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        從漢三老碑看古代基層組織

        2011-09-08 01:15:24翁禮華
        浙江經(jīng)濟 2011年17期
        關(guān)鍵詞:亭長三老官制

        從漢三老碑看古代基層組織

        翁禮華,1945年生,畢業(yè)于原杭州大學化學系,“文化大革命”后的第一批省勞模。20世紀80年代從政后歷任奉化、鄞縣縣長,浙江省政府辦公廳副主任、省政府副秘書長、浙江省財政廳廳長兼省地方稅務局局長及國資辦主任。2003年從財政廳卸任后,改任浙江省政府經(jīng)濟建設(shè)咨詢委員會副主任,財政部中國財稅博物館館長,浙江大學特聘教授、財經(jīng)文史研究中心主任。

        古代基層組織,以隋代開皇九年(589年)為轉(zhuǎn)折點:以前為鄉(xiāng)官制,以后為職役制。鄉(xiāng)官制有國家財政發(fā)給的報酬,職役制則是一種賦役義務

        杭州孤山有一塊價值連城的漢三老碑,它與中國古代縣以下基層組織有關(guān)。古代基層組織,以隋代開皇九年(589年)為轉(zhuǎn)折點:以前為鄉(xiāng)官制,以后為職役制。鄉(xiāng)官制有國家財政發(fā)給的報酬,職役制則是一種賦役義務。

        秦始皇統(tǒng)一中國實行全國劃一的郡縣制后,對縣以下基層組織也進行了調(diào)整和統(tǒng)一。設(shè)鄉(xiāng)、亭、里三級。一般為10里1亭,亭有亭長。10亭1鄉(xiāng)。鄉(xiāng)領(lǐng)導班子設(shè)三老、有秩、嗇夫、游徼四職,其職能分別為:三老掌教化;有秩掌行政,相當于鄉(xiāng)長;嗇夫聽訟、征稅;游徼負責治安,循禁盜賊。漢代開國皇帝劉邦就曾擔任過秦朝的沛縣(今江蘇省沛縣)泗水亭長。

        漢代在秦代鄉(xiāng)、亭、里的基礎(chǔ)上,進一步細化了里以下的組織,建立了什伍制度。所謂什伍制度就是:5家為1伍,設(shè)伍長;10家為1什,設(shè)什長。至于里以上組織:100家,即10什,仍為1里,設(shè)里魁;10里為1亭,設(shè)亭長;10亭為1鄉(xiāng),置三老、有秩、嗇夫、游徼。除相當于鄉(xiāng)長的“有秩”系郡府委任的以外,其余都是縣衙委派,其中“三老”相當于今日的鄉(xiāng)人大常委會主任,地位崇高,但無行政權(quán),也沒有正式俸祿。

        三國魏晉南北朝時期,戰(zhàn)亂頻繁,社會動蕩,不少地方基層組織廢置,即使保留也多因襲漢制。北魏、東魏、北齊、北周多仿西周之制,實行鄰、里、族黨三級制。北魏孝文帝時,鑒于民多蔭附于權(quán)貴,逃避國家課役,不得不改行監(jiān)督更為嚴密的三長制。所謂三長制就是:5家立1鄰長,5鄰立1里長,5里立1黨長。由于三長切實負起了檢括戶口和均徭省賦的任務,使國家財政收入有了顯著增長,難怪《魏書》說:“計省昔十有余倍,于是海內(nèi)安之”。

        隋文帝開皇九年(589年)朝廷頒布新令。改三級制為“鄉(xiāng)、里”二級制。明文規(guī)定:100戶為里,設(shè)里長1人;500戶為鄉(xiāng),設(shè)鄉(xiāng)正1人。從秦漢到隋以前,鄉(xiāng)級治理屬于實體性行政、功能性自治的體制。從隋開始,隨著小農(nóng)經(jīng)濟的日益成熟,鄉(xiāng)村內(nèi)部組織能力的增強,鄉(xiāng)一級不再是行政單位,只具有半官半民的行政功能,政權(quán)結(jié)構(gòu)進入了“王權(quán)止于縣政”的新時期。

        唐代規(guī)定兩京及州縣郭(城)內(nèi),設(shè)坊,郊外設(shè)村;其它地區(qū)繼續(xù)設(shè)里。坊村里的負責人皆稱為“正”,即里正、坊正、村正,以司督察。隨著“鄉(xiāng)”功能的進一步弱化,里村成為基層組織的重要層次,負責“掌按比戶口,課植農(nóng)桑;檢查非違,催驅(qū)賦役”工作。

        宋代基層組織起先與唐代相同,城內(nèi)設(shè)坊,郊外設(shè)村,其它地區(qū)設(shè)里。如杭州市上城區(qū)的清和坊就屬于城內(nèi)的坊。北宋中后期經(jīng)歷了由鄉(xiāng)里制向保甲制的演變過程。元代為了推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn),以自然村為基礎(chǔ),建立過稱為“社”的勸農(nóng)組織。今日寧波櫟社機場的“櫟社”,就是元代遺留下來的歷史地理標志。明代鄉(xiāng)里制度分為前后兩個時朝。明初實行里甲制,明中后期社會治安惡化,朝廷于里甲之外,另設(shè)保甲組織,專職維持社會治安。

        清代基層組織,起先一直沿用明代制度。順治五年(1648年)在全國范圍內(nèi)推行里甲制。規(guī)定110戶為1里,以丁多者10人為里長,余100戶為10甲。每年輪流,由1位里長負責管攝里內(nèi)之事。同時,清代明確規(guī)定:城中之里稱“坊”,近城之里稱“廂”,其余農(nóng)村之里才稱“里”。直到1908年,清政府為適應新政需要,頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》,規(guī)定:凡府廳州縣官府所在地為城,其余市鎮(zhèn)村屯集等地人口滿 5萬以上者為鎮(zhèn),不滿5萬者為鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)均為地方自治體。鄉(xiāng)設(shè)立議事會和鄉(xiāng)董,實行議行分立。鄉(xiāng)議事會在本鄉(xiāng)選民中選舉產(chǎn)生,為議事機構(gòu)。鄉(xiāng)的地方自治執(zhí)行機關(guān)很簡單,只有鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐各1名。自治范圍以學務、衛(wèi)生、道路、農(nóng)工商務、慈善事業(yè)、公共營業(yè)及自治經(jīng)費為主。顯然,從清末開始國家治理體制下沉,鄉(xiāng)開始成為一級正式的政權(quán)機構(gòu)。

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