申 兵

(國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100038)

我國(guó)農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵、難點(diǎn)及對(duì)策

申 兵

(國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100038)

我國(guó)農(nóng)民工的基本特征是職業(yè)與社會(huì)身份的城鄉(xiāng)分離，農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵在于使其獲得城市戶(hù)籍居民所享有的公共服務(wù)。與其它國(guó)家的城鎮(zhèn)化相比，我國(guó)農(nóng)民工市民化任務(wù)艱巨和復(fù)雜。我國(guó)公共服務(wù)供給區(qū)域化和地方化格局使得跨省流動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地定居和安居比較困難。為此，需要加強(qiáng)在財(cái)政、土地、城市管理等相關(guān)制度上的創(chuàng)新。

農(nóng)民工;市民化;內(nèi)涵;難點(diǎn);對(duì)策

通過(guò)恰當(dāng)?shù)靥幚沓青l(xiāng)關(guān)系，完成二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家面臨的基本任務(wù)。我國(guó)完成這一任務(wù)的核心是促進(jìn)農(nóng)民工獲得作為城市居民的身份和平等權(quán)利并融入城市社會(huì)、成為真正意義上的“市民”。為此需要正確把握我國(guó)農(nóng)民工市民化特定內(nèi)涵，找出其中的難點(diǎn)，通過(guò)制度創(chuàng)新加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

一、對(duì)農(nóng)民工市民化內(nèi)涵的理解

(一)農(nóng)民工的基本特征是職業(yè)與社會(huì)身份的城鄉(xiāng)分離

農(nóng)民工是指戶(hù)籍在農(nóng)村而主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、依靠工資收入生活的勞動(dòng)者。一般而言，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移是城市化的基本內(nèi)涵，但特有的戶(hù)籍管理制度使得我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移具有“只流動(dòng)而不遷移”的特點(diǎn)。進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力在職業(yè)上為非農(nóng)就業(yè)，而社會(huì)身份由其戶(hù)籍所決定為農(nóng)村居民，不能享有城市戶(hù)籍居民的福利待遇和公共服務(wù)，因此，職業(yè)與社會(huì)身份的城鄉(xiāng)分離成為我國(guó)農(nóng)民工的基本特征。正是由于這種分離，使得農(nóng)民工喪失了平等就業(yè)和社會(huì)保障的權(quán)益，從而使其工資水平得以在更長(zhǎng)時(shí)期維持在較低水平。借用劉易斯二元結(jié)構(gòu)模型，如圖1所示，相當(dāng)于在勞動(dòng)力需求由D1增長(zhǎng)為D2的情況下，將工資率提高的點(diǎn)由A延長(zhǎng)至B，由此形成了L2的低工資水平的勞動(dòng)力供給，這使得我國(guó)的“人口紅利”不僅有勞動(dòng)力無(wú)限供給的因素，更有制度因素。

(二)實(shí)現(xiàn)職業(yè)和社會(huì)身份的雙轉(zhuǎn)變是農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵

發(fā)展中國(guó)家城市化歷史表明，進(jìn)城農(nóng)民職業(yè)與社會(huì)身份的分離在其它國(guó)家同樣存在，但分離方式與我國(guó)不同。以巴西為代表的拉美國(guó)家表現(xiàn)為進(jìn)城農(nóng)民居住地域?yàn)槌鞘?，且逐步享有城市教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)［1］，但缺乏相應(yīng)的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位，如巴西城市公開(kāi)失業(yè)率由1990年的4.5%上升到近年的8%-11%，甚至為17%;失業(yè)、就業(yè)不足和就業(yè)質(zhì)量差使巴西城市貧困人口長(zhǎng)期大量存在［2］。埃及開(kāi)羅大量“城市鄉(xiāng)民”的存在表明非洲城市化也存在類(lèi)似現(xiàn)象。我國(guó)的“農(nóng)民工人”與其它發(fā)展中國(guó)家的“城市鄉(xiāng)民”形成了從字面到內(nèi)涵上的對(duì)照，表現(xiàn)為職業(yè)非農(nóng)化而難以在城市定居。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)民工市民化是指農(nóng)民在進(jìn)入城市實(shí)現(xiàn)職業(yè)身份轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程，即實(shí)現(xiàn)職業(yè)與社會(huì)身份的雙轉(zhuǎn)變。

(三)獲得城市居民的公共服務(wù)是農(nóng)民工市民化的核心

在我國(guó)，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的轉(zhuǎn)換有兩種途徑，一是將其戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，二是無(wú)論其為何種戶(hù)口而給予其與城市居民平等的福利，也就是使這些由城市原居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農(nóng)民工?！笆濉睍r(shí)期農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)應(yīng)在于后者。這基于以下兩個(gè)原因，其一是城鄉(xiāng)戶(hù)口各有其所附帶的權(quán)利(農(nóng)業(yè)戶(hù)口附帶著土地權(quán)利及計(jì)劃生育權(quán)利)，當(dāng)兩者利益比較差異較小時(shí)，城鎮(zhèn)戶(hù)口吸引力不大，小城鎮(zhèn)戶(hù)口對(duì)于農(nóng)民的吸引力以及城市戶(hù)口對(duì)于近郊農(nóng)民的吸引力就均在下降;其二是城鄉(xiāng)戶(hù)口附帶福利之間差異過(guò)大時(shí)，城市戶(hù)口短期內(nèi)難以完全放開(kāi)，放開(kāi)也不得不收回，如鄭州市的戶(hù)籍改革。兩種情況都不利于農(nóng)民工進(jìn)城生活。因此，在繼續(xù)向建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度這一戶(hù)籍制度改革方向努力的同時(shí)，農(nóng)民工市民化的核心在于綜合考慮資源分配的可能性、農(nóng)民工進(jìn)城定居的需要，使農(nóng)民工獲得原城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)或福利待遇。這可以大大降低農(nóng)民工在城市定居的制度成本，從而提高其在城鎮(zhèn)定居的能力和意愿。

圖1 農(nóng)民工職業(yè)與身份分離及其意義

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的相關(guān)研究表明，就全國(guó)而言，目前依附于我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育(義務(wù)教育、職業(yè)教育補(bǔ)貼)、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障(包括最低生活保障和保障性住房)，因此，我國(guó)“農(nóng)民工市民化”可視為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民獲得上述城市居民所享有的福利或公共服務(wù)的過(guò)程(這也是對(duì)農(nóng)民工市民化的狹義理解，廣義的農(nóng)民工市民化不僅包括社會(huì)身份權(quán)利的市民化還包括思想意識(shí)和生活方式的市民化)。

農(nóng)民工市民化與農(nóng)民市民化內(nèi)涵不完全相同，表現(xiàn)為前者更強(qiáng)調(diào)是在城市實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力獲得城市公共服務(wù)的過(guò)程。后者則涉及在城市創(chuàng)造就業(yè)，以便使更多的農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)。農(nóng)民工市民化與農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化內(nèi)涵也有區(qū)別，后者在我國(guó)被分割為從農(nóng)村到城市的“流動(dòng)”與“遷移”兩個(gè)過(guò)程，前者為后者兩個(gè)過(guò)程中的遷移過(guò)程。

將城市居民享有的公共服務(wù)覆蓋于農(nóng)民工，而促使其職業(yè)與社會(huì)身份轉(zhuǎn)換的過(guò)程如圖2所示，圖中橫軸為城市就業(yè)，以工資為代表，縱軸為城市身份，以享有公共服務(wù)為代表。農(nóng)民工市民化的起點(diǎn)為第三象限，對(duì)應(yīng)于1958年戶(hù)籍制度建立至改革開(kāi)放之前的時(shí)期，農(nóng)民不能進(jìn)城務(wù)工，更談不上得到城市居民的福利待遇，以工資和公共服務(wù)均為“-”號(hào)為代表;改革開(kāi)放后，在城市工業(yè)化對(duì)大量勞動(dòng)力需求的誘致下，農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，得到了非農(nóng)業(yè)收入，但基本被排斥于城市公共服務(wù)體系之外，表現(xiàn)為第四象限中的工資為“+”而公共服務(wù)為“-”;進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，各級(jí)政府對(duì)待農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的政策發(fā)生了重要變化，在保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的合法權(quán)益等方面出臺(tái)了一系列政策，農(nóng)民工開(kāi)始獲得子女免費(fèi)接受義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)，表現(xiàn)為第一象限中的工資和公共服務(wù)均為“+”。促進(jìn)農(nóng)民工市民化，就是要在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大城市居民公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋范圍和提高服務(wù)水平，使其能夠在城市長(zhǎng)期居住和生活，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明向現(xiàn)代城市文明的整體轉(zhuǎn)變。

(四)我國(guó)農(nóng)民工市民化任務(wù)艱巨和復(fù)雜

從世界其它國(guó)家歷史看，在城市化快速發(fā)展階段，人口規(guī)模的快速擴(kuò)大往往引致城市生活環(huán)境的惡劣和工人生活質(zhì)量的低下。英國(guó)城市化快速發(fā)展時(shí)期，工人階級(jí)惡劣的生活環(huán)境曾在恩格斯《英國(guó)工人階級(jí)狀況》第一版(此時(shí)城市化率大體為46%)中有過(guò)生動(dòng)的描述。19世紀(jì)的上半葉，英國(guó)工人的實(shí)際工資水平幾乎沒(méi)有什么增長(zhǎng)，1850年與1810年相比，建筑業(yè)工人的工資僅增長(zhǎng)了1.8%，而棉紡工業(yè)工人的工資在同期還下降了12%［3］。美國(guó) 19世紀(jì)末時(shí)(城市化水平約在39%)城市貧民窟的問(wèn)題同樣突出［4］。隨著工業(yè)化發(fā)展及其它制度建設(shè)，歐美國(guó)家以解決失業(yè)問(wèn)題和社會(huì)福利問(wèn)題為突破口，逐步改善了城市生活質(zhì)量。1855年(此時(shí)城市化水平大體為55%)英國(guó)頒布了第一個(gè)關(guān)于安全準(zhǔn)則的通則，對(duì)工人工作條件和公益保護(hù)進(jìn)行了法律規(guī)定［5］，此后失業(yè)及醫(yī)療保障等陸續(xù)得以完善。當(dāng)然，歐洲等國(guó)家向殖民地的大量移民也在很大程度上減輕了其農(nóng)民移民對(duì)城市的壓力，如從1846年到1869年，在英國(guó)政府各種移民計(jì)劃下安排的移民約有33.9萬(wàn)人，約占英國(guó)移民加拿大和澳大利亞總?cè)藬?shù)的 23%［6］。

圖2 農(nóng)民工市民化內(nèi)涵及其過(guò)程示意圖

發(fā)展中國(guó)家的城市化也具有同樣態(tài)勢(shì)，如1990年代以來(lái)，巴西政府通過(guò)各項(xiàng)升級(jí)改造計(jì)劃，顯著改善了一些城市貧民窟的生活環(huán)境和居住條件，里約熱內(nèi)盧貧民窟污水處理水平從4.0%上升到目前的95.3%，垃圾回收率也從73.8%上升到了98.9%［7］;1990年巴西建立了農(nóng)村移民和城市居民統(tǒng)一的醫(yī)療體系［8］。歷史地看，一直被詬病的巴西貧民窟現(xiàn)象可能是其城市化歷史中的階段特征。

由此似乎可以認(rèn)為，大量進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)村人口在城市的生活質(zhì)量和水平為反“L”型曲線(xiàn)，在快速城市化過(guò)程中，由于農(nóng)村勞動(dòng)力供給彈性較小，工資上漲幅度小，城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障制度不健全，其生活水平處于較低水平或提高十分緩慢，但隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)和社會(huì)福利制度的建立而會(huì)不斷改善。這一曲線(xiàn)與諾瑟姆城市化發(fā)展規(guī)律“S”型曲線(xiàn)中的加速階段相對(duì)應(yīng)(參見(jiàn)圖3)。

圖3 進(jìn)城農(nóng)民生活水平曲線(xiàn)及與城市化發(fā)展階段關(guān)系

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)民工市民化過(guò)程則可能更為艱巨和復(fù)雜，表現(xiàn)為上述曲線(xiàn)由A及B點(diǎn)更為曲折。艱巨體現(xiàn)于我國(guó)總?cè)丝诤娃r(nóng)村人口規(guī)模大得多，城市化率同為40%時(shí)，全國(guó)總?cè)丝谟?guó)為0.27億(1840年)，法國(guó)0.43億(1865年)，美國(guó) 0.76 億(1900 年)［9］，我國(guó)為 12.8 億。日本人口相對(duì)較多，但在1945-1955年間異乎尋常地迅速降低了出生率，從而避開(kāi)了其他發(fā)展中國(guó)家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中所遇到的人口壓力和就業(yè)壓力，減輕了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的難度［10］;其次，我國(guó)宜于城市發(fā)展的面積有限;再次，農(nóng)村勞動(dòng)力遷移不僅涉及城鄉(xiāng)而且涉及區(qū)域之間遷移。復(fù)雜性體現(xiàn)于我國(guó)城市化除了具有發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的一般特征外，不僅特有的戶(hù)籍管理制度妨礙了城市要素的流動(dòng)，而且土地制度、收入分配、行政管理等制度安排同樣具有不利于農(nóng)民工向城市遷居的因素，農(nóng)民工市民化能否實(shí)現(xiàn)取決于多項(xiàng)體制的綜合配套改革。

(五)我國(guó)農(nóng)民工市民化為卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)

社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和制度變革理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”，但隨著改革的深入，不觸及任何人利益的理想狀態(tài)可能已不易實(shí)現(xiàn)。在城市公共資源供給增長(zhǎng)落后于人口總規(guī)模擴(kuò)張的情況下，農(nóng)民工市民化會(huì)增加城市公共品消費(fèi)的擁擠性，從而對(duì)城市原住民利益產(chǎn)生影響。但如果將農(nóng)民工進(jìn)城后對(duì)于城市人口結(jié)構(gòu)改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)視為對(duì)城市居民利益損失的補(bǔ)償，則農(nóng)民工市民化并未使城市居民總福利水平降低，全社會(huì)的總福利也會(huì)明顯提高，因此農(nóng)民工市民化可視為卡爾多-希克斯改進(jìn)。

二、跨省流動(dòng)農(nóng)民工的市民化成為難點(diǎn)問(wèn)題

(一)跨省流動(dòng)仍將是“十二五”時(shí)期農(nóng)民工流動(dòng)的重要特征

從“十一五”時(shí)期的情況看，外出務(wù)工農(nóng)民51%為跨省流動(dòng)，跨省流動(dòng)主要方向是東部地區(qū)。假設(shè)跨省流動(dòng)者與全部外出務(wù)工者流向東部地區(qū)的比例相同，則約1/3外出務(wù)工者，即約有4500萬(wàn)流向東部地區(qū)(參見(jiàn)表1)?！笆濉睍r(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力從出口向內(nèi)需轉(zhuǎn)變，中西部地區(qū)工業(yè)化步伐可能會(huì)因此加快，吸納本地區(qū)農(nóng)民工的能力會(huì)有所增強(qiáng)。但東部地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)(參見(jiàn)表2)，即使東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進(jìn)一步帶動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對(duì)較高的就業(yè)彈性使得“十二五”時(shí)期跨省流動(dòng)的農(nóng)民工規(guī)?？赡懿粫?huì)明顯下降。

表1 “十一五”時(shí)期農(nóng)民工跨省流動(dòng)情況

表2 “十一五”時(shí)期不同地區(qū)的就業(yè)彈性

(二)我國(guó)公共品供給區(qū)域化和地方化的格局強(qiáng)化了跨省流動(dòng)農(nóng)民工市民化的難度

我國(guó)目前公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次較低，形成了以地方為主的公共服務(wù)供給模式，即滿(mǎn)足公民權(quán)利的公共品供給呈現(xiàn)為區(qū)域化和地方化的格局。這一態(tài)勢(shì)對(duì)于跨省流動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地的市民化最為不利。在同一城市內(nèi)，雖然城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給水平存在差異，但在同一行政區(qū)域內(nèi)操作相對(duì)容易。而且由于我國(guó)特有的戶(hù)籍制度要求獲得城市戶(hù)籍的居民應(yīng)放棄承包農(nóng)地的權(quán)利，這對(duì)許多城市而言意味著可以通過(guò)土地置換等方式，獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，也就意味著由此形成的土地收益可以彌補(bǔ)提高本市農(nóng)民工公共服務(wù)水平的先期墊付投入，并進(jìn)行城市建設(shè)。即使不需要農(nóng)民工退出農(nóng)村土地，城鄉(xiāng)資源合理流動(dòng)形成的巨大社會(huì)效益也“內(nèi)部化”于本行政區(qū)內(nèi)而未“外溢”于其它地區(qū)。解決省內(nèi)其它地區(qū)農(nóng)民工進(jìn)城問(wèn)題，也可得到省級(jí)政府財(cái)政、用地指標(biāo)以及精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。而解決其它省區(qū)農(nóng)民工在本市的常居問(wèn)題，則并無(wú)這些預(yù)期“收益”。近年來(lái)，隨著用工荒的出現(xiàn)，一些農(nóng)民工用工規(guī)模較大的城市開(kāi)始改善外省農(nóng)民工就業(yè)和生活條件，但對(duì)大規(guī)模接納外省農(nóng)民工常居或落戶(hù)本市仍有顧慮，這從許多城市外來(lái)人口積分落戶(hù)或積分使子女就讀公辦學(xué)校的指標(biāo)分值設(shè)計(jì)中就可看出。由此，城市政府為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的意愿依隸屬關(guān)系由近向遠(yuǎn)遞減，即首先解決本市農(nóng)村進(jìn)入城區(qū)務(wù)工人員，其次是本省的農(nóng)民工，外省農(nóng)民工排在最后。

(三)提供教育、衛(wèi)生和保障性住房等公共服務(wù)對(duì)地方政府壓力較大

如前所述，就全國(guó)而言，目前依附于我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)籍上的福利或公共服務(wù)包括就業(yè)扶持政策、教育(義務(wù)教育、職業(yè)教育補(bǔ)貼)、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和保障性住房，這些也是城鎮(zhèn)戶(hù)口所附帶的基本福利。這些領(lǐng)域中對(duì)地方政府財(cái)政形成的壓力因公共服務(wù)的性質(zhì)差異而有所不同。

社會(huì)保障在我國(guó)是準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的公共服務(wù)，由政府、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。以農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)而言，年齡結(jié)構(gòu)偏輕的農(nóng)民工群體加入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提高了社會(huì)統(tǒng)籌能力，也能夠通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)的積累自行為將來(lái)儲(chǔ)蓄。與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)主要由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān);參加新農(nóng)合的農(nóng)民工，已得到國(guó)家和家鄉(xiāng)政府補(bǔ)助。農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)具有現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)，農(nóng)民工參保的受益與貢獻(xiàn)對(duì)等。最低生活保障只會(huì)占農(nóng)民工總量的很小部分，可由城市根據(jù)農(nóng)民工居住年限、工作穩(wěn)定性及其它條件考慮是否納入。而教育(義務(wù)教育、職業(yè)教育補(bǔ)貼)、公共衛(wèi)生、保障性住房等公共服務(wù)則具有完全公共物品性質(zhì)，政府的支出壓力相對(duì)較大。

四、解決農(nóng)民工市民化難點(diǎn)問(wèn)題需要制度創(chuàng)新

(一)加大中央政府對(duì)于跨省流動(dòng)農(nóng)民工在就業(yè)地市民化的支持力度

近年來(lái)中央政府不斷加大財(cái)政投入力度以支持地方政府改善農(nóng)民工的待遇，如中央財(cái)政2009年下?lián)芰诉M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女接受義務(wù)教育獎(jiǎng)勵(lì)資金20億元，專(zhuān)項(xiàng)用于接收農(nóng)民工子女的城市義務(wù)教育階段學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件，東南沿海農(nóng)民工流入較多的省區(qū)成為主要補(bǔ)助地區(qū)。

“十二五”時(shí)期，可以以此為基礎(chǔ)形成中央加大對(duì)于跨省遷移農(nóng)民工集中地區(qū)穩(wěn)定、長(zhǎng)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，具體考慮以下：

手段。中央對(duì)地方政府加大在解決農(nóng)民工公共服務(wù)方面的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

重點(diǎn)領(lǐng)域?！笆濉睍r(shí)期，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、子女義務(wù)教育、就業(yè)扶持以及住房保障對(duì)于勞動(dòng)力流入地區(qū)的補(bǔ)助。原因在于，一是如前所述，這些領(lǐng)域的公共品性質(zhì)突出，對(duì)地方政府財(cái)政支出壓力較大。二是由于教育、就業(yè)扶持和公共衛(wèi)生等公共品具有外部性，流入城市增加投入的意愿較低。三是目前以新生代為主體的農(nóng)民工，對(duì)生殖健康和計(jì)劃生育服務(wù)以及就業(yè)扶持壓力增大。而且新生代農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)預(yù)示著將有相當(dāng)規(guī)模隨遷子女在“十二五”期間進(jìn)入義務(wù)教育階段。四是隨著農(nóng)民工家庭化和新生代農(nóng)民工常住化趨勢(shì)的出現(xiàn)，緩解農(nóng)民工居住條件較差的問(wèn)題顯得日益迫切，需要加強(qiáng)相應(yīng)的政府投入。五是社會(huì)保障領(lǐng)域在我國(guó)屬于準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，且從目前看大量年輕農(nóng)民工的在工作城市參保，實(shí)際上為充裕流入城市社保資金做出了貢獻(xiàn)，因此社會(huì)保障領(lǐng)域可以不在中央補(bǔ)助范圍。

方式。方式可有幾種選擇，一是按所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)的一定比例進(jìn)行補(bǔ)助。根據(jù)流入地解決非本省農(nóng)民工子女進(jìn)入公辦學(xué)校免費(fèi)接受義務(wù)教育人數(shù)、享受住房保障制度的人數(shù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。中央補(bǔ)助數(shù)額可按服務(wù)跨省農(nóng)民工所產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)1/4-1/3補(bǔ)助;二是按每個(gè)服務(wù)人數(shù)或提供服務(wù)水平進(jìn)行固定數(shù)額補(bǔ)助，如可按農(nóng)民工保障性住房建設(shè)單位面積進(jìn)行補(bǔ)助;三是區(qū)分領(lǐng)域，按提供公共服務(wù)的某項(xiàng)類(lèi)別進(jìn)行補(bǔ)助，如在農(nóng)民工子女義務(wù)教育方面，對(duì)地方教育的公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。

重點(diǎn)地區(qū)。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，市內(nèi)已基本實(shí)現(xiàn)或有能力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，一些福利也開(kāi)始“外溢”到本省農(nóng)民工，如果能夠鼓勵(lì)這些地區(qū)更多地把來(lái)自中西部地區(qū)農(nóng)民工沉淀下來(lái)，則是實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”和“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的重要途徑。因此，國(guó)家財(cái)政支持的重點(diǎn)地區(qū)是珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)等農(nóng)民工集中流入地區(qū)，“十二五”時(shí)期還應(yīng)將《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的中西部地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)納入補(bǔ)助重點(diǎn)地區(qū)。同時(shí)，這些補(bǔ)助不與國(guó)家對(duì)中西部地區(qū)義務(wù)教育、住房補(bǔ)助等掛鉤，即并不因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)常住人口減少而減少對(duì)其相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，以體現(xiàn)國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)的支持。

(二)將農(nóng)民工市民化與農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新相結(jié)合

農(nóng)村建設(shè)用地制度創(chuàng)新可以對(duì)農(nóng)民工市民化發(fā)揮重要促進(jìn)作用。一方面可以用人地掛鉤的方式調(diào)動(dòng)跨省農(nóng)民工集中流入地區(qū)吸納外省農(nóng)民工在本地安居的積極性;另一方面，利用宅基地的有序流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民工在城市定居的經(jīng)濟(jì)能力。

一是探索跨省的城市建設(shè)用地與外來(lái)人口增加掛鉤辦法。首先改變現(xiàn)行土地指標(biāo)行政管理方式，將流動(dòng)人口流入集中地區(qū)由于非戶(hù)籍人口增加所帶來(lái)的建設(shè)用地需求，在全國(guó)土地利用計(jì)劃中予以統(tǒng)籌考慮。其次探索市場(chǎng)交易的方式。類(lèi)似于排污權(quán)交易，建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間進(jìn)行交易。

二是探索農(nóng)村宅基地資本化模式。提高農(nóng)民工自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，除了在收入分配改革中考慮提高農(nóng)民工工資性收入外，宅基地資本化也應(yīng)成為提高農(nóng)民工及其家庭支付進(jìn)城成本的途徑之一。按國(guó)土資源部的部署2009年底前已基本完成對(duì)宅基地使用權(quán)登記發(fā)證，在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)一些地方繼續(xù)采取出讓、作價(jià)出資、作價(jià)入股、抵押和置換等方式，進(jìn)行農(nóng)村宅基地資本化的探索，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)供其他地區(qū)借鑒參考，以提高農(nóng)民工進(jìn)城定居的經(jīng)濟(jì)能力。

(三)加強(qiáng)城市治理

聯(lián)合國(guó)人居署(2005)認(rèn)為在快速城市化的當(dāng)今世界中，城市的可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵不僅是技術(shù)和資金投入，同樣重要的是健全的城市治理。城市治理與傳統(tǒng)意義上的城市管理的區(qū)別，在于擴(kuò)大各利益主體對(duì)公共事務(wù)的參與，使他們?cè)谡咧贫ê蛯?shí)施過(guò)程中享有更多的發(fā)言權(quán)和責(zé)任。對(duì)于跨省農(nóng)民工集中流入城市，由于農(nóng)民工來(lái)源地多元化，有效的城市治理更是促進(jìn)農(nóng)民工融入當(dāng)?shù)爻鞘猩鐣?huì)的重要手段，其治理模式可在多方面進(jìn)行探索：

一是可考慮降低農(nóng)民工參加選舉的限制。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，凡在城市居住一年以上，戶(hù)口不在本市的農(nóng)民工，取得戶(hù)口所在地證明后，可在居住社區(qū)進(jìn)行選民登記，依法參與選舉活動(dòng)。在有條件的城市可以考慮降低農(nóng)民工參加務(wù)工地選舉的年限時(shí)間，以調(diào)動(dòng)其參與選舉的積極性，并逐步放寬被選舉權(quán)的務(wù)工或居住年限限制。

二是增加農(nóng)民工參政議政、參與決策管理的渠道。在農(nóng)民工流入集中的城市應(yīng)逐步提高農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工在各級(jí)黨代會(huì)、人大和工會(huì)代表大會(huì)及企業(yè)職代會(huì)中的比例。也應(yīng)參照工資集體協(xié)商機(jī)制，對(duì)于事關(guān)農(nóng)民工在城市生活的重大問(wèn)題，建立政府與農(nóng)民工的對(duì)話(huà)、溝通與協(xié)商機(jī)制。同時(shí)，鼓勵(lì)各類(lèi)社區(qū)組織推行由農(nóng)民工代表加入的參與式管理模式，吸納農(nóng)民工共同參與社會(huì)管理。

三是服務(wù)重心下移。構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺(tái)，逐步建立面向農(nóng)民工的專(zhuān)業(yè)社會(huì)服務(wù)組織和專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍，提高公共服務(wù)的針對(duì)性。同時(shí)，鼓勵(lì)民間組織、志愿者組織深入農(nóng)民工社區(qū)，幫助其融入城市社會(huì)。

四是促進(jìn)農(nóng)民工的自助管理。允許農(nóng)民工成立公開(kāi)的自助性組織，如維權(quán)組織、信息中介組織或法律服務(wù)組織等，政府加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管和引導(dǎo)，使其成為政府加強(qiáng)治安、消防、計(jì)生、環(huán)保管理的有效渠道。

(四)加強(qiáng)關(guān)于農(nóng)民工的統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)工作

統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)工作是掌握農(nóng)民工流動(dòng)與就業(yè)情況，以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工集中流入地區(qū)進(jìn)行財(cái)政支持的基礎(chǔ)。首先應(yīng)完善人口管理的信息登記系統(tǒng)，加強(qiáng)信息的動(dòng)態(tài)維護(hù)。其次是建立比較科學(xué)的農(nóng)民工信息的監(jiān)測(cè)體系，對(duì)外來(lái)人口的數(shù)量、工作狀況和條件、子女受教育狀況以及生話(huà)質(zhì)量狀況，特別是跨省流動(dòng)情況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為各級(jí)政府制定政策和加強(qiáng)投入提供科學(xué)依據(jù)。再次是改善目前流入地及流出地多個(gè)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)民工信息采集、管理、使用和發(fā)布的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)業(yè)務(wù)信息聯(lián)網(wǎng)動(dòng)作和信息共享，提高對(duì)農(nóng)民工服務(wù)水平。

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(本文責(zé)編：辛 城)

The Connotation of and Policy Recommenda for Migrant Worker Citizennization in China

SHEN Bing
(Institute for Spatial Planning＆ Regional Economy，NDRC，Beijing 100038，China)

The fundamental feature of migrant workers in China is the separation of occupation and residency status.The connotation of migrant worker citizenization，therefore，lies in granting them the citizenship rights and encompassing them all the basic public services in cities.Compared with urbanization process in other countries，citizenization of Chinese rural migrants would be more arduous.The localization and regionalization in providing the public service has made the cross-province migrants even harder to gain the citizenship in their working cities.This rationalizes the innovation of fiscal transfer system and land regulation system.

migrant worker;citizenization;connotation;hardness;policy suggestion

C913

A

1002-9753(2011)02-0001-08

2010-10-09

2010-12-26

申 兵(1966-)，女，河北鹽山人，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究室主任，碩士，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展。