陳社忠 楊文軍

甘肅省實(shí)施監(jiān)督法辦法規(guī)定：“市（州）和縣級人民代表大會常務(wù)委員會可以聽取和審議本行政區(qū)域內(nèi)負(fù)有社會管理職能的省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)部門遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)情況的專項(xiàng)工作報告。審議意見涉及重大問題的，報請上一級人民代表大會常務(wù)委員會交同級人民政府研究處理?！边@為地方人大常委會實(shí)施對垂直管理部門單位的監(jiān)督工作提供了法規(guī)依據(jù)。筆者根據(jù)近年來的工作實(shí)踐，對強(qiáng)化對垂直管理部門法律監(jiān)督工作談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識，供商榷。

一、強(qiáng)化對垂直管理部門法律監(jiān)督的意義

1.是人大常委會全面履行職責(zé)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。地方人大常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和職能決定了其在本行政區(qū)域內(nèi)開展的法律監(jiān)督具有全方位、屬地性的特點(diǎn)。地方各級人大及其常委會對憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施負(fù)有監(jiān)督權(quán)，擔(dān)負(fù)著專業(yè)法律、行政法規(guī)執(zhí)法重任的垂直管理部門也不能例外，必須接受人大及其常委會對其執(zhí)法工作的檢查監(jiān)督。地方各級人大及其常委會對本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面的重大事項(xiàng)都具有決定權(quán)，作出的決議和決定，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的法律效力，駐本行政區(qū)域的垂直管理部門不能享有“例外”的特權(quán)，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行。

2.是促進(jìn)依法治國的必然要求。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是我們的基本治國方略，依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。垂直管理部門作為執(zhí)法主體，其執(zhí)法情況直接關(guān)系當(dāng)?shù)氐囊婪ㄖ卫砉ぷ?，地方人大及其常委會?qiáng)化對垂直管理部門監(jiān)督檢查，才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地區(qū)正確有效地貫徹實(shí)施，才能推進(jìn)依法治國進(jìn)程。

3.是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。從甘肅省宕昌縣的情況來看，縣垂直管理部門緊扣縣委、政府重大決策部署，自覺接受縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)，自覺接受縣人大及其常委會的監(jiān)督，積極融入宕昌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)，在服務(wù)大局、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、依法行政、執(zhí)政為民方面做了大量的工作，較好地履行了國家宏觀調(diào)控和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理的雙重職能，促進(jìn)了全縣經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、快速發(fā)展。垂直管理部門在依法行政和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能作用舉足輕重。

4.是維護(hù)人民群眾利益的重要舉措。垂直管理體制使得垂直管理部門自成系統(tǒng)，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督檢查于一身，且又掌握較大的行政自由裁量權(quán)，在一定程度上容易出現(xiàn)特權(quán)思想。部門利益至上、衙門作風(fēng)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的行為時有出現(xiàn)，“三亂”現(xiàn)象難以根治，直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，損害群眾利益。因此，對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督，直接反映了人民群眾的訴求，有利于保障和維護(hù)人民群眾利益。

5.是推進(jìn)垂直管理部門工作的有效措施。條塊分割使得對垂直管理部門的監(jiān)督出現(xiàn)了“管得住的看不見，看得見的管不住”的現(xiàn)象。如果地方人大監(jiān)督不到位，就不利于在工作中發(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作。上級機(jī)關(guān)的垂直管理與地方人大及其常委會的監(jiān)督并不矛盾，目的都是為了改進(jìn)工作，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和本行業(yè)事業(yè)健康發(fā)展。離開了人大及其常委會的依法監(jiān)督、離開了當(dāng)?shù)厝嗣竦暮駩?，垂直管理部門的自身工作也就無從談起。上級機(jī)關(guān)也希望多一份監(jiān)督力量，促使下級部門更好地履行職責(zé)。地方人大及其常委會的監(jiān)督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高工作水平。

二、對垂直管理部門監(jiān)督的內(nèi)容

為了切實(shí)強(qiáng)化縣人大常委會對垂直管理部門的法律監(jiān)督，全面加強(qiáng)依法行政，促進(jìn)垂直管理部門更好地發(fā)揮作用，更好地服務(wù)宕昌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，2011年5月，宕昌縣人大常委會專題召開了垂直單位法律監(jiān)督工作會議，就縣委支持監(jiān)督、人大常委會如何監(jiān)督、垂直管理部門自覺接受監(jiān)督形成了共識。此前，宕昌縣十四屆人大常委會第二十九次會議根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，審議通過了《宕昌縣人大常委會關(guān)于加強(qiáng)對垂直管理部門法律監(jiān)督工作的決議》，規(guī)定了縣人大及其常委會對垂直管理部門實(shí)施法律監(jiān)督的主要內(nèi)容和任務(wù)有八個方面：

一是遵守執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和上級及本級人大及其常委會決議、決定的情況。

二是為在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章而制定的規(guī)范性文件和采取的重大行政執(zhí)法活動情況。

三是縣人大代表提出的建議、批評、意見和縣人大常委會會議審議意見、主任會議交辦事項(xiàng)的辦理情況。

四是依法履行部門職責(zé)，貫徹落實(shí)上級主管部門及縣委縣政府的決策、部署，為全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供服務(wù)保障情況。

五是執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制的建立、完善和執(zhí)行情況。

六是公民、法人和其他組織對垂直管理部門所辦案件的申訴和對執(zhí)法人員違法行為的控告。

七是社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題解決處理情況。

八是縣人大常委會認(rèn)為應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的其他事項(xiàng)。

三、對垂直管理部門監(jiān)督的方式

宕昌縣十三屆人大常委會曾就縣國稅局工作進(jìn)行了評議，評議情況上報了市國稅局。十四屆人大常委會先后聽取了縣工商局、國稅局、地稅局和質(zhì)檢局的工作報告，并作出了相應(yīng)的決議。每年深入國稅局和地稅局對財政預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，了解稅收征管進(jìn)度。

在開展食品衛(wèi)生法執(zhí)法檢查、部門運(yùn)行工作機(jī)制調(diào)研、城市建設(shè)與管理視察時，縣工商局等單位配合開展工作，介紹情況。對縣人大代表提出的修建移動通訊塔、移出校園高壓電塔等意見建議進(jìn)行督辦，督促移動公司、電力局解決了群眾的實(shí)際困難。從實(shí)踐來看，對垂直管理部門的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)主要通過以下九種途徑進(jìn)行：

1.進(jìn)行工作評議。有選擇地對垂直管理部門近期或年度工作進(jìn)行評議，全面了解垂直管理部門的工作情況，更好地監(jiān)督垂直管理部門依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，促使垂直管理部門提高工作效率，提升工作質(zhì)量，發(fā)揮垂直管理部門在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能作用。

2.聽取專項(xiàng)工作報告。通過縣人大常委會會議聽取有關(guān)垂直管理部門的工作報告，并作出相關(guān)的決議、決定，或提出審議意見反饋給垂直管理部門，督促其改進(jìn)工作。

3.開展執(zhí)法檢查。組織常委會組成人員和人大代表對垂直管理部門的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，全面掌握其對法律、法規(guī)的宣傳、貫徹和實(shí)施情況，指出垂直管理部門在執(zhí)法中存在的問題，提出改進(jìn)的意見和建議，督促其認(rèn)真整改。

4.組織人大代表進(jìn)行工作視察。對于群眾反映較多的熱點(diǎn)和垂直管理部門工作中的難點(diǎn)問題，組織人大代表進(jìn)行視察，提出改進(jìn)工作的建議、批評和意見。

5.對特定問題進(jìn)行調(diào)查。對垂直管理部門在執(zhí)法中出現(xiàn)的重大案件，組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查，并向人大常委會提交調(diào)查報告，由人大常委會作出決議。

6.詢問和質(zhì)詢。在縣人大常委會會議上，常委會組成人員可就有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行詢問和質(zhì)詢，垂直管理部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍卮鹪儐柡唾|(zhì)詢。

7.督辦代表意見、建議。代表在人民代表大會會議期間和閉會期間所提出的建議，縣人大常委會要及時轉(zhuǎn)交垂直管理部門辦理，并跟蹤督辦，提高辦理質(zhì)量和效率。

8.處理群眾來信來訪案件?？h人大常委會將群眾來信來訪案件中的問題，反饋給有關(guān)垂直管理部門限期辦理，并同時答復(fù)當(dāng)事人，化解社會矛盾，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

9.監(jiān)督縣委決策部署和人大及其常委會決議、決定的落實(shí)?？h委、縣政府決策部署是黨和國家方針政策在宕昌縣落實(shí)的具體措施，縣內(nèi)各級組織和部門都應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)。本級人大常委會作出的決議、決定，在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對行政區(qū)域內(nèi)垂直管理部門具有同樣的約束力。通過監(jiān)督縣委、縣政府決策部署和縣人大及其常委會決議、決定的落實(shí)，確保政令暢通。

四、垂直管理部門要自覺接受監(jiān)督

垂直管理部門一般都承擔(dān)著國家宏觀調(diào)控管理和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重職能，垂直管理部門從當(dāng)?shù)卣蛄蟹蛛x出來，劃歸條塊管理，就是為了防止地方利益至上，影響國家利益，影響依法行政。垂直管理部門要正確處理好地方利益與國家利益、局部利益與全局利益的關(guān)系，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，自覺防止和糾正可能出現(xiàn)的違法行為，保證憲法和法律、法規(guī)在宕昌縣的正確實(shí)施。垂直管理的企業(yè)單位雖然沒有執(zhí)法權(quán)，但也要學(xué)法守法，依法經(jīng)營，增強(qiáng)服從地方領(lǐng)導(dǎo)的意識，把自身發(fā)展與地方發(fā)展緊密結(jié)合起來，在促進(jìn)自身事業(yè)發(fā)展的同時，為全縣發(fā)展作出自己的努力。

垂直管理部門要自覺接受人大常委會的監(jiān)督，積極主動配合人大常委會組織的執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研和工作評議等監(jiān)督工作，認(rèn)真執(zhí)行人大常委會的決議、決定，認(rèn)真辦理人大常委會審議意見和代表議案和建議、批評、意見，并按要求將辦理情況及時報人大常委會相關(guān)辦事機(jī)構(gòu)。垂直管理部門的相對獨(dú)立性，使人大常委會及其工作機(jī)構(gòu)難以全面掌握其工作情況，垂直管理部門重要工作情況要向縣人大常委會匯報，重要文件和工作信息要報送人大常委會，重要會議要邀請人大常委會負(fù)責(zé)同志或相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人列席，通過經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通，使人大全面充分地了解垂直管理部門的工作，及時發(fā)現(xiàn)垂直管理部門工作中存在的不足，更好地加強(qiáng)人大的監(jiān)督。當(dāng)然，人大常委會也要通過邀請垂直管理部門的負(fù)責(zé)同志列席縣人民代表大會會議、常委會會議，建立常委會各工作委員會與垂直管理部門對口聯(lián)系制度、重大事項(xiàng)通報制度等，加強(qiáng)縣人大與垂直管理部門的聯(lián)系?？h人大常委會對垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督的情況，要向縣委報告，向垂直管理部門的上級主管部門、縣人大代表進(jìn)行通報，并向社會公布，以增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性。

(作者分別系甘肅省宕昌縣人大常委會主任，宕昌縣人大常委會辦公室主任)