文/劉中起 任江鴻

“十二五”考驗(yàn)社會管理創(chuàng)新

文/劉中起 任江鴻

2011年2月19日，胡錦

濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，以解決影響社會和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，提高社會管理科學(xué)化水平，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義，保持社會良好秩序，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。3月5日，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要(草案)》，社會管理部分獨(dú)立成章，社會管理創(chuàng)新受到社會的高度關(guān)注。

當(dāng)前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理存在的問題不少。如何全面認(rèn)識當(dāng)前社會管理中出現(xiàn)的問題，并找到應(yīng)對策略是未來五年社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要任務(wù)。

社會管理的新要求

社會管理，就其一般目標(biāo)來說，是為了解決社會問題，維護(hù)社會公共秩序。但社會領(lǐng)域區(qū)別于經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的關(guān)鍵之處，在于它是一個以人和人的關(guān)系為中心，由人們自主結(jié)合而成的復(fù)雜關(guān)系領(lǐng)域。從發(fā)展的眼光看，現(xiàn)代社會管理既強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會的整體性，又強(qiáng)調(diào)尊重并擴(kuò)展社會成員的自主性。

十六大以來，中央提出了構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，針對社會發(fā)展面臨的突出矛盾和問題，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”拓展為“四位一體”，提出“社會建設(shè)”的新概念，這是黨的執(zhí)政理念和發(fā)展理念的一次升華。隨后，提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局。社會管理是政府的重要職能之一。黨的十七大報告將“完善社會管理，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)”列為加快改善民生的六大任務(wù)之一，進(jìn)一步顯示出完善社會管理的重要性與迫切性。黨的十七屆五中全會明確指出，堅持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并將“城鄉(xiāng)居民收入普遍較快增加，社會建設(shè)明顯加強(qiáng)”納入今后5年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)。這次在“十二五”規(guī)劃建議中，又對社會管理領(lǐng)域提出了明確要求和工作任務(wù)，使得社會管理的邊界更加清晰。

三大挑戰(zhàn)考驗(yàn)“中國政府智慧”

當(dāng)前，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變遷，使我國跨入了一個急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，“矛盾多發(fā)”成為社會轉(zhuǎn)型期的一大特點(diǎn)，我國社會管理相應(yīng)也面臨新的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，社會管理的三大挑戰(zhàn)考驗(yàn)著“中國政府智慧”。

線性管理思維嚴(yán)重，難以適應(yīng)復(fù)雜的社會利益格局。公共利益與私人利益之間本是一種縱向的利益關(guān)系，公權(quán)力與私權(quán)利達(dá)成相對平衡，是減少社會矛盾的內(nèi)因。但目前部分領(lǐng)域、地區(qū)、環(huán)節(jié)，卻存在公權(quán)力頻繁損害私權(quán)利的嚴(yán)重問題，一些政府部門仍然秉持“破私立公”的傳統(tǒng)線性思維方式，過分拔高公共利益，貶抑主張私人利益的行為，要求私人利益絕對服從公共利益，結(jié)果導(dǎo)致公私利益對立。如在農(nóng)村征地、城市拆遷中，政府總是以服從地方發(fā)展大局的名義要求居民降低或放棄自己的利益主張，屢屢侵犯私人權(quán)利，引發(fā)社會矛盾。

“信訪不信法”問題突出，社會管理制度化亟須加強(qiáng)。不管是“官民矛盾”，還是“民間糾紛”，信訪似乎成為解決矛盾的一種心理定勢。中國的信訪制度原是一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)手段，但隨著社會發(fā)展，社會矛盾日趨突出，尖銳而復(fù)雜，越級上訪、打壓上訪，各種問題交織。大量的信訪案件難以得到及時處置，積案迅速增加，處置難度加大。中國的信訪問題，在一定意義上說，其實(shí)是中國社會矛盾在特殊的國情和發(fā)展階段一定程度上的自主性爆發(fā)?，F(xiàn)代社會中最根本的規(guī)則就是法律。在處置矛盾比較集中的計劃生育、征地拆遷、國企改制等重大社會問題時，不能以行政方式替代司法方式。否則，某些社會矛盾和社會沖突雖然得到權(quán)宜性的解決，但卻同時導(dǎo)致社會管理的無規(guī)則化。

群體性事件增多，運(yùn)動式治理加大社會管理風(fēng)險。近年來，由于貧富差別、腐敗、征地拆遷等引起的社會矛盾和社會問題在不斷增加，特別是弱勢群體利益受損又缺少有效的制度性的維權(quán)路徑時，很容易發(fā)展成為群體性事件。長期以來，由于習(xí)慣于以政治化、意識形態(tài)化的眼光看待矛盾沖突，因此在處理問題時，政府的反應(yīng)常常過大，出現(xiàn)體制性防衛(wèi)過當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。在“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”的管控式思維主導(dǎo)下，國家權(quán)力大量越位擠壓社會權(quán)利，從而導(dǎo)致社會抗議的情況屢見不鮮。政府運(yùn)動式治理往往將化解矛盾、解決問題簡單等同于“人民的問題靠人民幣解決”，這不但破壞了民眾對公平正義的追求，也加大社會管理的成本和社會穩(wěn)定風(fēng)險。

探尋社會管理三劑“良方”

胡錦濤的講話中充分肯定了改革開放以來，在社會管理方面的有益探索和經(jīng)驗(yàn)，這正是今后創(chuàng)新社會管理，提升管理能力、完善體制機(jī)制、完善法律保障的基礎(chǔ)和前提。面對“十二五”期間社會管理出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，我們需要在觀念思維上、體制機(jī)制上、方式手段上不斷加以創(chuàng)新。

在社會管理主體上：推進(jìn)由一元向多元的轉(zhuǎn)變。社會管理的特質(zhì)決定了社會管理的主體具有多元性。也就是說，進(jìn)行社會管理的組織者、參加者或行動者，不僅包括政府，還包括黨組織、社會組織、公民等。所以，社會管理既是政府對有關(guān)社會關(guān)系和社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約的過程，即政府的社會管理，也是各種社會力量(如自治組織、社會組織和公民)依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為的過程，即社會自治管理和社會自我協(xié)調(diào)。為此，需要架構(gòu)和完善多元主體間有序合作的社會管理方式。政府部門應(yīng)當(dāng)清楚地知道自己的管理范圍與邊界，明確什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，為其他社會管理主體讓出足夠的空間；要擴(kuò)大現(xiàn)有體制接納社會意志、社會力量、社會資源的彈性空間，提高吸納社會意見和社會力量的能力，推行參與式合作治理；完善合理的社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制，重構(gòu)社會利益表達(dá)機(jī)制，建立新型的社會流動機(jī)制以及科學(xué)有效的公共危機(jī)處理與社會預(yù)警機(jī)制。

在管理理念上：強(qiáng)化“以人為本”的社會管理“服務(wù)”思想。社會領(lǐng)域區(qū)別于經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的關(guān)鍵之處，在于它是一個以人和人的關(guān)系為中心，由人們自主結(jié)合成的復(fù)雜的社會關(guān)系領(lǐng)域。因而，解決社會問題更應(yīng)強(qiáng)化“以人為本”的政府社會管理“服務(wù)”思想群眾路線是我們黨的工作法寶和政治優(yōu)勢。著眼于當(dāng)前和未來五年，社會矛盾呈現(xiàn)出利益矛盾日益突出，局部問題整體化、個別問題放大化，虛擬社會與現(xiàn)實(shí)社會之間形成互動、問題矛盾易發(fā)酵，有的問題易形成國內(nèi)國際聯(lián)動等特點(diǎn)。面對這些挑戰(zhàn)，更應(yīng)以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，著力解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。在具體工作中，就是要思想上尊重群眾，感情上貼近群眾，工作上依靠群眾，著力解決群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。由此，一方面建立彈性管理服務(wù)的理念，采用“協(xié)商式”手段和方法，將管理寓于服務(wù)之中，著力提高人民群眾的滿意度、幸福感。針對社會管理中的突出問題如城市流動攤販問題，政府在協(xié)調(diào)利益關(guān)系時，首先想到的應(yīng)該是尊重各方面的主體利益，在決策時應(yīng)與利益相關(guān)方協(xié)商，真正做到“問政于民、問計于民”，充分尊重民意，主動爭取各方利益主體的積極參與，尋求社會管理“公約數(shù)”的最大化；另一方面，堅持和強(qiáng)化“陽光式”社會管理服務(wù)思想。社會管理的核心是保護(hù)、維護(hù)群眾的權(quán)益，促進(jìn)社會公正?！斑@是一個價值尺度，只有促進(jìn)社會公正，才能更好地化解社會矛盾，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、規(guī)范社會行為，保持和促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定”。在涉及群眾重大權(quán)益事項(xiàng)中，完善落實(shí)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，充分滿足被管理對象的知情權(quán)、建議權(quán)、投訴權(quán)等基本權(quán)利，這就要求政府在進(jìn)行社會管理如動拆遷的過程中，不僅做到相關(guān)信息及時、準(zhǔn)確、全面地向被管理者公開，而且管理的主體、內(nèi)容、流程、方式方法等也應(yīng)該公開透明，自覺接受被管理者和社會各方的監(jiān)督、審核。

在管理手段上，提升社會管理科學(xué)化水平。借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的社會管理經(jīng)驗(yàn)和方式，運(yùn)用現(xiàn)代化的科技手段，特別是信息技術(shù)。這在減少行政成本的同時，更方便群眾，推進(jìn)社會管理的科學(xué)化水平。為此，一方面，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有效做法，建立健全社會運(yùn)行狀況的監(jiān)測體系和危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，對可能出現(xiàn)的社會問題和危機(jī)做出預(yù)測，將問題和危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，或及早制定出應(yīng)對措施。如在組織保障方面，構(gòu)建正式的體制內(nèi)社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)，輔之以社會第三方的獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)，逐漸形成縱橫交叉式、立體網(wǎng)狀型的監(jiān)測體系；重構(gòu)社會信息的采集、整理和披露渠道，開拓廣泛的社會信息收集源；研制并運(yùn)行社會發(fā)展的監(jiān)測(指標(biāo))體系，將社會發(fā)展綜合評價指標(biāo)體系納入政府決策和績效評估過程中；構(gòu)建社會穩(wěn)定的預(yù)警預(yù)控管理系統(tǒng)；加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制。另一方面，在社會管理中大力推廣現(xiàn)代信息技術(shù)，做到政務(wù)公開透明，通過網(wǎng)絡(luò)的支撐，改造和優(yōu)化工作流程，重構(gòu)社會信息的采集、整理和披露渠道，開拓廣泛的社會信息收集源，關(guān)注民眾上訪信息，建立網(wǎng)上信訪、民政救助等工作模塊，及時公開重大社會問題的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，加快工作信息的流轉(zhuǎn)和處理效率，疏導(dǎo)民意，引導(dǎo)輿論，防止謠言引起的社會動蕩，利用網(wǎng)絡(luò)將政府職能部門相應(yīng)的社會管理職能整合起來，增強(qiáng)政府公共服務(wù)的“回應(yīng)性”與“有效性”，提高政府社會管理的質(zhì)量。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com