地方人大及其常委會的設立已經有30多個年頭。30多年來，我們有許多經驗可以總結，也有許多教訓應予汲取，更有許多不足需要改進，其中之一就是如何加強地方人大及其常委會的預算審查監(jiān)督能力建設，對此，浙江省溫嶺市人大進行了一些有益的嘗試。

預算是政府管理社會經濟事務、實現(xiàn)宏觀調控的重要手段。毛澤東主席曾經對預算問題這樣論述：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定了政府活動的范圍和方向。”審查批準本級預決算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，也是人民行使管理地方國家事務權力的具體體現(xiàn)。

一、溫嶺參與式預算的現(xiàn)實動因

盡管1982年憲法規(guī)定各級人大有權審查、批準政府預算和預算執(zhí)行情況的報告，1994年預算法又進一步明確了人大的預算分配和監(jiān)督職能，但是，由于沒有在預算體制方面進行相應的改革，人大的預算監(jiān)督職權實際上沒有得到落實。譬如，各地的預算編制，收入和支出的項目非常粗，而且缺乏對于收入和支出項目的詳細說明或通俗解讀，這種粗放的預算編制方式所提供的預算信息非常簡單，使得人大很難對政府預算進行審查和監(jiān)督。而預算編制的工作程序一般是，財政部門擬出預算草案——政府常務會議研究——黨委常委會討論決定——政府提請人代會審議。按照這樣的程序，人大很難再有審查的余地。況且人代會預算審查時間也很有限（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般不過夜），預算草案也沒有提前發(fā)到代表手中，原來每次年會向大會作預算報告的安排也被取消，客觀上造成不重視財政預算的影響。因此，在過去的絕大部分地方，在公民社會不夠成熟、民主政治推進地區(qū)差異性很大、預算公開尚處于起步階段等的社會背景下，人大在預算編制批準執(zhí)行過程中進行的審查監(jiān)督，實際上只是一種以程序性為主的審查監(jiān)督，而很難說是實質性的審查監(jiān)督。

政府的財政資金，是“眾人之財”，預算就是政府用“眾人之財”辦“眾人之事”。怎樣才能保證“眾人之財”理性地使用于辦“眾人之事”呢？那就必須征求“眾人”的意見。政府編制預算征求“眾人意見”，就是預算民主。所謂預算民主，是指建立這樣的一種預算制度，在該制度下，政府的收入和支出預算必須遵循民主原則，并將政府所有的收支行為都置于人民的監(jiān)督之下。在我國現(xiàn)有的制度框架下，實現(xiàn)預算民主的最佳途徑就是由人民代表大會審查、批準預算。就基層而言，人大審查預算的重點是支出預算。在支出領域實現(xiàn)預算民主，就要公開政府預算方案，讓人民的代表在政府預算支出的安排中有發(fā)言權。浙江溫嶺的“參與式預算”正是努力體現(xiàn)上述預算民主的要求，努力體現(xiàn)公共預算的特性，真正落實人大的審查和監(jiān)督預算的權力，在實踐中提升預算審查監(jiān)督能力。

二、溫嶺參與式預算的路徑歷程

溫嶺的“參與式預算”，是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預算方案討論，人大代表審議政府財政預算并決定預算的修正和調整，實現(xiàn)實質性參與的預算審查監(jiān)督。

從2005年開始，溫嶺市在新河、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預算改革，積極運用民主懇談為基層人代會審查預算服務，不斷強化對預算的審查和監(jiān)督，形成了對預算進行實質性審查監(jiān)督的“參與式預算”，在國內首開先河。其后，溫嶺市人大常委會按照“由點到面”、“由下而上”、“由表及里”、“由軟變硬”的路徑有序推進，將參與式預算從2個鎮(zhèn)逐步推廣至6個鎮(zhèn)，直至2010年的全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；并從鎮(zhèn)一級提升到市一級，相繼推動了部門預算民主懇談、人代會代表團“一對一”審議部門預算、預算公開等探索，進一步將參與式預算引向深入。

1.試點堅持與成熟階段（2005年至2007年）

——新河做法。其特點主要體現(xiàn)在會前初審、大會審議和會后監(jiān)督。一是會前初審。在人代會召開之前，由鎮(zhèn)人大主席團領導下的人大財經小組組織召開預算初審民主懇談會，分工業(yè)、農業(yè)、社會事業(yè)3個專門小組進行討論，參與者除人大代表外，各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民自愿參與，會后各小組形成預算初審報告。二是大會審議。在人代會召開期間，人大主席團組織代表進行預算報告集中審議，鎮(zhèn)政府負責人回答代表提出的詢問。隨后，鎮(zhèn)人大主席團和鎮(zhèn)政府召開聯(lián)席會議，根據代表提出的意見形成預算修改方案。聯(lián)席會議之后，大會通報預算修改方案，代表進行分組審議。在這個階段，5名以上代表聯(lián)名可以提出預算修正案。最后，大會投票表決預算修正案和已經修改的預算草案，代表聯(lián)名提出的修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預算的一部分。三是會后監(jiān)督。人代會閉會期間，由鎮(zhèn)人大財經小組作為財經監(jiān)督常設機構，對政府預算執(zhí)行情況實行監(jiān)督，并參與下一年的財政預算編制。

——澤國做法。澤國鎮(zhèn)建立了參與式預算的民眾協(xié)商模式，由民眾直接參與城鎮(zhèn)建設項目資金預算安排決策過程。主要做法為：政府首先選出一批屬于本級行政區(qū)域范圍且事關民生問題的城建項目（譬如30個），由專業(yè)人員組成專家組對這些項目的可行性方案進行研究，同時提出每個項目的資金預算，形成預算項目民意調查問卷。采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，按照千分之二的比例，從全鎮(zhèn)18歲以上的人群中隨機產生民眾代表，參與預算民主懇談。參加懇談活動的民意代表還要就這些項目的重要程度填寫民意調查問卷，對優(yōu)先投入的項目進行排序，表明自己的意見。通過數(shù)輪分大小組討論和協(xié)商的方式不斷地交流后，民意代表再次填寫排序的調查問卷。之后，鎮(zhèn)政府召開辦公會議，討論懇談會上民意代表提出的建議和第二次調查問卷的預選結果，根據財力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開的鎮(zhèn)人代會上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會審查討論并票決通過。

2.穩(wěn)步擴面階段（2008年至2009年）

新河、澤國兩鎮(zhèn)的試點都堅持了3年以上，兩種做法不斷得到完善和成熟。在此基礎上，2008年開始，溫嶺市將參與式預算改革進一步引向深入。一方面，從兩個鎮(zhèn)推廣到6個鎮(zhèn)，即在新河、澤國、箬橫、濱海、大溪、松門等地相繼開展（這些都是溫嶺的大鎮(zhèn)，人口8～15萬，財政收入大都在1億以上）；另一方面，從鎮(zhèn)一級延伸到市一級，堅持市人代會前民主懇談與大會期間專題審議部門預算相結合，開展交通局、水利局預算民主懇談，對建設、科技、計生3個部門預算開展人代會專題審議。

2008年年初的鎮(zhèn)人代會上，新河、澤國、箬橫、濱海、大溪相繼開展了參與式預算。各個鎮(zhèn)在開展的時候，并不是一個模式，而是各有側重、各有創(chuàng)新、各有特色。如新河鎮(zhèn)在原有基礎上進一步深化，在大會最后一次全體會議票決預算修正案前，增加了大會辯論程序，讓人大代表圍繞兩件預算修正案開展充分辯論，然后進行票決。澤國鎮(zhèn)將以往的城建預算項目拓展為整個財政預算，第一次圍繞全鎮(zhèn)年度預算進行會前民主懇談。為便于代表審議，澤國鎮(zhèn)還首次編制長達48頁的《澤國鎮(zhèn)2008年財政預算支出測算表》，對澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財政預算列出極為詳細的預算開支清單，完全透明地呈現(xiàn)給代表。箬橫鎮(zhèn)“三審預算”，先是在人代會召開之前，邀請人大代表和公眾代表搞了兩次預算初審會。第一次是以地域為單位進行分片審議；第二次是在組織代表進行財政預算審議和人大代表履職知識培訓后，按功能分經濟、社會、城鎮(zhèn)建設3個專門小組進行初審民主懇談會。兩次初審間隔開來，讓代表和公眾有充分時間熟悉和討論預算。最后在鎮(zhèn)人代會上進行第三次審議，并在二次全體會議上進行集中會審。

率先在市交通局探索實施2008年部門預算民主懇談，讓部門預算審查監(jiān)督逐步進入實質性監(jiān)督軌道。民主懇談之前，由市政府有關部門編制交通局2008年部門預算草案（總額為7.6億），市人大常委會財經工委對此進行初審。隨后在2008年1月13日，市人大常委會舉行交通部門預算民主懇談，來自社會各個層面的市人大代表、普通公民、老干部、鎮(zhèn)（街道）人大負責人、相關部門負責人或專家、常委會有關委辦負責人及財經工委議事委員會成員等七類對象共80余人參加懇談活動。與會人員先集中聽取市發(fā)改、財政、交通部門有關情況和財經工委初審情況的匯報，然后采取分組懇談與集中懇談相結合的方式，就交通局2008年部門預算進行深入懇談，充分發(fā)表意見和建議。分組懇談活動根據與會人員的身份、地域分布狀況分成四組進行；集中懇談活動先由各組組長匯報分組懇談情況，再讓部門與代表、公眾進行面對面懇談，市政府領導最后作表態(tài)發(fā)言。懇談結束后，常委會及時跟蹤督促政府部門落實懇談意見，完善預算編制工作，并提交人代會審查批準。半年度時再舉行部門（交通）預算執(zhí)行民主懇談，確保部門預算民主懇談的質量和效果。同時，以電視專欄、報紙專版、溫嶺人大網專題的形式，對懇談活動進行公開深入報道，讓公眾了解部門預算民主懇談的全過程。8月28日，溫嶺市人大就交通部門1至7月份預算執(zhí)行情況再次舉行民主懇談，跟蹤監(jiān)督年初部門預算民主懇談的落實情況。

2009年2月，溫嶺市人大常委會在交通、水利兩個部門再度舉行部門預算民主懇談，繼續(xù)探索和深化民主懇談與部門預算審查監(jiān)督的結合。參加兩個部門預算民主懇談的對象類型大體與上年相同，其中交通組人員為上年原班人馬，水利組還增邀了4名來自鎮(zhèn)（街道）的分管水利負責人。較之上年，這次預算民主懇談有四個顯著特點：一是實施范圍進一步擴大。在上年對交通部門舉行預算民主懇談的基礎上，再增加了水利部門預算民主懇談。二是部門預算進一步細化透明。尤其是水利部門，詳細公布了2009年計劃安排的50多項預算支出，并對每項預算安排的依據、落實預算所采取的措施進行了說明，使預算更加通俗易懂，便于代表和公眾審議。三是代表和公眾的參與進一步到位。提出意見建議更趨理性、務實，審議和懇談的質量大為提高。四是監(jiān)督長效機制進一步建立。交通預算民主懇談已經是同一班人馬舉行的第3次民主懇談，水利預算民主懇談今后也將起用原班人馬進行長期跟蹤監(jiān)督，預算民主懇談的常態(tài)機制逐步形成。

2009年3月5日，首次舉行人代會分組專題審議部門預算。出席溫嶺市十四屆人大三次會議的139名市人大代表和82名列席人員分成3組，分別對建設、科技、計生3個部門預算開展專題審議。代表們對3個部門預算在認真審議的基礎上，提出了大量中肯的審議意見，后經集中梳理為30多條修改意見。

2009年度市級預算得到進一步公開，對溫嶺市十四屆人大三次會議進行專題審議或書面審查的市建設規(guī)劃局、人口和計劃生育局、科學技術局、教育局、交通局、衛(wèi)生局、水利局、農業(yè)林業(yè)局等8個部門預算和溫嶺市第十四屆人大常委會第十九次會議聽取并審議的市政府《關于2008年全市財政決算的報告》《關于2008年政府性基金收支決算和預算外資金收支管理的情況報告》《關于溫嶺市2008年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》以及市人大常委會《關于溫嶺市2008年度預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告的審議意見》等在溫嶺人大網和溫嶺新聞網予以全面公布，通過《溫嶺日報》和溫嶺廣播電視臺發(fā)布公告，公開接受市民查閱、下載，引起了全市各界以及國內有關專家、學者、媒體的高度關注，《浙江日報》作了題為《陽光預算破冰之舉》的整版報道。

3.全面推開階段（2010年至今）

步入2010年，溫嶺市人大進一步全面完善、規(guī)范和創(chuàng)新參與式預算的做法，不斷鞏固和擴大參與式預算的影響力和示范效應。通過修訂完善2009年1月出臺的《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮(zhèn)級預算審查監(jiān)督的指導意見》，將鎮(zhèn)級預算民主懇談正式導入規(guī)范化、制度化、法制化軌道?！吨笇б庖姟窂臅俺鯇?、大會審查、會后監(jiān)督三個環(huán)節(jié)對預算審查監(jiān)督的程序和做法進行了規(guī)范，著重圍繞組織培訓、提交預算草案、召開預算初審民主懇談會等會前初審的各個環(huán)節(jié)，分組審查預算草案、集中審查預算草案、修改預算草案、批準預算、預算公開等大會審查的各個環(huán)節(jié)以及會后監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，提出了明確而具體的指導性意見。

2010年，全市各鎮(zhèn)（街道）全面推行參與式預算，不少地方亮點頻現(xiàn)。如溫嶠鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)政府召集就財政預算安排面向全鎮(zhèn)45個村（居）和工量刃具行業(yè)協(xié)會開展了46場民主懇談活動，直接聽取收集各方的意見建議，形成預算初步方案，從而使預算安排更加貼近基層、貼近群眾。之后再由鎮(zhèn)人大主席團召集，分經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、社會事業(yè)、性別預算等四個專題進行預算初審民主懇談，可使與會者的意見建議更具針對性。全鎮(zhèn)45個村（居）都對財政預算有發(fā)言權，真正把政府財政預算的主導權交到了百姓的手中。從人大代表在人代會程序上審預算、“改預算”，到普通民眾參與“編預算”，增強了政府預算的民主化和科學化水平。財政預算在編制前，有與之切身相關的當?shù)孛癖妳⑴c，財政預算編制后，又經由人大代表審議，形成了一套比較完整的參與式公共預算模式。

2010年度市級預算民主懇談的范圍和參加人數(shù)都有了進一步的擴展。建設部門首次加入到預算懇談行列。參加每場懇談的對象擴充到了市人大常委會成員、相關部門負責人、鎮(zhèn)（街道）人大和政府（辦事處）負責人、市人大代表、人大財經工委議事委員會成員、老干部，以及自愿報名、組織推薦、邀請參加的中介機構、行業(yè)協(xié)會、社團組織和群眾代表等，平均每場80多人，參與的代表性和廣泛性進一步體現(xiàn)。

溫嶺市人大常委會首次在本市各大主流媒體上發(fā)布公告，面向社會公開邀請公民參加部門預算民主懇談，不管是個人還是組織，本市公民還是市外人士，都可以報名參加，表達意見建議，反映利益訴求。報名參加的組織和個人，將納入市人大常委會參與式預算監(jiān)督人才庫，今后共同參與部門預算跟蹤監(jiān)督。共有18個組織和個人報名參加了懇談，其中包括4名“新溫嶺人”。另外，為了更全面地收集民眾意見，進一步體現(xiàn)預算懇談的效果，溫嶺市人大常委會還專門制發(fā)了《溫嶺市2010年水利建設重點項目民意調查問卷》，在水利部門預算民主懇談前和懇談后，分別請代表們對水利重點工程按其重要性和緊迫性打分。通過懇談前后數(shù)據上的對比，了解大家的想法有哪些改變和調整，也為人大下一步的監(jiān)督提供依據。

為進一步提高代表審查預算的深度和實效，溫嶺市十四屆人大四次會議期間，對2009年預算執(zhí)行情況和2010年預算草案的報告，從往年的書面審查恢復為大會聽取并審查。全體市人大代表分入12個代表團，“一對一”專題審議市衛(wèi)生局、人事勞動社會保障局、科技局、教育局、工業(yè)經濟局、人口與計生局、農林局、環(huán)保局、海洋與漁業(yè)局、文化廣播電視新聞出版局、民政局、殘聯(lián)等12個部門預算。

加上會前開展預算民主懇談的3個部門，提請本次人代會審查實際共有15個部門預算，總額達17.64億元，占溫嶺市2010年財政預算支出的70.26%。人代會閉會后，溫嶺市人大常委會辦公室將專題審議會上代表們提出的119條意見梳理反饋給財政局。在市級部門預算民主懇談與專題審議的基礎上，市人大常委會召開主任會議，就代表與市民提出的意見落實情況，專題聽取市財政部門有關調整完善情況的匯報。

2010年，溫嶺市人大常委會又首次在5月7日的《溫嶺日報》上，整版刊登溫嶺市建設規(guī)劃局2010年部門預算（總額5.7億）。同時，將20個部門預算在溫嶺人大網等網上全面公開。此外，已連續(xù)3年在網上全文公布了審計工作報告，毫無保留地將審計發(fā)現(xiàn)的財政預算運行中存在的問題公之于眾。溫嶺市人大常委會還指導鎮(zhèn)（街道）一級預算，均通過政務公開、網絡上傳下載等多種途徑全面公開。如在溫嶺人大網站就可查到全市每個鎮(zhèn)（街道）的預算，總額達17億元。

按照溫嶺市人大常委會《關于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》，首次對2010年投資3000萬元以上政府性重大項目進行全面審查，提出了項目重新論證、項目增減和投資規(guī)模調整意見。市政府及相關部門經過重新研究，對多個項目作出調整，額度達2億元，有力促進了政府規(guī)范投資行為、提高投資效益。

溫嶺市人大常委會在審議市人民政府提出的《關于調整溫嶺市醫(yī)療中心工程項目的議案》時，考慮到醫(yī)療中心建設預算投資額大，與其他醫(yī)療機構建設關系密切，社會關注度高，認為在審議議案時有必要全面了解全市醫(yī)療機構基本建設、醫(yī)療資源整合及債務償還情況。為此，首次啟動專題詢問，就資金籌措、債務償還、建設規(guī)劃、資源整合等方面提出了許多具體問題，由市政府相關職能部門負責人在會上一一作出答復，并要求市政府會后根據詢問情況，認真加以研究，限時作出書面答復。

溫嶺參與式預算成為臺州市2010年度縣（市、區(qū)）特色創(chuàng)優(yōu)自選目標。在中共溫嶺市委出臺的《2010年度鎮(zhèn)（街道）黨建工作責任制考核辦法》中，首次將“參與式預算”納入對各鎮(zhèn)（街道）黨建工作考核內容，為參與式預算的改革推進提供了有力保障。

溫嶺“參與式”公共預算改革曾高票入選“十大地方公共決策實驗”，入選“中國改革開放30年創(chuàng)新案例”候選名單。2010年1月，榮獲第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”提名獎。在第十九、二十屆全國人大新聞獎評選中，報道溫嶺市“參與式”預算審查改革的通訊《公共預算改革：澤國的“N”個第一》《陽光預算破冰之舉——溫嶺政府“賬本”公開調查》和攝影作品《溫嶺部門預算民主懇談》先后分獲一、二、三等獎。2010年6月，浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝作出重要批示，指出：“溫嶺市實施參與式預算的做法，是擴大公眾有序政治參與、推進公共財政規(guī)范化建設的有益探索，對于加強基層民主政治建設、促進政府職能轉變、構建和諧社會具有積極意義”，并對總結完善深化推廣提出了明確要求。中共臺州市委全會工作報告和臺州市政府上半年工作通報均明確提出“總結推廣溫嶺參與式預算做法”。

三、溫嶺參與式預算的路徑意義

溫嶺參與式預算的做法，之所以得到順利推進，并取得良好成效，最根本的就是地方黨委切實加強對這項工作的領導，市人大常委會依法履行職權，切實做到黨的領導、嚴格依法辦事、人民當家作主有機統(tǒng)一。幾年來的實踐證明，參與式預算做法的實施，對擴大公民有序政治參與、促進執(zhí)政方式轉變、推進人大預算審查監(jiān)督能力建設等產生了積極的效果。

1.讓決策更符合民意。預算決策是人大依法行使職權的重要組成部分。參與式預算實際上是一個接受人大代表和公民參與決策的過程，是一個匯聚民眾利益訴求的過程，是一個決策得到民眾認同的過程。它在人大、政府、代表、公眾之間建立起了有效的對話機制，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道，增強了民意的表達和公民在決策過程中的影響力。通過充分的討論和比較，推動政府將有限的資金用在社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關注需要解決的項目上，使市、鎮(zhèn)基層政府花錢更加向民生傾斜。如箬橫鎮(zhèn)2010年有70％以上的財政用于民生；溫嶠鎮(zhèn)新增了“品牌農業(yè)創(chuàng)建”、“幼教支出”2個預算項目，分別安排資金1O萬元和5萬元，另外還在“環(huán)境整治”項目中調增了50萬元；澤國鎮(zhèn)增加對小型農田水利建設的投入，從原來預算安排的50萬元提高到100萬元；建設規(guī)劃部門根據代表和公眾的反映，增加了500萬元的“廉租房（新建)”項目，用于保障性住房建設；交通部門在“農村公路養(yǎng)護”、“老年人免費乘公交車”項目中分別調增了90萬元和50萬元。同時，通過協(xié)調、溝通還消除了政府、公眾之間的許多隔閡，減少了矛盾和阻力，推動了相關項目的順利實施，有利于改善政府的形象，提升政府的公信力，促進社會更加和諧穩(wěn)定。

2.讓預算編制更加科學合理。參與式預算改革前，市、鎮(zhèn)兩級粗放式的預算草案僅列出十幾個沒有具體內容的支出項目，沒有將支出項目細化和具體化，只是預算數(shù)字的匯總或堆砌，“外行人看不懂，內行人搞不清”。推行這項改革后，市、鎮(zhèn)兩級政府制定預算時必須詳細，為人大代表和公眾代表提供更清晰、更明了的預算草案，與會者方能理解并提出意見。這樣就促使基層政府投入更多的時間和精力去編制預算，進一步提高預算編制水平。如澤國鎮(zhèn)為便于代表審議，每年編制的《財政預算支出測算表》，大多在40頁以上。另外，通過代表和民眾參與監(jiān)督，約束了政府的行政行為與財政資金的投向，促進了政府及部門依法理財、科學理財和民主理財，達到控制和削減財政赤字的目的，有效化解了政府性債務風險，促進了節(jié)約型政府的建設。如新河鎮(zhèn)2004年財政赤字達5800萬元，實施參與式預算以來，共修改、調整和新增了40個預算項目，增減和調整預算資金990萬元，財政赤字每年以800到1000萬元的幅度削減，至2009年年底已降至1500萬元；澤國鎮(zhèn)在無赤字的情況下，賬面結余從2004年的2935.3萬元，增加到2009年的6814.5萬元。

3.讓財政資金使用更有效。作為公眾參與下的公開透明的預算編制、審查和監(jiān)督，參與式預算使財政資金安排更加科學合理、使用更加有效。據統(tǒng)計，2010年溫嶺市人代會各代表團專題審議12個部門預算提出的119條意見，促進政府調整了42個預算項目(其中教育部門就調整了16個項目)。通過交通、城建、水利3個部門預算民主懇談，調整了2億余元的預算資金。在建設規(guī)劃部門預算民主懇談中，梳理后代表和公眾提出的19條意見，通過溫嶺市人大常委會兩次聽取財政局、建設規(guī)劃局關于意見研究處理情況匯報，最終這19條意見有16條意見得到了落實。如建設規(guī)劃部門原計劃要安排1.516億元的“移山工程三期”項目、1000萬元的“湖心公園至錦屏公園沿河兩側征地及綠化亮化工程”項目等被取消或重新論證，增加了東月河防洪老街拆遷預算資金665萬元、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內村級污水管網建設補助預算資金500萬元等。水利部門也取消了3500萬元的溫嶺市防災避災教育中心建設項目和總投資約9.35億元的大港洋圍墾前期工程項目。

4.讓基層干部干凈干事。參與式預算的實施，促進了基層干部執(zhí)政理念的轉變，提升了基層干部依法執(zhí)政的本領，有效克服了基層政府隨意性花錢和預算“軟約束”問題?；鶎诱J真考慮與對待代表和公眾提出的合理意見建議，一定程度上改善了領導干部的工作作風，消除了滋生腐敗的部分體制根源，推動了政府職能的轉變和服務型政府建設，促使政府樹立服務意識，提供讓民眾滿意、認同的公共產品和服務。另外，它也為政府集中精力辦事奠定了良好基礎。通過參與式預算，使得基層政府及部門的預算法制觀念不斷提高，也使全社會的預算意識進一步增強。在預算執(zhí)行中，政府、部門的行為更具合法性、正當性與規(guī)范性，更加嚴格按照預算排定的項目實施，把人代會通過的決議作為平時支付的依據，這樣就減少了工作干擾，可以集中精力辦事情，提高了工作效率。

5.讓基層人大和代表的活力得到激發(fā)。從制度設計上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是基層國家權力機關，基層人大代表是基層國家權力機關的組成人員。但長期以來，人大作為國家權力機關的職能和基層人大代表的作用發(fā)揮都不夠。參與式預算做法，要求基層人大在擴大和夯實民意基礎上，提高人代會審議深度和質量，真正將法律賦予的重大事項決定權和監(jiān)督權落到實處。要求基層人大代表廣泛收集人民群眾的意見，及時了解人民群眾的意愿，依法提出事關本區(qū)域內涉及公共利益的重大事項或人民群眾反映強烈的熱點難點問題的建議和意見，有利于發(fā)揮基層人大在基層民主政治生活中的主渠道作用，有利于激發(fā)基層人大代表履職熱情和活力。

四、溫嶺參與式預算的路徑條件

溫嶺參與式預算之所以能夠在沒有上級的要求和考核的情況下一直堅持下來，除了地方黨委的開明以外，更重要的是要具備下列條件，才能保障這一路徑的順利實施。

1.要有堅定的意志。作為人大的一把手，不僅要統(tǒng)一人大常委會班子一班人的思想，而且還擔負著向市委、市政府主要領導人匯報、溝通的責任，要不斷得到黨委的支持、政府的理解和社會各界的廣泛參與，從而使地方人大預算審查監(jiān)督能力建設不斷有所進展，因而，只有堅定的意志，才能在根本政治制度的堅持和完善中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在溫嶺參與式預算的推進過程中，首先碰到的就是試點的堅持與推廣問題。這是因為參與式預算的推進過程就是還權于民的自我革命，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導更換頻繁，各個主要領導的想法卻有所不同。有的還認為，這個試點經驗是你們鎮(zhèn)創(chuàng)新的，我們?yōu)槭裁床荒芨阈碌?？另外，只有堅定的意志，才能敢于承擔責任，打破常?guī)。搞參與式預算上級沒有要求，市委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有考核，搞好了大家都好交代，搞不好人大常委會首先要承擔責任，試點就會被終止，更談不上推廣。有一些還需要打破常規(guī)，比如，在溫嶺中斷了5年的財政局長代表政府向大會作預算報告的恢復，市人代會前對代表進行了兩年的預算審查監(jiān)督知識培訓，以及市級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的公開等。再次，只有堅定的意志，才能不斷統(tǒng)一起人大機關一班人的思想。一項制度的創(chuàng)新，需要歷史經驗的總結；一項制度的堅持和完善，更需要實踐的不斷探索和深化，在推進的過程中，會有各種問題反映出來，需要不斷地統(tǒng)一思想。

2.要有創(chuàng)新的團隊。大家知道，人大個人無權，集體有權，每一項大的行動都是集體研究決定的，有的還要投票表決。因而光有主任副主任幾個人思想統(tǒng)一還不行，還需要建設一個創(chuàng)新的團隊，我們一直堅持“工作著，思考著，快樂著”的理念，這是地方人大預算審查監(jiān)督能力建設的一個關鍵。

3.要有良好的環(huán)境。首先，黨的十七大提出了“社會主義民主是社會主義的生命”這一重要論斷，是我們開展預算民主的大背景、大前提。其次，國際、國內、省內、市內的政治經濟形勢不斷在變化，要善于根據形勢的變化，營造良好氛圍，尋找合適的機會積極推進。上級黨委和人大的密切關注，專家學者的高度關切，新聞媒體的不斷追蹤支持，都為參與式預算的改革推進創(chuàng)造了良好的環(huán)境。再次，結合實際，因地制宜，在解決實際問題上見實效是參與式預算不斷發(fā)展的重要一環(huán)。

4.要有堅實的基礎。溫嶺是民主懇談的原創(chuàng)地，已經有10年的民主懇談的基礎。無論是黨員干部還是一般群眾，對本行政區(qū)域內的政治、經濟、文化、社會發(fā)展方面實行民主協(xié)商懇談的習慣已經形成，這為開展參與式預算打下了良好的基礎。同時，溫嶺十分重視普法教育，一直是浙江省普法先進單位，并在民主法治村建設上一直走在前面。特別是基層干部的學法用法意識，不斷得到加強，例如行政首長應訴出庭率，從過去的很少到現(xiàn)在達到90%以上。另外，還需要制度的及時跟進。在穩(wěn)步推開階段，市人大就及時制訂出《指導意見》，使面上的工作有章可循，但又允許各地大膽實踐探索，不斷積累經驗。并堅持每年召開一次人大工作研討會，對相關問題及時進行總結引導，以形成共識。

五、地方人大預算審查監(jiān)督能力建設的路徑指向

溫嶺的參與式公共預算，是將民主懇談這一體制外的制度創(chuàng)新與現(xiàn)行制度相融合，把民主懇談引入人大的預算審查監(jiān)督過程，從預算民主切入，以民主懇談“激活”地方人大，促進地方人大和人大代表依法履行自己的權力，使人民代表大會制度回歸人民民主的本來意義，對于加強地方人大預算審查監(jiān)督能力建設具有一定的標本意義和路徑指向。

1.不斷提高人大預算審查監(jiān)督能力建設的主動性。管好“錢袋子”是人大工作應有的題中之義。人大要有堅持完善人民代表大會制度的決心和信心，做到在堅持中完善，在完善中創(chuàng)新，發(fā)揮人大應有的職責，并在體制內發(fā)力。在參與式預算的改革當中，人大要有積極性、主動性和堅定性，做到勇于探索、精心設計、對策周全、指導到位、有序推進。要積極尋求參與式預算與法律、法規(guī)和現(xiàn)行人大制度的有效對接，由人大常委會制定出臺具體的辦法意見，用制度形式將參與式預算固定下來，讓參與式預算成為人大預算審查監(jiān)督的常態(tài)。同時，要注重統(tǒng)一性與靈活性的有效結合，對各地的一些創(chuàng)新性做法，制度中可以不作硬性規(guī)定，保留各個地方的特色，或者待時機成熟后再予以統(tǒng)一。對諸如會前適當增加初審次數(shù)、拉長初審時間，會中增加辯論、詢問環(huán)節(jié)，預算實行票決，會后設立人大財經小組等行之有效的做法，必須在制度中作出硬性規(guī)定并予以統(tǒng)一。另外，還要對參與式預算的改革走向作出規(guī)劃，保證參與式預算穩(wěn)步向前推進。

2.不斷提高人大代表參與的實效性。一般而言，人大代表對預算方面的知識相對比較缺乏，理解和掌握預算草案、政府財政收支報告等有一定的困難，這就需要我們加強對人大代表的預算知識培訓，以提高參與式預算的質量和效果。特別要采取有效的方法措施，加強對人大代表如何撰寫預算修正案、怎樣合理爭取自己所代表的民眾利益等方面的培訓引導。通過預算培訓，使人大代表能掌握基本技能，有效解決看不懂預算草案、聽不懂財政報告、監(jiān)督無從下手等問題，通過實踐實戰(zhàn)，使人大代表在學中干、在干中學，通過積極發(fā)揮骨干代表作用，激發(fā)監(jiān)督熱情，提升監(jiān)督水平，并努力引導人大代表能立足本地、放眼全局，從全市大局來把握預算。

3.不斷擴大公眾參與的廣泛性。要繼續(xù)探索有效的途徑和方法，提供更多的機會和渠道，吸納更多的公眾參與到預算改革過程中來，進一步擴大公眾的參與面，激發(fā)公眾的民主參與熱情?？梢栽O計一定的程序，引導社會中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體等一些非政府組織參與，或者通過組建公民志愿參與預算監(jiān)督人才庫等辦法，邀請社會各界中對政府預算感興趣、懂預算的人參與，以備預算民主懇談參加對象的隨機抽選、科學抽樣，表達意見建議，反映利益訴求，使人大預算審查監(jiān)督能力建設具有更加堅實廣泛的民意基礎，逐步形成參與式公共預算的常態(tài)機制。

4.不斷提高預算審查監(jiān)督的專業(yè)性。在當前縣市一級人大常委會沒有預算專門工作機構的情況下，探索一些方式和方法，彌補預算監(jiān)督工作專業(yè)水平的不足。如在市一級建立人大財經工委議事委員會的基礎上，聘請熟悉預算審查監(jiān)督業(yè)務的有關專家或專業(yè)人士，專門從事人大預算審查監(jiān)督工作。在鎮(zhèn)一級，探索建立人大財經監(jiān)督小組，進一步加強力量，優(yōu)化人員結構，使其真正擔負起預算監(jiān)督的責任。

5.不斷強化預算審查監(jiān)督的剛性。通過強化剛性監(jiān)督措施，真正發(fā)揮人大監(jiān)督預算的有效作用。如督促政府改革預算編制，細化預算項目和深化部門預算；及時掌握財政運行情況，建立政府重要財經情況報告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾手贫?，增強預算的約束力。適時啟動詢問、質詢等法定監(jiān)督手段，全面盤活人大監(jiān)督。建立財政預算執(zhí)行人大在線監(jiān)督系統(tǒng)，加強對預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)督，促進部門預算編制科學和執(zhí)行到位。

6.不斷推進預算的公開性。公開透明是公共財政的本質要求，也是預算改革的必由之路。當前從面上看，預算透明度還十分不足，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級還是縣市一級以及更高層級的，都存在公開的范圍、程度上的不足，這就嚴重削弱了公眾對預算的監(jiān)督。因此要使公共財政不斷走向科學合理，就必須大力推進預算的公開透明，讓民眾在第一時間了解預算、關心預算、監(jiān)督預算。要按照“取之于民、用之于民、告之于民”的要求，最終實現(xiàn)地方預算全部公開。

參考文獻：

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（作者系浙江省溫嶺市人大常委會主任）