田世政，楊桂華

(1.西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 北碚，400715;2.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院，云南昆明，650091)

中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的路徑選擇:國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與案例研究

田世政，楊桂華

(1.西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 北碚，400715;2.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院，云南昆明，650091)

中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展處于拐點(diǎn)時(shí)期，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，剖析典型案例，探尋發(fā)展路徑具有突出現(xiàn)實(shí)意義。從管理理念、管理體制、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制四方面對(duì)世界上三種代表性國(guó)家公園模式的共同理念與“中國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園”的比較表明，其管理制度和運(yùn)行機(jī)制尚不是國(guó)際公認(rèn)的國(guó)家公園模式。未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展，需要借鑒IUCN標(biāo)準(zhǔn)，重塑全國(guó)保護(hù)地體系;建立三級(jí)自然保護(hù)理事會(huì)及其法人治理模式，重構(gòu)行政管理的條塊格局;建立國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度和相關(guān)者的利益保障機(jī)制;加大公共財(cái)政投入，分步實(shí)施，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益。

國(guó)家公園;普達(dá)措國(guó)家公園;國(guó)際比較;路徑選擇;案例研究

一、引言

自從1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)130多年的發(fā)展，截止2003年，全世界已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了3881個(gè)國(guó)家公園，保護(hù)面積400多萬(wàn)平方公里，占全球保護(hù)地面積的23.6%，是目前世界各國(guó)使用面最廣的保護(hù)地模式［1］。中國(guó)沒(méi)有引入世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的保護(hù)地體系，一直以來(lái)也沒(méi)有國(guó)家公園這種保護(hù)地形式，但建國(guó)以后建立起了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等實(shí)質(zhì)上的保護(hù)地體系，分別由不同政府部門(mén)管理。建設(shè)部曾經(jīng)宣稱(chēng)其管理的國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)就是中國(guó)的國(guó)家公園，但學(xué)者們并不認(rèn)同。王獻(xiàn)博［2］、王智等［3］認(rèn)為中國(guó)的這些保護(hù)地形式與 IUCN的體系并不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，陳勇［4］指出中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)在管理體制、資金機(jī)制、功能結(jié)構(gòu)、土地利用方面與國(guó)外的國(guó)家公園并不一致。

在世紀(jì)之交，國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)曾極力倡導(dǎo)逐步建立中國(guó)國(guó)家公園管理體制［5－8］，但中國(guó)國(guó)家公園體系一直沒(méi)有建立起來(lái)。中國(guó)國(guó)家公園在實(shí)踐中嶄露頭角是2006年8月1日——“中國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園”——普達(dá)措國(guó)家公園在云南省香格里拉揭牌［9］。隨后，云南開(kāi)始著手建立“云南省國(guó)家公園體系”。2008年7月，國(guó)家林業(yè)局批復(fù)云南省可以在條件成熟的自然保護(hù)區(qū)試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家公園［10］。同年9月，云南省政府批準(zhǔn)成立國(guó)家公園管理辦公室，掛靠在林業(yè)廳。隨后中央政府的其它部委(局)也開(kāi)始關(guān)注并參與推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)，2008年10月8日，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園［11］。但囿于既有的自然資源行政管理體制和行政授權(quán)格局，2009年中央政府暫停國(guó)家公園試點(diǎn)工作，要求在自然遺產(chǎn)資源保護(hù)立法中繼續(xù)探索和研究。

中國(guó)國(guó)家公園從無(wú)到有，在顯現(xiàn)從地方到中央多層次、多部門(mén)參與，從點(diǎn)到面全面推進(jìn)趨勢(shì)之時(shí)被叫停并允許繼續(xù)探索的拐點(diǎn)時(shí)期，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。作者認(rèn)為，中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展路徑的探索應(yīng)該基于兩個(gè)前置問(wèn)題的明晰，一是要認(rèn)清世界各國(guó)國(guó)家公園的共同理念和通行做法，二是認(rèn)清我國(guó)國(guó)家公園在實(shí)踐中面臨的具體問(wèn)題。對(duì)第二個(gè)問(wèn)題，因?yàn)樵谖覈?guó)自然遺產(chǎn)資源屬地治理為主的體制下，各地的情況差異較大，典型案例研究顯得十分必要。為此，本文根據(jù)作者近年在云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園調(diào)研獲取的一手資料，對(duì)其現(xiàn)行管理制度與國(guó)際公認(rèn)的國(guó)家公園管理理念與通行做法進(jìn)行比較，分析其差異與局限，并以此為基礎(chǔ)延伸開(kāi)來(lái)，結(jié)合我國(guó)其它典型性自然遺產(chǎn)地①此處采用一些學(xué)者把我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園統(tǒng)稱(chēng)為自然遺產(chǎn)地的表述方式，取這些區(qū)域都是大自然遺存并賦予全體國(guó)民的遺產(chǎn)之意，基本等同于后文“中國(guó)的保護(hù)地”，一些旅游研究者也將其統(tǒng)稱(chēng)為公共資源依托型景區(qū)。的狀況，為中國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展路徑提出政策建議。

二、世界代表性國(guó)家的國(guó)家公園管理制度

世界各國(guó)的國(guó)家公園管理制度總體上可以歸納為以美國(guó)為代表的中央集權(quán)型，以德國(guó)和澳大利亞為代表的地方自治型，加拿大、日本等國(guó)為代表的綜合管理型三種模式［12］。國(guó)家公園的管理制度從管理使命、管理體制、資金機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面體現(xiàn)出來(lái)［13］。世界三種模式的國(guó)家公園管理制度雖然在上述四方面不盡相同，卻包含一些共同的理念和通行做法。

(一)管理理念

美國(guó)《國(guó)家公園組織法》(1916)明確規(guī)定“保存風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生命，并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來(lái)欣賞”。1992年美國(guó)國(guó)家公園管理局在其發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家公園21世紀(jì)議程》中進(jìn)一步明確，“我們國(guó)家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國(guó)家意識(shí)的能力，這應(yīng)是國(guó)家公園管理局的核心目標(biāo)”［14］。加拿大國(guó)會(huì)1930年通過(guò)的國(guó)家公園法案(National Parks Act)確立了“國(guó)家公園的宗旨是為了加拿大人民的利益、教育和娛樂(lè)而服務(wù)，國(guó)家公園應(yīng)該得到很好的利用和管理以使下一代使用時(shí)沒(méi)有遭到破壞”［15］。日本《自然公園法》的第一條規(guī)定，在保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景的同時(shí)，也要追求其利用價(jià)值的提高，并實(shí)現(xiàn)為國(guó)民提供保健、休養(yǎng)、教化等目的［16］。德國(guó)新近建立的科勒瓦愛(ài)德森國(guó)家公園，在其《國(guó)家公園法令》中規(guī)定，國(guó)家公園有3個(gè)任務(wù)［17］:其一，開(kāi)展公眾教育，提高公眾自然保護(hù)意識(shí);其二，保護(hù)櫸樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)物棲息地，以及維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的自然演替過(guò)程;其三，為科研活動(dòng)提供場(chǎng)所。總之，從管理理念看，世界各國(guó)的國(guó)家公園及其管理機(jī)構(gòu)的使命表述雖然不盡相同，但其核心理念是保護(hù)自然資源的永續(xù)利用和為人民提供游憩機(jī)會(huì)，體現(xiàn)了國(guó)家公園的本質(zhì)屬性是公益性。

(二)管理體制

美國(guó)建立起了內(nèi)政部國(guó)家公園管理局——地方局——基層管理局的垂直一元化管理體系，地方政府無(wú)權(quán)介入國(guó)家公園管理，每一個(gè)國(guó)家公園管理局的管理人員以管家或服務(wù)員的角色為全體國(guó)民守護(hù)自然文化遺產(chǎn)［16］。德國(guó)和澳大利亞國(guó)家層面只負(fù)責(zé)立法和面上的工作，國(guó)家公園的建立和管理主要由地方政府負(fù)責(zé)，是地方自治模式的代表。德國(guó)聯(lián)邦政府于1987年頒布的《德國(guó)自然和景觀保護(hù)法》中規(guī)定，可以成立自然保護(hù)區(qū)(Nature Reserve)和國(guó)家公園(National Park)等6種不同類(lèi)型保護(hù)區(qū)的原則，但國(guó)家公園的建立主要由州議會(huì)決定，各個(gè)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)直接對(duì)州林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)，再無(wú)中間層次，也與下級(jí)地方政府無(wú)關(guān)［18］。日本的自然公園中央層面由環(huán)境廳負(fù)責(zé)管理，環(huán)境廳與都道府、縣政府、市政府以及國(guó)家公園內(nèi)各類(lèi)土地所有者密切合作進(jìn)行管理，日常管理由地方政府、特許承租人、科學(xué)家和自愿者和當(dāng)?shù)厝罕娊M成的自愿隊(duì)伍完成［16］?？傊?，世界三種模式的國(guó)家公園在宏觀管理體制上有較大的差距，既有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園管理的情況，也有林業(yè)、環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)的情況，既有中央直管，又有地方自治，還有上下結(jié)合等不同模式，但具體每一個(gè)國(guó)家公園只對(duì)一個(gè)管理部門(mén)負(fù)責(zé)，而且每一個(gè)國(guó)家公園只有一個(gè)唯一的管理責(zé)任主體。

(三)資金機(jī)制

美國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)進(jìn)入聯(lián)邦政府財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算，2006年國(guó)家公園管理局的預(yù)算達(dá)到了22億美元［19］，雖然近些年來(lái)社會(huì)捐贈(zèng)資金增多，但聯(lián)邦政府的財(cái)政撥款仍占70% 左右［20］。美國(guó)不少?lài)?guó)家公園是免門(mén)票的，如加州紅木公園;大部分是低門(mén)票，如黃石公園。加拿大1994年以后推進(jìn)了以效率為中心的政府新公共管理改革，1994年到1998年間對(duì)國(guó)家公園的財(cái)政撥款大幅減少，但1999－2005年中央政府撥款仍占加拿大國(guó)家公園總預(yù)算的75%［21］。加拿大國(guó)家公園門(mén)票也是很低的，例如班夫國(guó)家公園的門(mén)票是每人8.9加幣，或者一車(chē)17.8加幣，7天可往返進(jìn)入。德國(guó)國(guó)家公園的開(kāi)支納入公共財(cái)政統(tǒng)一安排，原則上是哪級(jí)所有的國(guó)有林和國(guó)家公園由哪一級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，國(guó)家公園全部不收門(mén)票，完善的環(huán)境教育設(shè)施也免費(fèi)開(kāi)放［18］。總之，從資金保障機(jī)制看，國(guó)外國(guó)家公園的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自各級(jí)財(cái)政預(yù)算，也接受各種捐贈(zèng)，國(guó)家公園普遍實(shí)行免門(mén)票或低門(mén)票制。

(四)經(jīng)營(yíng)機(jī)制

在德國(guó)，國(guó)家公園自身一般不修建住宿餐飲設(shè)施，主要依托鄰近市鎮(zhèn)解決食宿問(wèn)題。三種模式的其它典型國(guó)家大都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，其經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限僅限于提供與消耗性地利用遺產(chǎn)核心資源無(wú)關(guān)的后勤服務(wù)如餐飲、住宿及旅游紀(jì)念品等，經(jīng)營(yíng)者的選擇以公開(kāi)招標(biāo)的形式征求。美國(guó)和加拿大目前正在改革特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)收支兩條線的制度，美國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)一般從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目利潤(rùn)中提取7%或從經(jīng)營(yíng)收入中提取2.5%～3%作為公園補(bǔ)償［21］。加拿大基層的國(guó)家公園管理局按照成本補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)原則確定宿營(yíng)地和小木屋的價(jià)格，收取一定費(fèi)用，另一些項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的形式由承租人經(jīng)營(yíng)。總之，從經(jīng)營(yíng)機(jī)制看，部分國(guó)家的國(guó)家公園不存在贏利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但只要存在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，大都實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。

三、普達(dá)措國(guó)家公園的現(xiàn)行管理制度分析及其國(guó)際比較

普達(dá)措國(guó)家公園位于云南省迪慶州府香格里拉縣城以北22公里，由列入《國(guó)際重要濕地名錄》的碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、滇西北“三江并流”世界自然遺產(chǎn)紅山片區(qū)的屬都湖景區(qū)、藏族村寨落茸村和彌里塘、崗察壩等高山牧場(chǎng)和周邊森林構(gòu)成，總面積約300平方公里。主要以滇西北亞高山森林景觀、高原湖泊、高山草甸和藏牧文化風(fēng)情吸引游客，是目前絕大多數(shù)到香格里拉游客的必游之地。作為普達(dá)措國(guó)家公園前身的碧塔海、屬都湖兩個(gè)景區(qū)的生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)活動(dòng)可以追溯至20世紀(jì)80年代初，從1984年到2004年，其旅游管理制度經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開(kāi)發(fā)、國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)和民企租賃經(jīng)營(yíng)四個(gè)階段的變遷［22］，2006年國(guó)家公園成立前后，其管理制度幾經(jīng)調(diào)整，以2009年迪慶州人大發(fā)布《迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園管理?xiàng)l例》(草案)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例草案》)為標(biāo)志，其國(guó)家公園管理制度相對(duì)穩(wěn)定?？梢园阉?dāng)做中國(guó)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)初期的管理制度與世界上代表性國(guó)家的國(guó)家公園管理制度進(jìn)行比較。

(一)發(fā)展理念:經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向

普達(dá)措國(guó)家公園對(duì)國(guó)外國(guó)家公園管理以保護(hù)自然遺產(chǎn)資源永續(xù)利用和為國(guó)民提供游憩機(jī)會(huì)的核心理念有一定的體現(xiàn)，《條例草案》第二條指出:“集公園發(fā)展與社區(qū)發(fā)展為一體，在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”。但實(shí)踐中，國(guó)家公園被賦予了兩項(xiàng)極其重要的使命——“增加地方財(cái)政收入”和“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)”。迪慶州政府把普達(dá)措國(guó)家公園視作全州最好的國(guó)有旅游資產(chǎn)之一，授權(quán)大型國(guó)有旅游企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)景區(qū)內(nèi)的門(mén)票、觀光車(chē)等項(xiàng)目，并以此為平臺(tái)進(jìn)行資本運(yùn)作，獲取區(qū)域旅游開(kāi)發(fā)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金。這一點(diǎn)從普達(dá)措國(guó)家公園的近年財(cái)務(wù)收支情況可以明顯體現(xiàn)出來(lái)。近年國(guó)家公園每年?duì)I業(yè)性收入約1個(gè)億，其中門(mén)票收入5000余萬(wàn)，門(mén)票收入按照企業(yè)、州財(cái)政、縣財(cái)政6:2:2的標(biāo)準(zhǔn)分配，其中約2000萬(wàn)進(jìn)入地方財(cái)政，而各類(lèi)反哺社區(qū)和用于自然保護(hù)的款項(xiàng)平均不超過(guò)200萬(wàn)。近年經(jīng)營(yíng)企業(yè)成功融資20多個(gè)億，按州政府的意圖投向了州內(nèi)旅游交通設(shè)施、市政建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目等領(lǐng)域。

(二)管理體制:條塊分割

不同于世界上代表性國(guó)家的國(guó)家公園上位管理責(zé)任主體一元化的通行做法，普達(dá)措與國(guó)內(nèi)一般的自然遺產(chǎn)地一樣，上位管理主體多元化，呈現(xiàn)出明顯的條塊管理格局。州、縣、鎮(zhèn)各個(gè)層級(jí)的地方政府對(duì)普達(dá)措國(guó)家公園擁有不同權(quán)限的行政管理權(quán)，省、州、縣的行業(yè)管理部門(mén)擁有國(guó)家公園不同方面的行業(yè)監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)(如表1所示)，濃縮地體現(xiàn)了我國(guó)行政管理中“條塊結(jié)構(gòu)與職責(zé)同構(gòu)相結(jié)合”體制特點(diǎn)［23］。在這種條塊分割的體制模式下，由于沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)擁有國(guó)家公園法定的、排他的管理權(quán)，問(wèn)題和矛盾不時(shí)顯現(xiàn)出來(lái)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)國(guó)家公園的管理事務(wù)，州一級(jí)的條條塊塊常常是各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，有利爭(zhēng)著上，無(wú)利繞著走①本表述方式由第一作者根據(jù)幾位關(guān)鍵受訪人的訪談?dòng)涗洑w納提出，文責(zé)自擔(dān)。。2007年國(guó)家公園邊沿發(fā)生重大火災(zāi)后各部門(mén)互相推諉、指責(zé)就是一個(gè)典型事例。特別是州政府直屬的國(guó)有企業(yè)——迪慶州旅游發(fā)展集團(tuán)公司和設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園管理局兩個(gè)同等級(jí)別的單位(都是正處級(jí))，一個(gè)在景區(qū)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)與旅游接待，一個(gè)在景區(qū)管理日常事務(wù)，矛盾和沖突不時(shí)顯露出來(lái)。

表1 普達(dá)措國(guó)家公園的多元管理主體及其管理權(quán)限

(三)資金機(jī)制:自籌并被“抽血”

與世界上代表性國(guó)家的國(guó)家公園資源保護(hù)費(fèi)、規(guī)劃建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施維護(hù)費(fèi)和人員工資等運(yùn)行經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自于財(cái)政撥款不同，云南省和迪慶州兩級(jí)地方政府對(duì)普達(dá)措國(guó)家公園的財(cái)政撥款極其有限，主要是人員事業(yè)費(fèi)，而龐大的其它經(jīng)費(fèi)基本依靠國(guó)家公園通過(guò)旅游開(kāi)發(fā)自主籌集、自我發(fā)展。迪慶州財(cái)政按編制給國(guó)家公園管理局下?lián)苄姓聵I(yè)費(fèi)，主要用于人員工資和辦公經(jīng)費(fèi);云南省財(cái)政按照省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)政策，每年通過(guò)林業(yè)部門(mén)按人員編制下?lián)鼙趟Ｊ〖?jí)自然保護(hù)區(qū)管理所事業(yè)費(fèi)。以省財(cái)政對(duì)碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理所的撥款為例，1985－2004年20年間先后總下?lián)苜Y金350多萬(wàn)元，尚不夠核準(zhǔn)的18個(gè)編制的事業(yè)單位人員工資。普達(dá)措國(guó)家公園兩期建設(shè)投入的3億多資金完全來(lái)自于不同時(shí)期管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自我籌集和旅游經(jīng)營(yíng)積累，目前迪慶州旅游發(fā)展集團(tuán)公司還沒(méi)有完全償清國(guó)家公園的建設(shè)債務(wù)，景區(qū)的后續(xù)建設(shè)、設(shè)施維護(hù)和全部運(yùn)營(yíng)成本也依靠旅游經(jīng)營(yíng)來(lái)彌補(bǔ)。因此，國(guó)家公園只能依靠高門(mén)票和高服務(wù)性收費(fèi)來(lái)收回投資、獲取發(fā)展資金并增加地方財(cái)政收入。國(guó)家公園的自然遺產(chǎn)保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等不僅得不到財(cái)政資金的“輸血”，反而要從國(guó)家公園“抽血”①地方政府對(duì)遺產(chǎn)景區(qū)的“抽血”行為最早由鄒統(tǒng)釬提出，并認(rèn)為不利于遺產(chǎn)保護(hù)(見(jiàn)鄒統(tǒng)釬《中國(guó)旅游景區(qū)管理模式研究》，南開(kāi)大學(xué)出版社，2006年出版，第278頁(yè))。本案例研究顯示，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)其它經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素欠缺，自然遺產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)優(yōu)勢(shì)資源時(shí)，開(kāi)發(fā)自然遺產(chǎn)資源發(fā)展旅游業(yè)，并以之作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“引擎”，是地方政府的必然選擇，不應(yīng)該有過(guò)多責(zé)難，我們應(yīng)該關(guān)注的是“抽血”與“反補(bǔ)”的均衡以及高門(mén)票高服務(wù)性收費(fèi)對(duì)公民公平游憩權(quán)的侵害。。

(四)經(jīng)營(yíng)機(jī)制:政企不分，兩權(quán)粘連

世界上代表性國(guó)家的國(guó)家公園普遍實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底分離，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)選擇符合條件的經(jīng)營(yíng)者，特許經(jīng)營(yíng)者向政府繳納特許經(jīng)營(yíng)稅，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)并無(wú)直接的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。相比較而言，普達(dá)措在國(guó)家公園成立前后到2007年5月間，實(shí)行的是“管經(jīng)一體”的制度，景區(qū)管理局既負(fù)責(zé)景區(qū)的保護(hù)、規(guī)劃與建設(shè)，又負(fù)責(zé)景區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)與服務(wù)。2007年5月以后開(kāi)始“管經(jīng)分離”，迪慶州政府成立旅游投資公司(2010年以后改為迪慶旅游發(fā)展集團(tuán)公司)作為全州旅游業(yè)發(fā)展的投融資平臺(tái)，由該公司設(shè)立分公司負(fù)責(zé)景區(qū)的日常維護(hù)和包括門(mén)票在內(nèi)的旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，管理局的職能收縮為主要是規(guī)劃、保護(hù)的參與和社區(qū)的協(xié)調(diào)。政府背景的經(jīng)營(yíng)企業(yè)成為國(guó)家公園實(shí)質(zhì)上的控制者，州旅游發(fā)展集團(tuán)負(fù)責(zé)普達(dá)措旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的分公司經(jīng)理又兼任國(guó)家公園管理局的經(jīng)營(yíng)科科長(zhǎng)，政企依附，事企纏繞，兩權(quán)粘連，分離不徹底。

(五)比較結(jié)論

上述分析顯示，普達(dá)措國(guó)家公園與國(guó)外國(guó)家公園在管理理念、管理體制、資金機(jī)制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面存在顯著差異(如表2所示)，其管理制度和運(yùn)行機(jī)制不是國(guó)際公認(rèn)的國(guó)家公園模式，無(wú)異于國(guó)內(nèi)一般的公共資源依托型景區(qū)。普達(dá)措目前由景區(qū)管理局負(fù)責(zé)資源保護(hù)、規(guī)劃開(kāi)發(fā)，由隸屬地方政府的國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的治理模式，在全國(guó)是一種較為普遍采取的模式，四川九寨溝、貴州黃果樹(shù)，浙江烏鎮(zhèn)、江蘇周莊等都是屬于這種治理模式［24］。前期相關(guān)研究顯示，普達(dá)措之所以選擇建立國(guó)家公園，其初衷還不是世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)所追求的保護(hù)全民共有自然文化遺產(chǎn)，為人民提供游憩機(jī)會(huì)的公益理念，它是在滇西北民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、發(fā)展壓力巨大的特殊環(huán)境下，地方政府為規(guī)避自然保護(hù)區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)的限制，通過(guò)塑造獨(dú)一無(wú)二的旅游品牌，發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新的結(jié)果［22］。

表2 普達(dá)措國(guó)家公園與代表性國(guó)家的國(guó)家公園管理制度比較

四、中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展路徑的建議

普達(dá)措國(guó)家公園的案例研究及其與世界上代表性國(guó)家的國(guó)家公園管理制度的比較表明:我國(guó)國(guó)家公園發(fā)展初期在個(gè)別地方的試點(diǎn)由于缺乏國(guó)家層面的、完備的、完整的制度供給，只可能有國(guó)家公園之名，不可能有國(guó)家公園之實(shí)。中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的全面推進(jìn)還需要從國(guó)家層面進(jìn)行制度再造和頂層設(shè)計(jì)。

(一)重構(gòu)國(guó)家保護(hù)地體系

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)地形式大多是在不同時(shí)期生物資源搶救性保護(hù)、生態(tài)安全屏障建設(shè)、風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)利用等特殊的時(shí)代背景和應(yīng)急性政策措施調(diào)整的特殊條件下建立起來(lái)的，沒(méi)有從國(guó)家自然遺產(chǎn)資源分類(lèi)保護(hù)與分級(jí)開(kāi)發(fā)利用的角度進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，致使“該保護(hù)好的沒(méi)保護(hù)好，該發(fā)展好的沒(méi)發(fā)展好”，出現(xiàn)同一個(gè)保護(hù)地?fù)碛卸鄠€(gè)名號(hào)，法規(guī)體系、行業(yè)監(jiān)管、開(kāi)發(fā)取向等“相互打架”等諸多問(wèn)題。全面引入IUCN的保護(hù)地體系，結(jié)合國(guó)情，重構(gòu)與世界各國(guó)共同理念與通行做法接軌的保護(hù)地體系，建立中國(guó)國(guó)家公園體系十分必要。

其一，中國(guó)是《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(CCPWCNH)、《生物多樣性公約》(ICBD)和《濕地公約》(RC，即《拉姆塞爾公約》)等國(guó)際公約的簽約國(guó)(COP)，采納了IUCN保護(hù)地工作程序(POWPA)，法理上已經(jīng)認(rèn)可了IUCN分類(lèi)體系，全面引入IUCN分類(lèi)體系順理成章。其二，目前我國(guó)保護(hù)地體系在保護(hù)與開(kāi)發(fā)中各執(zhí)一端的傾向突出，缺乏開(kāi)發(fā)與保護(hù)有效結(jié)合的保護(hù)地形式。我國(guó)目前所建立的自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)格講都屬于IUCN保護(hù)地管理類(lèi)別中的嚴(yán)格的保護(hù)區(qū)［2－3，25］。目前大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在矛盾和沖突，難以實(shí)施真正的嚴(yán)格保護(hù)。我國(guó)的國(guó)家風(fēng)景名勝或國(guó)家森林公園偏重于發(fā)展和旅游開(kāi)發(fā)，不注重生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，嚴(yán)格講更多地屬于IUCN分類(lèi)體系中的 V 類(lèi)，即陸地/海洋景觀保護(hù)地［2－3，23］。而國(guó)家公園是IUCN體系中既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的景觀保護(hù)區(qū)與旅游景區(qū)，是在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，經(jīng)過(guò)小范圍的適度開(kāi)發(fā)，為民眾提供精神、科學(xué)、教育、娛樂(lè)和游覽場(chǎng)所的一種保護(hù)地形式。國(guó)外實(shí)踐表明，國(guó)家公園是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開(kāi)發(fā)雙贏的管理模式。從我國(guó)保護(hù)區(qū)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，國(guó)家公園可能是化解傳統(tǒng)的、“孤島”和“堡壘”式的、封閉的自然保護(hù)區(qū)管理模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)并舉，走可持續(xù)發(fā)展之路的有效途徑［25］。

我國(guó)保護(hù)地體系重構(gòu)涉及國(guó)家中長(zhǎng)期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障，涉及國(guó)家自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體、多層次的利益調(diào)整，是一項(xiàng)意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作。應(yīng)該根據(jù)IUCN體系，基于科學(xué)原理，統(tǒng)籌考慮目前各級(jí)各類(lèi)保護(hù)地形式的種類(lèi)、范圍與數(shù)量，充分考慮我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)行全局性思考與部署，結(jié)合國(guó)家行政管理體制改革，利用政治、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段，分階段、分層級(jí)推進(jìn)。具體而言，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，除一部分可劃入嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)、棲息地/物種管理區(qū)等以外，大部分可以建成國(guó)家公園;國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園中的絕大部分可以建成國(guó)家公園;森林公園、草原公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、海岸公園、凡屬?lài)?guó)家級(jí)的，可建成國(guó)家公園的亞類(lèi)型。目前地方級(jí)的自然資源地可以建成省級(jí)自然公園，或劃入陸地及海洋景觀保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)等。

(二)重塑?chē)?guó)家自然遺產(chǎn)資源管理體系

我國(guó)自然遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)名義上屬全民所有，而實(shí)際上各級(jí)行業(yè)管理部門(mén)和屬地政府都可以代表國(guó)家行使，其產(chǎn)權(quán)主體并不明確。國(guó)家缺少一個(gè)專(zhuān)門(mén)、穩(wěn)定、權(quán)威的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)職能，造成所有者的事實(shí)缺位和虛化。而分散管理、劃部門(mén)而治造成了管理目標(biāo)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等諸多不一致。

對(duì)于如何克服我國(guó)保護(hù)地條塊分割、多頭代理、官僚體制導(dǎo)致的目標(biāo)扭曲和信息阻塞等治理效率低下問(wèn)題，學(xué)者們借鑒國(guó)外國(guó)家公園管理體制，對(duì)我國(guó)自然遺產(chǎn)地政府治理組織體系提出了一些構(gòu)想，如羅佳明［26］的“全國(guó)統(tǒng)一遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)論”、鄒統(tǒng)釬［27］的“上統(tǒng)下放論”等。但這些思想較多的受美國(guó)國(guó)家公園垂直體系的影響，而美國(guó)的政體特點(diǎn)與中國(guó)差異較大，實(shí)施的可行性受限。根據(jù)世界各國(guó)國(guó)家公園政府治理組織體系的狀況，結(jié)合中國(guó)行政體制特點(diǎn)，本文提出建立三級(jí)自然保護(hù)理事會(huì)及其法人治理模式的構(gòu)想，重塑目前國(guó)家自然遺產(chǎn)資源的條塊管理體系。

從國(guó)家層面設(shè)立直屬中央政府或隸屬環(huán)保部的國(guó)家自然保護(hù)理事會(huì)①筆者認(rèn)為，結(jié)合目前保護(hù)地各管理部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，比較而言，環(huán)保部的職能與公益目標(biāo)取向更一致。國(guó)外不少?lài)?guó)家公園管理采用了自然資源保護(hù)理事會(huì)的形式，如日本、加拿大、挪威、韓國(guó)等，這些國(guó)家自然資源保護(hù)理事會(huì)均設(shè)立在環(huán)保部門(mén)之下。，把歸口建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等部門(mén)的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等的管理職能剝離出來(lái)交由國(guó)家自然保護(hù)理事會(huì)代表國(guó)家實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。借鑒加拿大、日本的中央地方分工管理模式，國(guó)家層面負(fù)責(zé)立法和監(jiān)管，具體由地方政府實(shí)施。在地方政府層面，把相關(guān)部門(mén)的職能整合到一起，成立省級(jí)和地市級(jí)自然保護(hù)理事會(huì)，各個(gè)保護(hù)地設(shè)立管理委員會(huì)對(duì)所在地方自然保護(hù)理事會(huì)負(fù)責(zé)。國(guó)家、省、地市三級(jí)自然保護(hù)理事會(huì)建立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)委會(huì)合理分工、有效制衡的法人治理模式。通過(guò)三級(jí)自然理事會(huì)及其法人治理模式制度，逐步實(shí)現(xiàn)管理層級(jí)扁平化、代理主體一元化，解決我國(guó)自然遺產(chǎn)資源管理所有權(quán)虛化、代理關(guān)系模糊、監(jiān)管缺位等問(wèn)題。三級(jí)自然保護(hù)理事會(huì)的建立可以通過(guò)國(guó)家立法和國(guó)家大部委制的行政改革來(lái)推動(dòng)。

(三)實(shí)施國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度

2006年國(guó)務(wù)院頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》?！稐l例》吸納國(guó)際公認(rèn)理念，考慮了國(guó)內(nèi)實(shí)際和2003年以來(lái)在貴州等省試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，雖然沒(méi)有使用“特許經(jīng)營(yíng)”的字眼，但實(shí)際上對(duì)我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)制度作了明確規(guī)定。第三十七條規(guī)定:“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門(mén)票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出售。門(mén)票價(jià)格依照有關(guān)價(jià)格的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，采用招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定經(jīng)營(yíng)者。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同，依法確定各自的權(quán)利義務(wù)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)”。

《條例》明確了風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)制度的六條基本原則:1)風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)的特許人是風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，既不是地方政府，也不是行業(yè)管理部門(mén)。2)特許經(jīng)營(yíng)的受許人性質(zhì)不受限制，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)，混合所有制企業(yè)均可。3)特許經(jīng)營(yíng)的受許內(nèi)容只能是景區(qū)的具體服務(wù)項(xiàng)目，不能整體租賃、整體經(jīng)營(yíng)。4)門(mén)票專(zhuān)營(yíng)，不屬于租賃項(xiàng)目，門(mén)票收取與管理主體是風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)。5)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得必須通過(guò)招投標(biāo)等方式公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，由管理機(jī)構(gòu)選擇最合適的經(jīng)營(yíng)者。6)特許經(jīng)營(yíng)管理通過(guò)合同管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，受許人必須遵循有關(guān)法律法規(guī)和景區(qū)規(guī)劃，必須向景區(qū)管理機(jī)構(gòu)繳納特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。六條原則的內(nèi)容表明，我國(guó)風(fēng)景名勝經(jīng)營(yíng)機(jī)制的戰(zhàn)略取向正逐步與國(guó)際公認(rèn)的國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)模式靠近。

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》發(fā)布以前，我國(guó)的相關(guān)法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)自然遺產(chǎn)地游憩利用的經(jīng)營(yíng)制度都沒(méi)有明確的規(guī)定，在屬地政府為主的管理體制下，地方政府根據(jù)各地的實(shí)際采取不同的經(jīng)營(yíng)制度，出現(xiàn)了企業(yè)化治理和非企業(yè)化治理兩類(lèi)十種治理模式［24］。我國(guó)典型的自然遺產(chǎn)地黃山、武夷山、張家界、九寨溝等與普達(dá)措一樣都實(shí)行了企業(yè)化治理，都是由地方政府授權(quán)國(guó)有旅游企業(yè)、或國(guó)有資本控股的股份制企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定的上述六原則并不一致(表3)。未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園體系建立起來(lái)后，或者在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》深入實(shí)施過(guò)程中，推行與國(guó)際接軌的特許經(jīng)營(yíng)制度是必然選擇。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，有效保障自然遺產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)、地方政府、特許經(jīng)營(yíng)者，特別是社區(qū)居民的利益。

(四)加大財(cái)政投入力度，分步實(shí)施，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益

在資金保障方面，我國(guó)的保護(hù)地財(cái)政撥款十分有限，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園基本是“只給帽子，不給票子”。自然保護(hù)區(qū)按照《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定:“建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)以上財(cái)政予以解決，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。實(shí)踐中，中央財(cái)政沒(méi)有在保護(hù)區(qū)資金供給上承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，而地方政府的財(cái)源狀況和政績(jī)考核體系決定了保護(hù)區(qū)管理也難享足夠的地方財(cái)政投入［13］，致使一些自然保護(hù)區(qū)為自給自養(yǎng)而出現(xiàn)資源濫用和環(huán)境破壞。

表3 我國(guó)典型自然遺產(chǎn)地的經(jīng)營(yíng)制度與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定原則的一致程度①本表由作者根據(jù)九寨溝和普達(dá)措調(diào)研中獲取的一手資料和黃山、武夷山、武陵源相關(guān)官方網(wǎng)站信息及相關(guān)研究文獻(xiàn)等獲取的二手資料綜合分析得出，資料獲取截止時(shí)間為2010年9月。

“十五”以來(lái)，我國(guó)國(guó)家層面的發(fā)展價(jià)值取向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更加注重以人為本的全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，近年國(guó)家在公共財(cái)力日漸增強(qiáng)并更多投向“兩型”社會(huì)建設(shè)與民生保障的背景下，公共游憩產(chǎn)品供給也正在進(jìn)行一些新的探索。隨著國(guó)家對(duì)一些相對(duì)急迫的公共支出領(lǐng)域保障的滿足，在全國(guó)博物館、紀(jì)念館由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)免費(fèi)開(kāi)放之后，自然遺產(chǎn)地回歸其作為社會(huì)福利性公共資源的本位，在公共資金為主保障自然遺產(chǎn)保護(hù)的同時(shí)，遺產(chǎn)地免費(fèi)或低門(mén)票開(kāi)放也應(yīng)逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

雖然遺產(chǎn)地的使用者付費(fèi)制度可能還將長(zhǎng)期存在，但從發(fā)展趨勢(shì)看，公益性仍然是遺產(chǎn)管理改革的方向?，F(xiàn)階段我國(guó)旅游景區(qū)門(mén)票價(jià)格占居民人均月收入的比重達(dá)7.6% ～32%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出發(fā)達(dá)國(guó)家0.5% －1%的水平［28］，高門(mén)票把一些低收入者阻止在自然遺產(chǎn)之外，有違社會(huì)公平。各級(jí)政府應(yīng)逐步加大對(duì)自然遺產(chǎn)資源保護(hù)的財(cái)政投入，分步實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的免門(mén)票或低門(mén)票開(kāi)放，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益，保障國(guó)民公平游憩權(quán)。建議采取如下途徑分步實(shí)施:1)暫停國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票價(jià)格上調(diào)或者延長(zhǎng)其調(diào)價(jià)間隔年限。研究發(fā)現(xiàn)，景區(qū)門(mén)票價(jià)格上調(diào)的真正壓力來(lái)自景區(qū)建設(shè)的高投入后的價(jià)值補(bǔ)償，從全國(guó)范圍看，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)投入已基本完結(jié)，開(kāi)發(fā)后的高收費(fèi)已使大多數(shù)景區(qū)收回投資。發(fā)改委應(yīng)在曾經(jīng)采取的門(mén)票調(diào)價(jià)間隔限制(3年)、審批權(quán)上收等調(diào)控措施的基礎(chǔ)上出臺(tái)新政策，暫停國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)門(mén)票價(jià)格上調(diào)或者延長(zhǎng)其調(diào)價(jià)間隔年限，避免由此引起的更多景區(qū)追隨。2)效仿國(guó)家對(duì)博物館和紀(jì)念館免費(fèi)開(kāi)放的政策，中央財(cái)政資金應(yīng)逐步引導(dǎo)地方對(duì)自然遺產(chǎn)地降低門(mén)票，精心設(shè)計(jì)具體制度，地方門(mén)票降低部分由中央財(cái)政按東、中、西部的地區(qū)差別以不同比例補(bǔ)助若干年，再逐步取消，鼓勵(lì)一些景區(qū)率先實(shí)行免門(mén)票開(kāi)放，可采用試點(diǎn)—示范—政策優(yōu)化—全面推開(kāi)的實(shí)施步驟。3)三級(jí)自然保護(hù)法人治理模式和符合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的特許經(jīng)營(yíng)制度建立起來(lái)以后，中央政府按預(yù)算的財(cái)政撥款、各景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收益，各景區(qū)的準(zhǔn)入費(fèi)(低門(mén)票的情況)通過(guò)三級(jí)理事會(huì)，在全國(guó)自然遺產(chǎn)型景區(qū)系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一安排，以“豐”養(yǎng)“欠”、以“富”養(yǎng)“貧”，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)景區(qū)的旅游收益由地域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)向國(guó)家自然保護(hù)事業(yè)系統(tǒng)循環(huán)過(guò)渡。4)強(qiáng)化對(duì)遺產(chǎn)地旅游收益與財(cái)政撥款的監(jiān)管力度，通過(guò)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期審計(jì)遺產(chǎn)地收入的使用去向，并向公眾公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。自然遺產(chǎn)型景區(qū)低門(mén)票開(kāi)放之初對(duì)國(guó)家公園資源環(huán)境的游憩壓力是存在的，但可以通過(guò)采取預(yù)約進(jìn)入、限量進(jìn)入解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，免門(mén)票和低門(mén)票對(duì)國(guó)家公園游客量的影響是較小的。國(guó)內(nèi)外很多研究都表明，在一定范圍內(nèi)，門(mén)票價(jià)格高低與游客流量是弱相關(guān)的關(guān)系［29－30］。

五、結(jié)語(yǔ)

“政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”，這是國(guó)家公園理念的最早提出者——美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林1832年的構(gòu)想。180年過(guò)去了，這一理想在世界上不少?lài)?guó)家變成了現(xiàn)實(shí)，并在實(shí)踐中形成了一套成熟的理念和管理制度。我國(guó)在特殊的發(fā)展歷程中，直到新中國(guó)成立以后才開(kāi)始重視自然遺產(chǎn)資源的保護(hù)，但在過(guò)去GDP為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，自然遺產(chǎn)被當(dāng)作純粹的經(jīng)濟(jì)資源，完全實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，自然遺產(chǎn)地門(mén)票一漲再漲，服務(wù)性收費(fèi)壟斷虛高，離國(guó)家公園的公益性理念漸行漸遠(yuǎn)，許多學(xué)者和有識(shí)之士的呼吁、建議和實(shí)踐淹沒(méi)在地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮和固有體制的慣性之中。在新的形勢(shì)下，隨著國(guó)家財(cái)力增強(qiáng)和國(guó)家層面發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)移，國(guó)家公共財(cái)政供給方向已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，自然遺產(chǎn)回歸公益條件逐步具備。放眼世界，立足國(guó)情，全面思考與規(guī)劃我國(guó)自然遺產(chǎn)資源管理的國(guó)家戰(zhàn)略，精心進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，重塑我國(guó)自然遺產(chǎn)資源體系與國(guó)家公園體系及其管理制度，政府及其管理機(jī)構(gòu)最終成為全體國(guó)民共同遺產(chǎn)的守護(hù)者與“管家”，實(shí)現(xiàn)全民共享國(guó)家遺產(chǎn)、維持遺產(chǎn)資源的永續(xù)性，發(fā)揮遺產(chǎn)在培育國(guó)家精神方面的作用，將是十二五及其以后時(shí)期的目標(biāo)和努力方向。

［1］楊宇明.國(guó)家公園體系:我們的探索與實(shí)踐［N］.中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2008－11－19.

［2］王獻(xiàn)溥.自然保護(hù)實(shí)體與IUCN保護(hù)區(qū)管理類(lèi)型的關(guān)系［J］.植物雜志，2003，(06):3－5

［3］王智，蔣明康等.IUCN保護(hù)區(qū)分類(lèi)系統(tǒng)與中國(guó)自然保護(hù)區(qū)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的比較［J］.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境.2004，20(2):72－76.

［4］陳勇.風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展控制區(qū)的演進(jìn)與規(guī)劃調(diào)控［D］．上海:同濟(jì)大學(xué)，2006.

［5］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院環(huán)境與發(fā)展中心課題組.國(guó)家風(fēng)景名勝資源上市的國(guó)家利益權(quán)衡［J］.數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，1999，(10):3 －25.

［6］張曉.轉(zhuǎn)型期自然文化遺產(chǎn)資源管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理性［A］.張曉，鄭玉歆.中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源管理［C］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

［7］鄭易生.轉(zhuǎn)型期是加強(qiáng)公共性遺產(chǎn)資源管理的重要時(shí)期［A］.張曉，鄭玉歆.中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源管理［C］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

［8］鄭玉歆.中國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源管理(序言)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

［9］納夢(mèng)月，史效軒.中國(guó)大陸首個(gè)國(guó)家公園正式揭牌［N］.中華建筑報(bào)，2007－06－30(4).

［10］徐曉梅，李國(guó)瑾.云南列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)?。跱］．云南日?qǐng)?bào)，2008－7－24(001).

［11］李有軍.首個(gè)國(guó)家公園落戶黑龍江湯旺河［N］.人民日?qǐng)?bào)(海外版)，2008 －10－9(004).

［12］盧琦，賴(lài)政華，李向東.世界國(guó)家公園的回顧與展望［J］.世界林業(yè)研究，1995，(1):34 －40.

［13］蘇楊，汪昌極.美國(guó)自然文化遺產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)有關(guān)改革的啟示［J］.中國(guó)園林，2005，(8):46－53.

［14］National Park Service of USA.Rethinking the National Parks for the 21st Century.www.nps.gov/policy/futurereport.htm，2001.

［15］劉鴻雁.加拿大國(guó)家公園的建設(shè)與管理及其對(duì)中國(guó)的啟示［J］.生態(tài)學(xué)雜志，2001，20(6):50－55.

［16］楊桂華.旅游景區(qū)管理［M］.北京:科學(xué)出版社，2006.21.

［17］謝屹，李小勇，溫亞利.德國(guó)國(guó)家公園建立和管理工作探析——以黑森州科勒瓦愛(ài)德森國(guó)家公園為例［J］.世界林業(yè)研究，2008，(1):72 －75.

［18］周樹(shù)懷.德國(guó)的國(guó)有林和森林公園建設(shè)與管理［J］.湖南林業(yè)，2003，(7):10－1.

［19］孫波.美國(guó)國(guó)家公園不重創(chuàng)收［J］.中共黨員，2008，(3):45.

［20］張倩，李文軍.新公共管理對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的借鑒:以加拿大國(guó)家公園改革為例［J］.自然資源學(xué)報(bào)，2006，(5):417 －423.

［21］鐘賽香，谷樹(shù)忠，嚴(yán)盛虎.多視角下我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)探討［J］.資源科學(xué)，2007，(3):34－39.

［22］田世政，楊桂華.國(guó)家公園旅游管理制度變遷實(shí)證研究——以云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園為例［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2009，31(04):52－57.

［23］朱光磊.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲社版)，2005，(01).

［24］彭德成.中國(guó)旅游景區(qū)治理模式［M］.北京:中國(guó)旅游出版社.2003.64.

［25］唐芳林，孫鴻雁.我國(guó)建立國(guó)家公園的探討［J］.林業(yè)建設(shè)，2009，(3):8－13.

［26］羅佳明.中國(guó)世界遺產(chǎn)管理體系研究［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.156－158.

［27］鄒統(tǒng)釬.中國(guó)旅游景區(qū)管理模式研究［M］.天津:南開(kāi)大學(xué)出版社，2006.271－276.

［28］依紹華.對(duì)景區(qū)門(mén)票漲價(jià)熱的冷思考［J］.價(jià)格理論與實(shí)踐，2005，(1):18－19.

［29］Ralf Buckley.Pay to Pay in Parks:An Australian Policy Perspective on Visitor Fees in Public Protected Area［J］．Journal of Sustainable Tourism，2003，11(01):56－73.

［30］宋子千.景區(qū)門(mén)票價(jià)格偏高的一個(gè)博弈論解釋?zhuān)跩］.桂林旅游高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004，(1):31－34.

Path Selection for the Development of China's National Parks:International Comparison and Case Study

TIAN Shi－zheng，YANG Gui－h(huán)ua

(1.School of Economics and Management，Southwest University，Chongqing400715，China;2.School of Business Administration and Tourism Management，Yunnan University，Kunming650091，China，)

The development of China's national park has already been at a turning point.It is of great practical significance to determine the path selection for its future development on the basis of the deepgoing study of the international experience and the case study of the concrete situation in China.As compared with the shared vision of three typical kinds of national park in the world from the management philosophy，management organizations，source of funding，operating mechanism，the management system of“the first national park in mainland China”is not yet in match with the internationally accepted practice.The suggested path for the future development of China's national park is to reconstruct a protected area system based on IUCN standards，to establish a corporate governance system of the Conservation Council at three levels to reengineer the present compartmentalized hierarchical management system，to implement the franchise system and guaranty mechanism of stakeholder's interests，to increase investment of public funds to make natural heritage resources return to the public interest.

national park;Pudatsuo national park;path selection;international comparison;case study

F592 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:文章編號(hào):

文章編號(hào):1002－9753(2011)12－0006－09

2011－08－16

2011－12－10

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(40961040)。

田世政(1969－)，男，重慶云陽(yáng)人，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院旅游管理系副教授，博士，研究方向:景區(qū)管理，旅游目的地開(kāi)發(fā)與管理。

(本文責(zé)編:辛 城)