○ 楊紅旭 張秀琴

2010年房地產(chǎn)三波緊縮政策成史上最嚴厲調(diào)控

○ 楊紅旭 張秀琴

2010年我國房地產(chǎn)調(diào)控呈現(xiàn)“三波”推進形態(tài)。第一波為以“國十一條”為代表的緊縮型調(diào)控，第二波為以“國十條”為代表的打壓型調(diào)控，第三波為以“9.29”新政為代表的管制型調(diào)控。三波政策，嚴厲程度不斷升級，共同組成了這輪堪稱史上最嚴厲的宏觀調(diào)控。

從政策出臺的機制分析，1月10日，國務(wù)院辦公廳出臺的“國十一條”主要是進一步細化去年12月14日的“國四條”，但與“國四條”“有保有壓”相比，“國十一條”明顯著重強調(diào)“壓”的一面，成為我國新一輪房地產(chǎn)緊縮政策的起點。“國十一條”后，我國房貸政策已退回到2008年“131號文”出臺之前，也即2007年12月“二套房貸政策”的“補丁文件”出臺后的嚴格程度：所有二套及以上都嚴格化，且以家庭為界定標(biāo)準。

4月17日，國務(wù)院發(fā)布“國十條” ，提出“堅決遏制部分城市房價過快上漲”，政策嚴厲程度再次升級?！皣畻l”不僅重申了建立考核問責(zé)機制、增加住房有效供給、加快安居工程建設(shè)等問題，更進一步緊縮政策，提出了“二套房貸首付不低于50%”、“限制外地人購房”、“推進房產(chǎn)稅試點”等從未有過的嚴厲措施。

9月29日，多部委新政出臺。以鞏固樓市調(diào)控成果為目的，“國十條”中“30%首付款”、“停發(fā)第三套及以上住房貸款”、“停發(fā)無證明非本地居民住房貸款”等政策被進一步強化，并推廣至全國。同時新政還要求“房價過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的城市，要在一定時間內(nèi)限定居民家庭購房套數(shù)”，掀起了我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的又一高潮，其嚴厲程度堪稱史上之最。在接連三波的調(diào)控下，我國部分城市房價過快上漲勢頭得到了一定的抑制。

我國部分城市房價過快上漲勢頭得到了一定的抑制

信貸政策

政策一：1月10日，國務(wù)院辦公廳出臺“國十一條”，要求嚴格二套房貸款管理，同時對二套房不再區(qū)分改善型和非改善型，一概執(zhí)行40%以上首付；要求央行及銀監(jiān)會加大對金融機構(gòu)房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理和窗口指導(dǎo)。

政策二：4月11日，銀監(jiān)會指出，銀行業(yè)金融機構(gòu)要增加風(fēng)險意識，不對投機投資購房貸款，如無法判斷，則應(yīng)大幅度提高貸款首付比例和利率水平。

政策三：4月14日，國務(wù)院常務(wù)會議發(fā)布“新國四條”，進一步緊縮信貸，提出對購買首套自住房且套型建筑面積在90平方米以上的家庭，貸款首付款比例不得低于30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付款比例不得低于50%，貸款利率不得低于基準利率的1.1倍；對貸款購買第三套及以上住房的，要大幅度提高首付款比例和利率水平。

政策四：4月17日，國務(wù)院出臺“新國十條”，除重申“新國四條”中相關(guān)信貸政策外，新政還提出商品住房價格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款；對不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放住房貸款。

政策五：6月4日，住建部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范商業(yè)性個人住房貸款中第二套住房認定標(biāo)準的通知》，明確各地商業(yè)性個人住房貸款中居民家庭住房套數(shù)，應(yīng)依據(jù)擬購房家庭成員名下，包括借款人、配偶及未成年子女，實際擁有成套住房數(shù)量進行認定。

政策六：9月29日，多部委出臺鞏固樓市調(diào)控成果措施。其中，央行、銀監(jiān)會決定，將原針對商品住房價格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張地區(qū)的停貸政策擴大至全國，并不再給予各商業(yè)銀行選擇權(quán)；將貸款購買商品住房首付款比例全面調(diào)整到30%及以上，并要求嚴格執(zhí)行二套房貸政策，禁止消費性貸款用于購買住房。同時央行、銀監(jiān)會還要求，繼續(xù)支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)中低價位、中小套型商品住房項目和參與保障性安居工程的貸款需求，對有土地閑置、改變土地用途和性質(zhì)、拖延開竣工時間、捂盤惜售等違法違規(guī)行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，各商業(yè)銀行則要停止對其發(fā)放新開發(fā)項目貸款和貸款展期。

政策七：11月3日，住建部、財政部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范住房公積金個人住房貸款政策有關(guān)問題的通知》，強調(diào)第二套住房公積金個人住房貸款的發(fā)放對象，僅限于現(xiàn)有人均住房建筑面積低于當(dāng)?shù)仄骄降睦U存職工家庭，利率不得低于同期首套住房公積金個人住房貸款利率的1.1倍，首付款比例不得低于50%，并停止向購買第三套及以上住房的繳存職工家庭發(fā)放住房公積金個人住房貸款。

政策評析：信貸政策是我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的重要組成部分，今年該類政策更是成為我國房地產(chǎn)調(diào)控的主線。其中，又以個人住房貸款政策為主。政策一至七，充分顯現(xiàn)了年初以來我國房地產(chǎn)調(diào)控政策的步步緊縮。信貸政策明顯細化也更加嚴格，中央通過抑制投資投機遏制房價過快上漲的意圖清晰可見。

與以往的個人房貸政策相比，今年政策有六大特點：首次將信貸差別擴大化，即由“首套、二套及以上”兩個等級變?yōu)椤笆滋?、二套、三套及以上”三個等級；首次將二套房貸首付比例提升至50%；首次明確二套房需認房認貸認調(diào)查；首次提出暫停三套及以上住房的房貸；首次提出對沒有1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停貸款；首次提出公積金貸款利率差別化，限定第二套住房公積金個人住房貸款發(fā)放對象。

從政策效果來看，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，在信貸政策緊縮下我國個人按揭貸款增長速度明顯放緩，2010年2月以來我國年初累計個人按揭貸款同比增幅快速回落，由1-2月的168.1%降至了1-11月的13.2%。而由于“二套房”不再區(qū)分改善型與非改善型，本輪調(diào)控中我國改善型住房消費明顯被誤傷。

在企業(yè)信貸方面，政策六提出“一支持”、“一停止”，分別對應(yīng)安居工程和土地閑置、改變土地用途和性質(zhì)等違法違規(guī)行為，為推進安居工程建設(shè)、打擊房地產(chǎn)違法違規(guī)提供了信貸政策支持，有利于該類工作的推進。然而，今年1-11月開發(fā)企業(yè)資金來源中的國內(nèi)開發(fā)貸款，卻同比增長25%，說明信貸投放量依然很大。

土地政策

政策一：3月10日，國土部出臺《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，提出了包含嚴格規(guī)范商品房用地出讓行為、實施住房用地開發(fā)利用申報制度、結(jié)合出讓合同清理制定專項檢查方案在內(nèi)的19條土地調(diào)控政策，全方位加強土地監(jiān)管。通知明確，要合理確定住房用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)，確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%，嚴格控制大套型住房建設(shè)用地，嚴禁向別墅供地；企業(yè)競買保證金不得低于出讓最低價的20%。

政策二：4月17日，“國十條”第五條明確，房價上漲過快的城市，要增加居住用地供應(yīng)總量；要依法加快處置閑置房地產(chǎn)用地，對收回的閑置土地，要優(yōu)先安排用于普通住房建設(shè)；在堅持和完善土地招拍掛制度的同時，探索“綜合評標(biāo)”、“一次競價”、“雙向競價”等出讓方式，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。此外，第六條再次強調(diào)“三類用地”占比不得低于70%，并明確要求優(yōu)先供應(yīng)。

政策三：6月26日，國土部發(fā)布《關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》，要求通過多種措施來推進征地補償新標(biāo)準實施，確保補償費落實到位，進一步改進和完善征地管理工作。通知對安置補償費落實工作做了創(chuàng)新規(guī)定，如“在用地預(yù)審時將征地補償費足額列入項目概算”、“鼓勵推行征地補償款預(yù)存制度”、“征地補償費直接給到農(nóng)民個人”等。

政策四：9月8日，國土部、住建部下發(fā)《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》，要求貫徹落實“國十條”確定的工作任務(wù)。在細化“國十條”相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，通知明確提出因企業(yè)原因造成土地閑置一年以上的，禁止競買人及其控股股東參加土地競買活動；住宅用地的容積率指標(biāo)必須大于1；土地交付之日起一年內(nèi)開工建設(shè)，自開工之日起三年內(nèi)竣工等措施。

政策五：12月19日，國土部下發(fā)《關(guān)于嚴格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》，從增強責(zé)任感、敏銳性，明確對違反政策規(guī)定行為的處置方式等角度，提出了增強現(xiàn)有政策執(zhí)行力度的四項措施。通知明確，對招拍掛出讓中溢價率超過50%、成交總價或單價創(chuàng)歷史新高的地塊要實行上報制，同時在2011年1月中旬前，省(區(qū)、市)國土資源主管部門還須將因政府原因閑置土地尚未完成整改處置的市縣和具體地塊信息、閑置原因向社會公告。

政策評析：土地政策是影響房地產(chǎn)市場發(fā)展最重要的政策之一?？傮w來看，今年我國土地調(diào)控政策主要可以分為以下四個方面：

一是，調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，上述政策一、二、四、五均有涉及，其目的在于增加普通住房供應(yīng)。其中，“三類用地”占比不得低于70%的規(guī)定，相當(dāng)于從源頭上重申“70/90”政策，政策五出臺有利于提高年底這一規(guī)定的執(zhí)行力度。

二是，加強土地監(jiān)管，政策一、二、四、五亦均有涉及，其主要措施為加大土地閑置查處力度，設(shè)立開竣工申報制度，嚴格開竣工時間等。從政策出臺機制來看，上述政策一可以說是對“國十一條”的細化，政策四則是對“國十條”的細化，其目的均為增加住房有效供給，進而遏制房價過快上漲。當(dāng)前調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和加強土地監(jiān)管已經(jīng)成為了我國土地調(diào)控的常態(tài)。

三是，完善土地出讓制度，如政策二。2009年以來，在“地王”頻出的情況下，國土部和部分城市就曾嘗試調(diào)整土地出讓方式，主要是采用評標(biāo)方式，減少拍賣所占比重。其中，上海走在全國前列，頻頻使用綜合評標(biāo)、預(yù)申請、一次競價等出讓方式。政策二的出臺，可以說是對該類嘗試的肯定及推廣。

四是，加強征地管理，如政策三。該政策可以說是繼2004年《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》之后，國土部針對征地管理出臺的最為全面的一個文件。與2004年的指導(dǎo)意見相比，政策三在安置補償、征地程序方面均有所突破，對強化征地管理有積極意義。

從政策效果來看，盡管政策頻出，但今年土地調(diào)控效果并不理想。從供應(yīng)總量上看，今年前11個月土地供應(yīng)總量再創(chuàng)新高，全國房地產(chǎn)用地供應(yīng)12.82萬公頃，同比增加47.8%，其中住宅用地供應(yīng)9.56萬公頃，同比增加50.6%。供應(yīng)大幅增加，值得肯定，然而與年初制定的規(guī)劃是全年供應(yīng)居住用地18.5萬公頃相比，1-11月我國居住用地供應(yīng)量僅達全年目標(biāo)的52%，完成率偏低。

從供應(yīng)結(jié)構(gòu)上看，今年前11個月保障性住房用地供應(yīng)1.34萬公頃，同比增加43.5%，占住宅用地比例達14%。供應(yīng)同比顯著增長，取得一定成績。但1-11月我國保障性住房用地供應(yīng)面積同比增加43.5%，低于住宅用地50.6%的增長幅度；另外，保障性住房用地比例占住宅用地比例達14%，明顯偏低，說明部分地方政府在“保障房、棚改房、中小套型普通住房用地供應(yīng)須占70%”方面執(zhí)行得不到位。

從土地價格上看，根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)整理，1-11月我國開發(fā)企業(yè)土地購置成交均價同比上漲34%，遠高于同期新建商品房成交均價7%的漲幅，土地價格上漲仍然偏快。地價高漲，今年以來地王依然頻現(xiàn)，非常不利于穩(wěn)定房價。

從土地違法違規(guī)行為查處情況看，今年以來查處力度明顯增大。8月19日，國土部房地產(chǎn)用地專項整治工作新聞通氣會公布的數(shù)據(jù)顯示， 3月至7月，國土部在全國范圍內(nèi)集中開展房地產(chǎn)用地專項整治，截至5月底，全國共上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，其中閑置土地宗數(shù)2815宗，面積16.95萬畝。其中閑置5年以下的占閑置土地總數(shù)的48%，閑置5年以上占31%。但是查處率偏低，全國已開展查處的各類房地產(chǎn)違法違規(guī)用地共計2208宗，但已查處結(jié)案僅826宗，面積約4萬畝，只占已公布的16.95萬畝的約24%。國土部要求各地務(wù)必于10月底前基本完成查處任務(wù)，不知進展如何。6月，國土部曾擬定了一個1457宗閑置用地 “黑名單”，并提交給商業(yè)銀行，作為向開發(fā)企業(yè)發(fā)放貸款的參考資料。12月，國土部依照2008年出臺的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，約談、并可能問責(zé)12個縣市政府的一把手。就形式而言有所進步，但值得注意的是這12個市縣均是不起眼的三、四線城市，查處力度與公眾期待差距較大。

稅收政策

政策一：3月9日，財政部、國稅總局進一步明確首次購買普通住房契稅優(yōu)惠政策，提出對兩個或兩個以上個人共同購買普通住房，其中有人有購房記錄的，該套房產(chǎn)的共同購買人均不適用首次購買普通住房的契稅優(yōu)惠政策。

政策二： 5月19日，國稅總局發(fā)布《關(guān)于土地增值稅清算有關(guān)問題的通知》，明確了土地增值稅清算過程中的若干計稅問題。6月3日，《關(guān)于加強土地增值稅征管工作的通知》出臺，通知明確要求各地須對目前的預(yù)征稅率進行調(diào)整，并加強土地增值稅的清算管理工作。除保障性住房外，東部地區(qū)預(yù)征稅率不得低于2%，中部和東北地區(qū)不得低于1.5%，西部地區(qū)不得低于1%。核定征收率原則上不得低于5%。9月29日，多部委新政再次提及土地增值稅，明確要重點對定價明顯超過周邊房價水平的房地產(chǎn)開發(fā)項目進行土地增值稅的清算和稽查。

與今年出臺的其他稅收政策不同，房產(chǎn)稅改革的啟動是完善我國房地產(chǎn)稅制的必經(jīng)之路，其對我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有長遠影響。但由于房產(chǎn)稅何時征收、怎樣征收尚未確定，當(dāng)前單純地啟動改革對市場并未造成實質(zhì)性影響。

政策三：5月31日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》下發(fā)，通知明確提出要深化財稅體制改革，逐步推進房產(chǎn)稅改革。9月29日，多部委新政再次提及房產(chǎn)稅，明確要“加快推進房產(chǎn)稅改革試點工作，并逐步擴大到全國”。

政策四：9月29日，財政部、國稅總局、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)契稅個人所得稅優(yōu)惠政策的通知》，明確對個人購買普通住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，按1%稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內(nèi)重新購房的納稅人不再減免個人所得稅。

政策評析：稅收是房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的重要工具之一。2005年至今，我國基本走過了提高稅負穩(wěn)定房價、降低稅負應(yīng)對危機、再次提高稅負遏制房價過快上漲的一個輪回。圍繞“遏制部分城市房價過快上漲”的調(diào)控目標(biāo)，今年我國房地產(chǎn)稅收政策總體趨緊。調(diào)控措施既有涉及交易環(huán)節(jié)的稅種，如：政策一、政策四所提及的契稅，政策二所提及的土地增值稅，也有涉及持有環(huán)節(jié)的稅種，如政策三所提及的房產(chǎn)稅。其中，房產(chǎn)稅的提出，可以說是今年我國房地產(chǎn)稅收政策的一大亮點。

從具體調(diào)控措施來看，政策一、四基本為對先前優(yōu)惠政策的緊縮性調(diào)整，其目的在于抑制需求，調(diào)整后改善型購房將難以享受契稅優(yōu)惠。政策二為對土地增值稅的從嚴征收，其中房價高、上漲快的東部省份清算力度明顯大于中西部省份，定價明顯超過周邊房價水平的房地產(chǎn)開發(fā)項目清算力度明顯大于其他項目，其抑制高房價目的明顯，但開發(fā)商存在轉(zhuǎn)嫁稅負的可能性，因此對市場影響尚不明晰。政策三則為房產(chǎn)稅改革的啟動，這是房產(chǎn)稅首次出現(xiàn)在發(fā)改委的年度工作計劃中，充分證明國家層面確實在積極推動房產(chǎn)稅改革。與今年出臺的其他稅收政策不同，房產(chǎn)稅改革的啟動是完善我國房地產(chǎn)稅制的必經(jīng)之路，其對我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有長遠影響。但由于房產(chǎn)稅何時征收、怎樣征收尚未確定，當(dāng)前單純地啟動改革對市場并未造成實質(zhì)性影響。

住房政策

政策一：1月10日，國務(wù)院辦公廳出臺“國十一條”，提出要適當(dāng)提高對中西部地區(qū)廉租住房建設(shè)的補助標(biāo)準，改進和完善中央補助資金的下達方式，調(diào)動地方積極性，確保資金使用效果。

政策二：4月17日，“國十條”第三條提出，地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)；9月29日，多部委新政再次強調(diào)限購，明確房價過高、上漲過快城市必須限定家庭購房套數(shù)。

政策三：4月22日、5月4日，住建部分別下發(fā)《關(guān)于加強經(jīng)濟適用住房管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加強廉租住房管理有關(guān)問題的通知》，要求各相關(guān)部門加強對經(jīng)濟適用住房和廉租住房的建設(shè)與管理。

政策四：6月8日，住建部等七部委聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，正式將“公共租賃住房”納入我國住房保障政策體系中。同時明確要求，各地區(qū)要制定公共租賃住房發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，并納入2010-2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃和“十二五”住房保障規(guī)劃，分年度組織實施。

政策五：6月18日，住建部等七部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制工作的通知》，對2010-2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃和“十二五”住房保障規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)思想、基本原則、規(guī)劃重點、基本目標(biāo)等均予以了明確規(guī)定。通知規(guī)定，到2015年末，我國需力爭人均住房建筑面積13平方米以下低收入住房困難家庭基本得到保障，基本建立全國住房保障基礎(chǔ)信息管理平臺。

政策六：8月6日，住建部在公布了28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點城市之后，又與財政部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的通知》，從政府責(zé)任等四個方面對做好試點工作提出明確要求。

政策七：11月16日，財政部、發(fā)改委、住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，明確從2010年起，各地在確保完成當(dāng)年廉租住房保障任務(wù)的前提下，可將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金和住房公積金增值收益中計提的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。各地可以采取貼息方式，支持市場主體和社會機構(gòu)從商業(yè)銀行融資用于發(fā)展公共租賃住房。

政策評析：總體來看，今年我國住房政策可以概括為一手抑制投資投機性購房需求，一手促進住房保障建設(shè)。其中，抑制購房需求主要通過強化差異化信貸、緊縮稅收優(yōu)惠，以及政策二中的限購。截至年底，我國已有北京、深圳、廣州等16個城市應(yīng)中央要求出臺了限購政策，其調(diào)控力度可謂空前絕后，有利于抑制房產(chǎn)投機。但值得注意的是，限購這類行政干預(yù)式調(diào)控，往往弊大于利。過長時間嚴格執(zhí)行，將極大打擊住房需求，不利于房地產(chǎn)市場的健康持續(xù)發(fā)展。

而促進住房保障，則主要通過完善制度。上述政策中，政策一、六、七著重為住房保障發(fā)展提供資金支持，政策三著重完善經(jīng)濟適用住房和廉租住房管理，政策四著重建立公共租賃住房制度完善住房保障體系。隨著政策四的出臺，我國基本形成以廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、棚改房為主的分層次、成系統(tǒng)的住房保障體系。而從政策七來看，公共租賃住房大有趕超廉租住房、經(jīng)濟適用住房，成為我國住房保障體系中的“新寵”之勢。此外，2010年是我國“十二五”規(guī)劃的編制年，政策五的出臺可以說既是對規(guī)劃編制的指導(dǎo)，也是對未來我國住房保障發(fā)展思路的明確。

從政策效果來看，在多方政策的支持下，今年我國住房保障建設(shè)順利進行。8月底，中央財政投向保障性住房的資金792億元就已全部下達。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，1-9月我國保障性住房和各類棚戶區(qū)改造已開工520萬套，累計開工率達90%。同時，根據(jù)12月26日溫總理在媒體上談話的數(shù)據(jù)，今年我國建成的保障性住房達370萬套，建設(shè)速度較往年大幅提升。（本文作者系上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部）■