文/姜瑞超韓建軍

政府投資項目代建制探析

文/姜瑞超韓建軍

長期來，我國政府投資項目普遍實行項目使用單位自建自用的管理方式，集“投資、建設(shè)、管理、使用”于一身，“三超”（超預(yù)算、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)）現(xiàn)象嚴(yán)重，管理水平低、工程質(zhì)量不高等問題普遍存在。為了提高資金使用效益和管理水平，國務(wù)院于2004年7月頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，鼓勵政府投資項目推行代建制，即通過招標(biāo)等方式、選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施，竣工驗收后移交給使用單位。

相對于發(fā)達(dá)國家來講，代建制在我國起步較晚，其全面推行還存在很多不盡人意的地方。在總結(jié)各地代建制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加強(qiáng)代建制相關(guān)機(jī)制的建設(shè)，為代建制在我國的順利實施提供條件。

——形成競爭機(jī)制。能否順利地使代建制得到發(fā)展，關(guān)鍵就是要通過市場配置資源的方式引入代建單位競爭機(jī)制。通過招投標(biāo)的方式，選擇具有獨立市場主體地位，具有法人特征的，有實力的工程管理公司作為代建人。以此實現(xiàn)市場資源的最優(yōu)配置，促進(jìn)政府投資項目代建制的良性發(fā)展。

——推行工程擔(dān)保制度。工程擔(dān)保是建筑業(yè)中的一種懲戒機(jī)制，它通過保函的無條件支付功能實現(xiàn)快速理賠，是建筑經(jīng)濟(jì)中的內(nèi)在穩(wěn)定器。目前國內(nèi)投資項目工程擔(dān)保幾乎處于空白狀態(tài)。我國項目代建單位自身資產(chǎn)賠付能力多數(shù)都相對較弱，無法與其可能承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任相匹配。由于代建管理是一項復(fù)雜的專業(yè)性服務(wù)，往往稍有過錯就可能導(dǎo)致項目的重大損失，而代建單位自身規(guī)模決定了其承擔(dān)風(fēng)險的能力較弱，這就有必要建立代建單位管理人員執(zhí)業(yè)擔(dān)保機(jī)制。

——完善工程保險制度。目前國內(nèi)投資項目投保率不足30%，建議盡快建立項目代建單位管理責(zé)任險，涉及一些特殊部門的建設(shè)工程，代建單位必須投保。代建單位應(yīng)積極采取工程保險的方式，保證代建單位無法控制的自然災(zāi)害或意外事故發(fā)生時，由第三方向業(yè)主提供一定金額的經(jīng)濟(jì)和責(zé)任保險，從而使代建單位風(fēng)險轉(zhuǎn)移并及時得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

——健全法律法規(guī)。政府投資項目因為牽涉面大、影響面廣，須嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事。從目前的實施情況看，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，代建單位法律地位不明確，使其在建設(shè)過程中無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門的認(rèn)可，實際操作過程中遇到很多困難。另外，代建單位和使用單位的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的劃分不清晰，代建合同的簽訂內(nèi)容和方式不規(guī)范，存在諸多使用單位或是不積極配合或是過分干預(yù)的現(xiàn)象，使代建制在操作中困難重重。值得注意的是，雖然目前我國與政府投資建設(shè)項目相關(guān)的法律有很多，例如《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《建筑工程質(zhì)量管理條例》等，但是這些法律都是在代建制實行以前出臺的，對代建制方面的規(guī)定還是空白。國家應(yīng)盡快出臺政府投資項目代建制的管理辦法，明確規(guī)定代建制的適用范圍、代建單位的法律地位、代建中各主體之間的法律關(guān)系、解決風(fēng)險轉(zhuǎn)移問題。

——建立項目后評價制度。項目后評價包括項目全過程的回顧、項目業(yè)績等內(nèi)容，是投資項目周期的一個重要階段，是項目管理的重要內(nèi)容。建立項目后評價制度可以為項目最終成果的運(yùn)行和改善提出建議，也可為新項目的決策提供較為可靠的依據(jù)。應(yīng)建立政府投資項目的后評價體系，對政府投資項目實施過程、結(jié)果及其影響進(jìn)行調(diào)查研究和全面系統(tǒng)回顧，以通過信息反饋，改善投資管理和決策制定，達(dá)到提高投資效益的目的。

代建制是一種新興的項目管理模式，相對于發(fā)達(dá)國家來講，代建制在我國才剛剛起步，還存在很多不完善的地方。但在政府投資項目中推行代建制，可以有效地保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，控制建設(shè)規(guī)模，節(jié)約成本，遏制腐敗，是未來政府投資項目建設(shè)發(fā)展的趨勢。因此，各級政府投資項目應(yīng)該積極嘗試代建制，使之在盡快成熟起來。

武警工程學(xué)院）