jīng)常騎著自行車到百姓中去，到田間地頭，到群眾庭院，積極主動化解各類矛盾糾紛，通過“社會法官”調(diào)處，很多有起訴、信訪苗頭的矛盾糾紛在訴前、信訪前得到及時化解，擋在訴訟、信訪大門之外，堵住了涉訴涉訪源頭，從而大大減輕了法院的壓力，減少了越級上訪、群體上訪，收到了“不對簿公堂、不結(jié)怨、不上訪”的效果。所以，“社會法庭”的調(diào)解工作具有“探測器”、“診斷器”和“穩(wěn)壓器”的突出功能，能及時發(fā)現(xiàn)和處理大量的矛盾糾紛，即使最終無法解決實質(zhì)性的問題，但以它靈活的柔性協(xié)調(diào)和理性疏導(dǎo)，能最大限度地降低矛盾的尖銳性和突變的可能性。

5．“社會法庭”是社會管理方式的創(chuàng)新，是“大綜治”概念的延伸?！吧鐣ㄍァ本C合運用人情倫理、公序良俗、法律、政策等各種手段來化解矛盾，運用教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法化解糾紛，解決了司法資源不足的問題。它是一個綜合手段的運用，是“大綜治”概念的深化和延伸，是整合各種力量的平臺。

二、“社會法庭”建設(shè)存在的問題與對策

“社會法庭”建設(shè)中也存在著一些問題：一是“社會法官”相對而言缺乏專業(yè)法律知識，缺乏辦案程序意識和規(guī)范意識。二是對“社會法官”的選任、培訓(xùn)工作不規(guī)范，對“社會法官”的選任、培訓(xùn)沒有形成一套科學(xué)合理的制度。在“社會法官”的選任上，最突出的問題是存在行政化、干部化傾向，相當(dāng)一部分“社會法庭”的常駐“社會法官”基本上由司法所、派出所、綜治辦負責(zé)人等行政干部組成，普通群眾很少。三是各項經(jīng)費保障力度不夠?！吧鐣ㄍァ钡某闪⒕褪且k理案件，而辦理案件需要必要的經(jīng)費，但目前來看，實施“社會法庭”制度的各項經(jīng)費保障力度不夠，目前大多數(shù)地方還未建立起“社會法庭”資金保障體系，主要依靠基層法院或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時資助，這會影響“社會法庭”工作的正常開展。在“社會法庭”籌建試點過程中，大多是由所在地法院籌資，但隨著“社會法庭”的推廣和普及，全靠法院利用本來就緊缺的辦案經(jīng)費來支撐，很難達到預(yù)期的效果。針對這些問題，主要應(yīng)從以下幾點著手加以解決：

1．全面加強“社會法官”選任、培訓(xùn)、考核工作，并制定配套獎勵制度和懲戒制度。在選任對象上，應(yīng)主要聘請在當(dāng)?shù)氐赂咄?、辦事公道、群眾基礎(chǔ)好的普通群眾擔(dān)任“社會法官”，避免行政化、職業(yè)化，充分保證“社會法官”的群眾基礎(chǔ)，特別是把已退休的法官、法律工作者作為重點選任對象，選人范圍力求廣泛，并且逐步建立“社會法官”庫。選任程序上，先由人民群眾進行推薦，然后再由鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府把關(guān)確定人選，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團任命。同時，要注意提升“社會法官”法律素質(zhì)，使“社會法官”認識其自身的重要性和價值，鼓勵“社會法官”參與培訓(xùn)。

2．加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高辦案水平，維護“社會法官”的權(quán)威。要加強對“社會法庭”業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)，充分利用巡回辦案、現(xiàn)場開庭、就地調(diào)解的有利時機，幫助“社會法官”提高調(diào)解案件的素質(zhì)和能力。通過法律知識授課、文書技能輔導(dǎo)等多種形式的培訓(xùn)，不斷提高“社會法官”依法律、符民情、合民意調(diào)解社會糾紛的能力和技巧，成為辦案的行家里手。同時要強化維護“社會法官”權(quán)威的意識，對經(jīng)過“社會法官”調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議需要人民法院確認法律效力的，人民法院要優(yōu)先無償予以審查、確認，出具司法確認書，賦予其法律效力；需要行政機關(guān)依法確權(quán)的，由行政機關(guān)予以審查確認。

3．加大投入，建立經(jīng)費保障機制。從“社會法庭”的長遠發(fā)展來看，必須建立經(jīng)費保障機制，將“社會法庭”經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，明確規(guī)定政府財政部門是“社會法庭”的財政保障機關(guān)，依照財務(wù)制度辦理經(jīng)費使用手續(xù)，從資金上保證“社會法庭”的正常運轉(zhuǎn)，對“社會法官”因調(diào)解矛盾糾紛所支出的電話費、交通費給予一定的補助。同時要建立工資、獎金及其他福利待遇等方面的保障制度，以激發(fā)“社會法官”辦案的積極性。

“社會法庭”是動員和利用社會力量解決社會矛盾糾紛的新機制，是多元化地解決社會矛盾糾紛的嶄新模式。它把大量社會矛盾糾紛解決在源頭、化解在萌芽，真正做到了為政府分憂，為民解愁，對促進社會和諧穩(wěn)定作出積極貢獻，這一模式應(yīng)該得到普及推廣。

（本文系2011年度河北省社科聯(lián)社會科學(xué)發(fā)展研究課題，課題編號：201103360，本課題論文作者：遲建文吳洪凱許洪亮寧丹多成）

（責(zé)編/張立新）