文/王新波

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌須堅(jiān)持“重點(diǎn)論”

文/王新波

深化土地制度改革等提供外部驅(qū)動(dòng)力，激活由市場(chǎng)機(jī)制提供內(nèi)驅(qū)力，形成城鄉(xiāng)一體化內(nèi)外合一的推力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，淳安作為杭州地區(qū)唯一的欠發(fā)達(dá)縣，要抓住機(jī)遇強(qiáng)力推進(jìn)。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展初始階段，淳安也遇到了一些問題。淳安應(yīng)重點(diǎn)把革除戶籍制度弊端、加快產(chǎn)業(yè)集聚速度、努力促進(jìn)人口集聚作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的三大著力點(diǎn)，通過加大以政府為主導(dǎo)的多元化資金投入，深化土地制度改革等手段提供外部驅(qū)動(dòng)力，激活由市場(chǎng)機(jī)制提供內(nèi)驅(qū)力，形成內(nèi)外合一的推力，不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“難題”

俗話說，“萬事開頭難”。淳安縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一開始就遇到了一些問題，比較突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是征地問題。由于去年土地規(guī)劃時(shí)預(yù)留建設(shè)用地過少，農(nóng)民集聚點(diǎn)建設(shè)遇到征地問題。是先實(shí)施征地進(jìn)行集聚點(diǎn)建設(shè)，還是先進(jìn)行建設(shè)用地復(fù)墾，受到“增減掛鉤”政策的約束。

二是勞動(dòng)力缺乏。位于縣城的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)曾經(jīng)規(guī)劃引入企業(yè)入駐，但是因?yàn)閯趧?dòng)力不足，企業(yè)的集聚規(guī)模受到嚴(yán)重制約。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚也遇到了相同的問題。

三是啟動(dòng)資金不足。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要大量資金投入，啟動(dòng)資金一時(shí)不能到位，直接影響征地實(shí)施、農(nóng)民集聚點(diǎn)建設(shè)難以開展等諸多問題。

四是政策還需具體化?？h委、縣政府和有關(guān)部門制定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策在推進(jìn)過程中需要進(jìn)一步加以細(xì)化。

“三大著力點(diǎn)”

第一著力點(diǎn)：革除戶籍制度弊端。我國戶籍制度的改革起步于2001年，之后逐步取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，但是這種改革過于表面，附著在戶籍制度上的各種公民權(quán)利、社會(huì)福利等分配格局并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。真正徹底的戶籍改革，不僅僅是農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是要保證農(nóng)民與城市市民平等的享有上述權(quán)利。必須做好社會(huì)保障和公共服務(wù)兩個(gè)方面的工作：

——在取消農(nóng)業(yè)戶口的同時(shí)，落實(shí)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后在社保、就業(yè)等各方面的權(quán)利。在社會(huì)保障方面，一是提高居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金。目前淳安最高檔次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金約為每人每月132元。這樣低的養(yǎng)老金在物價(jià)飛漲的今天是杯水車薪。要根據(jù)物價(jià)上漲幅度，適時(shí)調(diào)高養(yǎng)老金待遇。二是提高居民生活社會(huì)最低保障。改變目前農(nóng)村最低生活保障線僅為城鎮(zhèn)最低生活保障線60%的規(guī)定，統(tǒng)一城鄉(xiāng)最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。三是盡快實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)?！耙豢ㄍā薄Ｈ∠F(xiàn)行《杭州市基本醫(yī)療保障辦法》中對(duì)職工醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的最高支付限額的區(qū)分，提高農(nóng)民最高支付額，解決農(nóng)民看病貴的問題。

在就業(yè)方面，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制。一是根據(jù)新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生的用工需求，有針對(duì)性地加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集聚小城鎮(zhèn)后的各種職業(yè)技能培訓(xùn)。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。完善農(nóng)村信用體系，允許農(nóng)民以宅基地、土地使用權(quán)為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款。設(shè)立創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目扶持基金，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。

——加大小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。淳安農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：一是花大力氣進(jìn)行中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)、中心村衛(wèi)生室建設(shè)，力求實(shí)現(xiàn)“小病不出村、大病不出鄉(xiāng)、重病不出縣”的基層醫(yī)療體系格局。二是加大中心鎮(zhèn)校舍建設(shè)力度的同時(shí)，提高農(nóng)村教師待遇，吸引大學(xué)生去農(nóng)村任教，支持縣城優(yōu)秀教師去農(nóng)村執(zhí)教。三是統(tǒng)籌推進(jìn)中心村水、電、路以及垃圾處理、污水治理設(shè)施建設(shè)，實(shí)施“三線”（電力線、有線電視線、通訊線）落地工程。

第二著力點(diǎn)：加快產(chǎn)業(yè)集聚速度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，產(chǎn)業(yè)集聚無疑對(duì)吸引農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、定居有巨大作用。要加快產(chǎn)業(yè)集聚：一是做強(qiáng)做大旅游業(yè)。注重品牌提升，著力提升景區(qū)品位，積極爭(zhēng)取旅游合作項(xiàng)目。加快發(fā)展中心鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)施旅游“下鎮(zhèn)進(jìn)村”工程，打造環(huán)千島湖旅游帶。二是利用區(qū)縣合作引進(jìn)產(chǎn)業(yè)。加快引進(jìn)西湖風(fēng)景區(qū)、錢江新城中的勞動(dòng)密集型、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目入駐淳安縣。落實(shí)區(qū)縣項(xiàng)目合作，帶動(dòng)淳安產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。三是發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性作用。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，應(yīng)該正確處理農(nóng)業(yè)多功能之間的關(guān)系，把農(nóng)林牧副漁業(yè)的第一產(chǎn)屬性與第二、第三產(chǎn)業(yè)屬性相滲透。在保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，努力發(fā)掘提升農(nóng)業(yè)的綜合效益。

在具體實(shí)施過程中要注意以下幾點(diǎn)：首先，改造升級(jí)種植、養(yǎng)殖業(yè)。積極鼓勵(lì)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的園區(qū)化和規(guī)模化，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)等技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)。注重發(fā)展現(xiàn)代食品工業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品為原料的新型產(chǎn)業(yè)。實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推行農(nóng)產(chǎn)品品牌整合戰(zhàn)略。其次，大力發(fā)展鄉(xiāng)村體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。杭千高鐵、千黃高速建成通車后，杭州至淳安的路程縮至1小時(shí)，上海距淳安的行程也將大大縮短。要緊緊圍繞城市居民體驗(yàn)休閑需求，充分利用淳安的山水資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)家樂、垂釣、茶果采摘等體驗(yàn)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)體驗(yàn)旅游的供給能力，把淳安打造成長(zhǎng)三角地區(qū)重要的市民體驗(yàn)休閑旅游中心。

第三著力點(diǎn)：努力促進(jìn)人口集聚。在戶籍制度改革為產(chǎn)業(yè)集聚提供了給力的社會(huì)保障、高質(zhì)的公共服務(wù)、充分的就業(yè)條件之后，中心鎮(zhèn)、中心村對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的吸引力就不言而喻，人口集聚的動(dòng)力也就開始產(chǎn)生。但是，還應(yīng)該做好一系列的具體工作，促進(jìn)人口集聚的迅速形成。

一是在轉(zhuǎn)移安置方面，繼續(xù)完善異地轉(zhuǎn)移集聚安置政策，提高經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。成都的做法是把農(nóng)村人均150平方米或者130平方米居民占有的建設(shè)用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保證每個(gè)農(nóng)民的居住權(quán)；余下的部分明確為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來進(jìn)入流轉(zhuǎn)。這一做法，既可以通過提高流轉(zhuǎn)土地的面積帶動(dòng)農(nóng)民放棄舊宅的積極性，又可以保證農(nóng)民的居住權(quán)，一舉兩得。這一做法對(duì)淳安有一定的借鑒意義。

二是在失地補(bǔ)助方面，當(dāng)前淳安在社會(huì)保障制度建設(shè)相對(duì)滯后的情況下，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)一體化的時(shí)間成正比關(guān)系。也就是說，事實(shí)上的社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化所需時(shí)間越長(zhǎng)，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就越高，反之就相對(duì)降低。要把農(nóng)民的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益結(jié)合考慮，讓農(nóng)民從人口集聚的過程中認(rèn)識(shí)到、得到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移也就不是太難的問題。

政府提供外驅(qū)力

實(shí)際上，整個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的系統(tǒng)猶如一部亟需啟動(dòng)的車輪，在這個(gè)車輪的內(nèi)部，戶籍制度是老化的生銹的軸承，產(chǎn)業(yè)集聚是缺失的輪軸，而人口集聚則是軸承中的鋼珠。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)除了除舊布新之外，需要政府提供外驅(qū)力推動(dòng)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之輪提供外驅(qū)力、掃清路障以激活由市場(chǎng)機(jī)制提供的內(nèi)驅(qū)力，如此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)外之力共同作用，不斷把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的車輪推向前進(jìn)。具體來說，政府提供外驅(qū)力的手段主要有兩個(gè)：大量的資金投入和土地制度的改革。

淳安在原有預(yù)算安排資金及增幅不變的前提下，每年統(tǒng)籌安排10億元以上資金用于支持中心鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)、中心村和特色村等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)。但是這些投入并不足以緩解政府在推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中面臨的資金壓力。地方政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資金投入方面應(yīng)該做到以下兩點(diǎn)：其一，投資要以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為主要目標(biāo)。按照權(quán)責(zé)一致的原則，政府投資要從政府不該管、管不了、也管不好的領(lǐng)域退出，進(jìn)而轉(zhuǎn)向以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為主。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，政府的主要投資領(lǐng)域應(yīng)該是提高農(nóng)民生活水平、提供社會(huì)保障以及改善公共服務(wù)質(zhì)量等方面。其二，投資主體要實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的多元化投資。如果僅僅依靠政府公共財(cái)政的單槍匹馬投資，必然會(huì)勢(shì)單力薄，難以為繼。除公共財(cái)政投入之外，政府可以爭(zhēng)取區(qū)縣合作資金援助，制定優(yōu)惠政策積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌領(lǐng)域，形成投資主體多元化的格局，共建共享城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

而深化土地制度改革，政府在提高征地價(jià)格的同時(shí)，應(yīng)該提高農(nóng)民的土地收益。一是明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。要通過相關(guān)的法律明確農(nóng)民是集體土地的所有權(quán)主體，為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)提供法律保障。二是放開土地市場(chǎng)。允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，從而直接、大幅度地提高農(nóng)民收入。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，在實(shí)施過程中需要統(tǒng)籌兼顧，整體推進(jìn)。但是更需要找準(zhǔn)關(guān)鍵，把握重點(diǎn)，分清主次。在橫向上，以改革戶籍、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚作為三大著力點(diǎn)，通過政府在資金上的投入，體制上的疏通等手段提供外驅(qū)力推進(jìn)，激活城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中由市場(chǎng)提供的內(nèi)驅(qū)力，內(nèi)外共同驅(qū)動(dòng)，讓新型城市化成為一種不可逆轉(zhuǎn)，順勢(shì)而行的趨勢(shì)。在縱向上，要分階段實(shí)施，在第一階段以中心鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，兼顧中心村、特色村建設(shè)；在第二階段，在中心鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)的帶動(dòng)作用基礎(chǔ)上，重點(diǎn)實(shí)施中心村、特色村建設(shè)。階梯型地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，以緩解人力、物力和資金的壓力。

中共淳安縣委黨校）