文/諸曉蓓

（作者為余姚市常務(wù)副市長(zhǎng)）

推動(dòng)中心鎮(zhèn)向小城市跨越

文/諸曉蓓

推動(dòng)眾多的中心鎮(zhèn)向小城市跨越，不僅是實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略的重要途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容

如何加快小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，促使小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，是浙江省一直非常重視的重大課題。2005年底，浙江省開(kāi)始試點(diǎn)“中心鎮(zhèn)培育工程”，2007年出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》，2010年作出了小城市培育試點(diǎn)的戰(zhàn)略部署。目前，全省分二批累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立中心鎮(zhèn)200個(gè)，并按照自愿申報(bào)、擇優(yōu)選擇的原則確定了27個(gè)中心鎮(zhèn)開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)，積極探索中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路子。

五個(gè)突出問(wèn)題

加快中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)向小城市的跨越，意義重大，但決非易事。從目前小城市培育試點(diǎn)的實(shí)際情況來(lái)看，其主要矛盾表現(xiàn)為五個(gè)突出：

重要地位與落后觀念之間的矛盾突出。部分地方對(duì)小城市培育重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為培育小城市會(huì)影響中心城市的發(fā)展、小城市相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政體制會(huì)影響本縣市的財(cái)力，在工作上還沒(méi)有把中心鎮(zhèn)和小城市培育擺上重要位置，在方法上仍然沿襲傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理體制和模式。至今尚有25個(gè)縣（市、區(qū)）仍未出臺(tái)培育政策，約有1/3的中心鎮(zhèn)尚未建立一級(jí)財(cái)政體制；有5個(gè)設(shè)區(qū)市和57個(gè)縣（市、區(qū)）尚未建立中心鎮(zhèn)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金。有3個(gè)設(shè)區(qū)市和55個(gè)縣（市、區(qū)）尚未建立中心鎮(zhèn)考核機(jī)制。

投資需求與財(cái)力保障之間的矛盾突出。按照省小城市培育三年行動(dòng)計(jì)劃，27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)三年需完成投資3200億元，其中政府性投資800億元，年均每鎮(zhèn)約9億元，基本上與試點(diǎn)鎮(zhèn)的年度財(cái)政預(yù)算收入相當(dāng)。但在已建立一級(jí)財(cái)政體制的中心鎮(zhèn)中，稅費(fèi)返還比例低，多為吃飯財(cái)政，小馬拉大車(chē)現(xiàn)象嚴(yán)重，遠(yuǎn)不能適應(yīng)小城市建設(shè)發(fā)展的需要。同時(shí)，社會(huì)資本參與小城市培育的熱情不高，而鎮(zhèn)級(jí)融資平臺(tái)因資質(zhì)低，融資相當(dāng)困難。如紹興市12個(gè)中心鎮(zhèn)的融資公司，平均每家注冊(cè)資本1800萬(wàn)元，2006-2008三年中平均每家每年僅融資1500萬(wàn)元，尚不足政府性投入的1/3。

土地需求與可用指標(biāo)之間的矛盾突出。據(jù)初步調(diào)查，中心鎮(zhèn)平均農(nóng)保率達(dá)89.95%，比全省高3.95個(gè)百分點(diǎn)。由于縣（市）用地指標(biāo)有限，經(jīng)過(guò)縣級(jí)政府分配的土地指標(biāo)一般以保障縣城發(fā)展為主，難以滿足小城市培育需求。而不少中心鎮(zhèn)實(shí)際建設(shè)用地早已超出了計(jì)劃用地指標(biāo)，處于無(wú)地可用的尷尬。

經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局之間的矛盾突出。目前中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)普遍存在著規(guī)劃不到位現(xiàn)象，商貿(mào)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局比較散亂。目前只有39個(gè)中心鎮(zhèn)有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)），其余的100多個(gè)中心鎮(zhèn)只有工業(yè)功能區(qū)，發(fā)展空間不足、配套建設(shè)滯后，難以滿足中心鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的需求。另外，全省200多個(gè)中心鎮(zhèn)，建立共性技術(shù)服務(wù)平臺(tái)的僅17個(gè)，直接影響著特色產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和創(chuàng)新能力的提升。

管理權(quán)限與公共服務(wù)之間的矛盾突出。中心鎮(zhèn)現(xiàn)行管理體制、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置還難以適應(yīng)小城市培育建設(shè)的需要。審批執(zhí)法權(quán)集中在縣一級(jí)，中心鎮(zhèn)缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批管理權(quán)，缺少維護(hù)穩(wěn)定的行政執(zhí)法權(quán)，缺少項(xiàng)目建設(shè)的要素配置權(quán)，“看得見(jiàn)管不了，管得了看不見(jiàn)”的問(wèn)題突出。中心鎮(zhèn)對(duì)垂直部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)的管理逐步弱化，由過(guò)去的雙重管理弱化為現(xiàn)在的評(píng)議管理，垂直部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)的服從性大大減弱。中心鎮(zhèn)人員機(jī)構(gòu)編制仍等同一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員定位缺乏自主調(diào)配權(quán)，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

由“鎮(zhèn)”向“城”跨越

轉(zhuǎn)變思想觀念，加大工作力度。建議邀請(qǐng)小城市建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)家，對(duì)縣市和中心鎮(zhèn)的相關(guān)人士開(kāi)展一次集中培訓(xùn)，增強(qiáng)小城市培育的工作能力和水平。抓緊成立縣、鎮(zhèn)二級(jí)參與的小城市培育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)小城市培育工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照省小城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，抓緊提出小城市培育目標(biāo)，合理確定小城市建設(shè)指標(biāo)，建立工作動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，并制訂分年度的工作推進(jìn)計(jì)劃，逐年加以推進(jìn)落實(shí)。

完善規(guī)劃布局，明確功能定位。省一級(jí)層面，建議把小城市納入長(zhǎng)三角城市群發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行總體考慮，科學(xué)規(guī)劃小城市布局，并制訂全省中心鎮(zhèn)和小城市培育總體規(guī)劃，將其納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系?？h市一級(jí)層面，要加快制定中心鎮(zhèn)和小城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和小城市建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)小城市的全覆蓋。中心鎮(zhèn)層面，要明確各自小城市的功能定位，合理確定城市道路、公共事業(yè)、商貿(mào)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)等規(guī)劃布局。

出臺(tái)扶持政策，強(qiáng)化要素保障。一是加大財(cái)政扶持。完善中心鎮(zhèn)財(cái)政體制，建立中心鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政體制，有條件的中心鎮(zhèn)允許設(shè)立財(cái)政金庫(kù)。設(shè)立中心鎮(zhèn)培育專(zhuān)項(xiàng)資金，并建立隨財(cái)力增長(zhǎng)適度增加的機(jī)制。加大中心鎮(zhèn)規(guī)費(fèi)返還優(yōu)惠力度。二是強(qiáng)化資金保障。支持金融機(jī)構(gòu)到中心鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行對(duì)中心鎮(zhèn)的全覆蓋，在中心鎮(zhèn)率先開(kāi)展“三權(quán)一房”抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)。深化投融資體制改革，建立健全中心鎮(zhèn)投融資平臺(tái)。鼓勵(lì)民間資本以各種形式參與小城市項(xiàng)目建設(shè)。三是調(diào)增土地指標(biāo)。建議適當(dāng)調(diào)減中心鎮(zhèn)農(nóng)保率指標(biāo)，建立中心鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃單列制度。支持中心鎮(zhèn)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。

加快城市建設(shè)，提高管理水平。一是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)投入。加快制訂未來(lái)幾年的項(xiàng)目投資建設(shè)計(jì)劃，精心選擇一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、社會(huì)公共事業(yè)項(xiàng)目和重大支柱產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加快項(xiàng)目建設(shè)，促使早出形象，早出成效。二是要注重建設(shè)質(zhì)量。堅(jiān)持統(tǒng)盤(pán)考慮、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)、有序建設(shè)的原則，綜合考慮小城市未來(lái)發(fā)展需求，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序性研究，提高中心鎮(zhèn)的承載力和美化度。三是加快農(nóng)村建設(shè)。調(diào)整小城市周?chē)r(nóng)村布局規(guī)劃，逐步撤并小型自然村，加快農(nóng)房集中改建改造，打造整潔、生態(tài)的美麗鄉(xiāng)村。四是完善城市管理。在中心鎮(zhèn)推行城市綜合執(zhí)法改革，將多個(gè)部門(mén)的城市管理執(zhí)法權(quán)力劃歸一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)城市管理責(zé)權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)。重點(diǎn)是解決好三個(gè)問(wèn)題，一是解決好產(chǎn)業(yè)集聚問(wèn)題。加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化園區(qū)設(shè)施配套，引導(dǎo)中心鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，推動(dòng)塊狀經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。二是解決好產(chǎn)業(yè)層次提升問(wèn)題。加快中心鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)建設(shè)，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)能力。圍繞特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)展引資引商活動(dòng)，大力招引與特色產(chǎn)業(yè)相配套的高、大、優(yōu)、新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落戶，以增量帶動(dòng)存量?jī)?yōu)化和結(jié)構(gòu)提升。三是解決好第三產(chǎn)業(yè)占比不高的問(wèn)題。把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)作為培育小城市經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)，扶持培育一批適合小城市的三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。

深化體制改革創(chuàng)新，增強(qiáng)發(fā)展活力。一是增強(qiáng)服務(wù)能力。推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，賦予中心鎮(zhèn)相當(dāng)于縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，將審批事項(xiàng)下放到中心鎮(zhèn)集中辦理。加快小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)行政審批服務(wù)分中心、城市綜合執(zhí)法中心、就業(yè)保障服務(wù)中心、建立土地儲(chǔ)備中心和應(yīng)急維穩(wěn)中心等五大中心建設(shè)，增強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理能力。二是促進(jìn)人口流動(dòng)。關(guān)鍵是深化農(nóng)村戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。三是加快土地流轉(zhuǎn)。加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。加快農(nóng)村住房制度改革，鼓勵(lì)農(nóng)民將宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障及住房保障。

（作者為余姚市常務(wù)副市長(zhǎng)）