文/龐亞君

城市化：力推形成“圈層結(jié)構(gòu)”

文/龐亞君

浙江未來五年的城市化思路是以“都市圈”、“城市群”的形式，組織省域城鎮(zhèn)空間發(fā)展，推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”的城市化空間

“十二五”時(shí)期，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型期，社會(huì)建設(shè)進(jìn)入整體推進(jìn)期，體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)突破期。深入實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略，對(duì)于以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為核心的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型、以強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理為導(dǎo)向的政府轉(zhuǎn)型，都具有不可或缺的重要推動(dòng)作用。特別是城市化的空間構(gòu)架，在引導(dǎo)全省人口流向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展等方面，將發(fā)揮不可替代的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。

“十二五”規(guī)劃《綱要》對(duì)浙江未來五年的城市化空間布局進(jìn)行了重點(diǎn)謀劃，總的思路是以“都市圈”、“城市群”的形式組織省域城鎮(zhèn)空間發(fā)展，推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”的城市化空間。

（一）浙江城市化空間已成“圈”組“群”，推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”是規(guī)律使然

在都市圈、城市群發(fā)展的早期階段，“極化”作用占據(jù)主導(dǎo)地位，中心城市通過集聚效應(yīng)而迅速發(fā)展，都市圈的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“中心—放射”狀。進(jìn)入成長(zhǎng)期，中心城市由向心集中逐步轉(zhuǎn)為外向擴(kuò)展，人口和產(chǎn)業(yè)逐步開始向外圍轉(zhuǎn)移，都市圈、城市群的城鎮(zhèn)體系出現(xiàn)等級(jí)序列。即除中心城市之外，周邊城市由于區(qū)位條件、資源稟賦等不同，發(fā)展速度并不一致，副中心城市開始出現(xiàn)，其空間格局呈現(xiàn)出典型的“中心+圈層”結(jié)構(gòu)。

隨著浙江城市化的不斷推進(jìn)，全省城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出三大趨勢(shì)特征：一是中心城市的極核作用越來越突出，特別是杭州、寧波、溫州三大中心城市和金華—義烏聚合主軸線，集聚能力和綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)；二是城鎮(zhèn)組群化的發(fā)展態(tài)勢(shì)越來越明顯，呈現(xiàn)出中心城市與周邊城市“共同成長(zhǎng)”、“連片發(fā)展”的特征；三是全省三圈一群的空間格局越來越清晰，杭、甬、溫三大都市圈和浙中城市群在省域中的核心地位凸顯，全省呈現(xiàn)出四大板塊聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間形態(tài)。當(dāng)前浙江城市化空間所呈現(xiàn)出的趨勢(shì)特征，充分體現(xiàn)了歷次五年規(guī)劃（計(jì)劃）對(duì)省域空間的規(guī)劃意圖。

“十二五”時(shí)期，浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，必然要求全省空間布局作出適應(yīng)性調(diào)整；更重要的是，空間發(fā)展格局的優(yōu)化整合，特別是城鎮(zhèn)組織化程度的提高，能夠有序引領(lǐng)和有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。為此，“十二五”規(guī)劃《綱要》明確提出，要“完善城市化布局和形態(tài)”，“加快形成杭、甬、溫三大都市圈和浙中城市群”。

（二）“十二五”規(guī)劃《綱要》目標(biāo)明確，城市化“圈層結(jié)構(gòu)”分類定位清晰

圈層結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，“圈”實(shí)際上意味著向心性，“層”則體現(xiàn)了層次分異的客觀特征。圈層結(jié)構(gòu)反映出，城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要起主導(dǎo)作用，以“中心—圈層”結(jié)構(gòu)的空間分布逐步向外發(fā)展。

推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”的城市化空間，實(shí)質(zhì)上是推進(jìn)形成不同層次的“圈”，既要通過“圈”的極化機(jī)制，做大做強(qiáng)“中心城市（鎮(zhèn)）”；又要通過“層”的分異作用，有效拓展高能級(jí)“中心”輻射的廣度和深度。這樣圈圈相環(huán)、層層相扣，使中心城市由縱向擴(kuò)展轉(zhuǎn)向圈層擴(kuò)展。就浙江而言，杭州、寧波、溫州三大中心城市的“極化”作用仍在強(qiáng)化，但經(jīng)濟(jì)要素由單個(gè)城市集聚為主，已轉(zhuǎn)向城市周邊更大范圍的區(qū)域集聚?！笆濉睍r(shí)期，要推進(jìn)都市圈、城市群迅速成長(zhǎng)，關(guān)鍵是加快培育一批次級(jí)中心及次次中心，通過深化城市間分工協(xié)作的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)都市圈、城市群的結(jié)構(gòu)向“中心—圈層”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使杭州、寧波、溫州及金—義由縱向擴(kuò)展轉(zhuǎn)向圈層擴(kuò)展，從而更大程度地拓展都市圈和浙中城市群的影響范圍。

“十二五”規(guī)劃《綱要》有關(guān)城市化發(fā)展的目標(biāo)，具體描述是“都市區(qū)和城市群建設(shè)加快推進(jìn)，區(qū)域中心城市集聚輻射能力進(jìn)一步增強(qiáng)，縣城、中心鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展”。這一目標(biāo)定位，不但“圈”的極化指向十分明確，即要加強(qiáng)都市區(qū)、省域中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)建設(shè)；而且“層”的分類定位比較清晰，即都市區(qū)要“帶動(dòng)周邊縣市一體化發(fā)展”，省域中心城市周邊要“形成城市集群化發(fā)展的格局”，縣城要“加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”，中心鎮(zhèn)則要“引導(dǎo)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)式發(fā)展”。

通過不同層次的“中心”作用，直至全省絕大多數(shù)的人口和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出都集中在三大都市圈和浙中城市群。這是浙江城市化發(fā)展的未來空間格局，也是“十二五”期間城市化空間發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。

（三）推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”重點(diǎn)突出，突出強(qiáng)化四個(gè)層次“中心”建設(shè)

在主體功能區(qū)規(guī)劃的框架下，要推進(jìn)形成“圈層結(jié)構(gòu)”的城市化空間，關(guān)鍵是加快培育不同層次的“中心”。對(duì)此，“十二五”規(guī)劃《綱要》明確重點(diǎn)，突出強(qiáng)化四個(gè)層次的“中心”建設(shè)。

第一層次的“中心”是杭州、寧波、溫州及金華—義烏都市區(qū)，主要是“集聚高端要素、發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)”，提升都市區(qū)功能?；诔鞘刑厣偷匚蛔饔玫炔町?，各都市區(qū)的發(fā)展定位各不相同。如杭州要“建設(shè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和國(guó)際重要的旅游休閑中心、全國(guó)文化創(chuàng)意中心、電子商務(wù)中心、區(qū)域性金融服務(wù)中心，打造長(zhǎng)三角重要的中心城市”；寧波要“建設(shè)先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代物流和能源原材料基地，打造現(xiàn)代化國(guó)際港口城市和長(zhǎng)三角南翼經(jīng)濟(jì)中心”；溫州要“建設(shè)以裝備制造為主的先進(jìn)制造業(yè)基地、商貿(mào)物流為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、國(guó)家重要樞紐港和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范區(qū)，成為連接海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要城市”；金華—義烏要“建設(shè)國(guó)際商貿(mào)物流中心和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地”。

第二層次的“中心”是省域中心城市，主要是加快“人口、要素和產(chǎn)業(yè)集聚”，培育成為綜合服務(wù)功能完善、集聚輻射能力強(qiáng)的大城市?？紤]歷史傳統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等不同，各城市的發(fā)展定位各具特色。如湖州要“加快南太湖區(qū)域綜合開發(fā)和現(xiàn)代化生態(tài)型濱湖大城市建設(shè)，打造國(guó)家生態(tài)文明示范區(qū)和連接中部地區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市”；嘉興要“建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)，打造運(yùn)河沿岸重要的港口城市和現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型田園城市”；紹興要“建設(shè)長(zhǎng)三角先進(jìn)的工貿(mào)基地，打造江南歷史文化名城和旅游宜居城市”；衢州要“建設(shè)綠色發(fā)展示范區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)基地，打造浙閩贛皖四省邊際中心城市”；舟山要“建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，打造大宗商品國(guó)際物流基地、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地、國(guó)家級(jí)海洋科教基地和群島型花園城市”；臺(tái)州要“建設(shè)臨港先進(jìn)制造業(yè)基地、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)，打造長(zhǎng)三角南翼節(jié)點(diǎn)城市”；麗水要“建設(shè)綠色農(nóng)產(chǎn)品、特色制造業(yè)基地和生態(tài)休閑養(yǎng)生旅游目的地，打造國(guó)家生態(tài)文明示范區(qū)和浙西南重要的區(qū)域性中心城市”。

第三層次的“中心”是縣城，主要是加快“人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中、功能集成”，提高縣城集聚能力。為此，要全面推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，完善“省管縣”財(cái)政體制，進(jìn)一步加強(qiáng)縣（市）政府的社會(huì)和公共服務(wù)職能，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。鑒于區(qū)位條件、綜合實(shí)力等差異，縣城發(fā)展要因地制宜、分類引導(dǎo)，主要有三種模式：其一是融入型，即對(duì)位于都市圈中心城市周邊的縣，積極參與都市圈的分工協(xié)作；其二是強(qiáng)化型，即對(duì)人口大縣、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，要進(jìn)一步加強(qiáng)擴(kuò)權(quán)改革，加快提升綜合服務(wù)功能，按區(qū)域中心城市的要求進(jìn)行重點(diǎn)培育；其三是跨越型，即對(duì)地處山區(qū)、海島的縣，要實(shí)施小縣大城戰(zhàn)略，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人口等要素向縣城集聚。

第四層次的“中心”是中心鎮(zhèn)，主要是加快“人口集聚、空間拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”，分類引導(dǎo)和培育現(xiàn)代小城市、都市衛(wèi)星城、綜合小城鎮(zhèn)、專業(yè)特色鎮(zhèn)。即在全省范圍內(nèi)，首批選擇20多個(gè)人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)位條件優(yōu)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)，按照現(xiàn)代小城市的要求，進(jìn)一步拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間、增強(qiáng)集聚輻射能力、提升城鎮(zhèn)服務(wù)功能，培育成為管理水平高、集聚能力強(qiáng)、服務(wù)功能全的現(xiàn)代小城市；在大城市周邊，選擇一批發(fā)展空間大、非農(nóng)就業(yè)高、基礎(chǔ)設(shè)施好的中心鎮(zhèn)，按照大城市衛(wèi)星城的要求，以組團(tuán)化發(fā)展的方式，加快與大城市基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接，主動(dòng)承接中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的疏散，以及城區(qū)部分生產(chǎn)、居住等功能的轉(zhuǎn)移，把中心鎮(zhèn)培育成為大城市功能的組成部分；在海島及山區(qū)，選擇一批區(qū)位良好、交通便捷、空間充足的中心鎮(zhèn)，按照綜合型城鎮(zhèn)的要求，突出強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)作用，作為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚、基本公共服務(wù)均等化的重要載體，培育成為集聚能力強(qiáng)、城鄉(xiāng)聯(lián)系緊、帶動(dòng)效應(yīng)好的小城鎮(zhèn)；在其他地區(qū)，選擇一批資源優(yōu)勢(shì)鮮明、產(chǎn)業(yè)特色明顯、專業(yè)功能突出的中心鎮(zhèn)，按照專業(yè)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的要求，根據(jù)各自的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、功能定位，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、商貿(mào)流通激活、生態(tài)旅游開發(fā)等多種途徑，培育成為專業(yè)突出的小城鎮(zhèn)。

（作者單位：浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）