李鵬程

地方各級人民代表大會及其常委會加強對本級政府預算的審查和監(jiān)督是憲法和法律賦予的職責，如何增強監(jiān)督的針對性和實效性,如何發(fā)揮人大財經(jīng)委員會在預算監(jiān)督中的作用，是各級人大不斷研究探索的課題。自監(jiān)督法實施以來，各級人大財經(jīng)委員會對增強預算的監(jiān)督實效性方面進行了很多研究和探索，取得了很大成效。湖南省湘西土家族苗族自治州人大財經(jīng)委員會在預算監(jiān)督方面也在不斷解放思想、總結經(jīng)驗、改進方式、完善制度，圍繞近一段時期以來預算監(jiān)督中存在的“預算內(nèi)容不完整、預算編制不夠細化、預算編制時間短且報批程序不完備、對預算執(zhí)行的約束力不強”等問題進行了探索，在規(guī)范預算編制內(nèi)容、預算編制報批和審查程序、預算執(zhí)行的實效等方面取得了進展。

一、改進監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，注重預算監(jiān)督的超前性

做好預知和超前準備工作是人大開展對預算審查的前提和基礎，是使監(jiān)督工作做到有的放矢的必要條件。要有預知性和超前性，就必須有對某種事物提前介入。近些年來，湖南省湘西州人大財經(jīng)委員會在提前介入財政預算草案編制方面，主要借力“三個重要依據(jù)”。第一，開展調(diào)查研究，把單位和部門的意見建議作為審查預算編制的重要依據(jù)。在政府“定盤子”前，委員會就深入財政等有關部門，及時了解政府在制訂預算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預算安排的意見建議。第二，在人大常委會會議和主任會議審議“一府兩院”有關工作時，組成人員就財政預算安排提出的意見作為審查預算編制的重要依據(jù)。譬如，常委會在審議民族民間文化遺產(chǎn)工作時，提出了要加強民族民間文化遺產(chǎn)的保護，設立“民族民間文化遺產(chǎn)的保護工程”專項，我們在提前介入的時候，就事先與政府及財政部門銜接，要求列入預算，其“民族民間文化遺產(chǎn)的保護工程”專項從100萬元起步，2011年已經(jīng)達到200多萬元。經(jīng)提前介入列入預算的還有交通海事、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)資冬儲貼息、民政社保等方面資金的預算安排。第三，把人大有關專門委員會的意見建議作為審查預算編制的重要依據(jù)。為了科學合理安排財政預算及部門預算，克服當前州人大財經(jīng)委員會人員不足、審查時間短使審查難以全面的問題，州人大財經(jīng)委員會依靠其他專門委員會，請專門委員會就歸口聯(lián)系的單位和部門的經(jīng)費預算提出意見。這樣做不僅減輕了財經(jīng)委員會的工作擔子，更重要的是使預算編制的監(jiān)督更加真實全面有效。根據(jù)三個“重要依據(jù)”，在調(diào)查分析的基礎上，我們再以州人大財經(jīng)委的名義，寫出具有實質(zhì)內(nèi)容、針對性強的預算安排意見函，告知財政部門，供財政部門在編制預算時參考。譬如，安排2011年預算時，州人大財經(jīng)委就向州財政局交送了《關于人大常委會主任會議審議有關工作時對預算安排提出的有關意見》的函，絕大部分意見財政部門在安排預算時采納。財經(jīng)和預算兩委在政府還沒有提交正式文本就超前介入，使一些問題解決在黨委和政府還沒有開會議定之前，大大提高了人大常委會審議通過的贊成票比例。

二、加大預算執(zhí)行力度，規(guī)范預算約束，維護人大審議決定的權威性

在預算執(zhí)行上，州人大財經(jīng)委員會主要注重人大審議決定的權威性問題。人大通過的預算有沒有權威性，關鍵體現(xiàn)在預算執(zhí)行力和預算約束上，看政府是不是不折不扣地執(zhí)行了人大批準的預算。為了加大預算執(zhí)行力度，規(guī)范預算約束，州人大財政經(jīng)委在工作中主要從三個方面開展監(jiān)督工作，把握“三個重點”。一是開展對部門預算批復的監(jiān)督審查，重點審查與人大批準的預算是否一致。實行部門預算,從開始試點的幾個單位到現(xiàn)在的一百多個單位,2011年本級所有預算單位全部實行了部門預算。為了使人大通過的預算能及時批復到預算部門,委員會要求財政部門在人大批準以后一個月內(nèi)必須下達批復文件,且把所有批復文件報送人大財經(jīng)委備案,備案的目的主要是看下達的批復有沒有少科漏項,看是不是與人大通過的預算有所不同,看是否在項目中打有埋伏。通過審查，發(fā)現(xiàn)了個別科室有“改變科目用途”、“缺目漏項”的現(xiàn)象,財經(jīng)委給予了及時糾正，保證了批復與批準的預算的一致性。二是開展對預算中沒有細化的大項開展監(jiān)督審查，重點審查對大項的二次細化是否具體到小項。針對項目預算中沒有細化的大項,如“科三費用”、“工業(yè)發(fā)展資金”、“農(nóng)業(yè)發(fā)展資金”、“爭取項目前期工作經(jīng)費”、“國有土地出讓資金”等。少則100萬元,多則幾千萬元。委員們認為,幾百萬和上千萬元的項目資金沒有細化到主體小項,使用起來隨意性很大,甚至有可能會挪作他用。還認為人大沒有管到的就是這些沒有細化的大項,因此,要求沒有細化的項目必須細化。從2009年開始,我們每年都從項目預算中篩選出100多項要求財政部門進行細化項目,并將細化的情況向主任會議報告。三是開展對預算調(diào)整的審查監(jiān)督，重點審查在收支平衡的前提下是否有調(diào)整的必要性和合理性。

三、拓展預算審查內(nèi)容的監(jiān)督空間，注重預算審查內(nèi)容的全面性

現(xiàn)實工作中，州人大財經(jīng)委在審查本級財政預算時，除了監(jiān)督法所規(guī)定的監(jiān)督審查內(nèi)容外，還要對規(guī)定以外的其他收支情況進行監(jiān)督。一是加強對非稅收入的監(jiān)督審查。非稅收入的管理必須大力推進部門預算從源頭上嚴格控制單位支出。現(xiàn)階段對非稅收入雖然納入了財政預算,但仍然是收費單位受益大,財政對非稅收入的調(diào)劑力度不大。為了解決部門間支出差距問題,州人大財經(jīng)委員會建議州政府及財政部門加大非稅收入的管理,逐步提高財政對非稅收入的調(diào)控比例,用調(diào)控的資金來縮小部門與部門之間的差距。二是加強對基金收入的監(jiān)督審查。隨著事業(yè)的發(fā)展,各項基金收入也不斷增加,2011年達到兩個多億。這么多的基金收入如何用好，是財經(jīng)委在審查預算時的一個新的重點，委員會采取聽取專題匯報的方式，督促政府規(guī)范基金支出,提高了基金收入的使用效率。三是加強對國有土地出讓資金收入支出的監(jiān)督審查。國有土地使用權出讓資金支出每年都在一億元以上。如何用好這筆數(shù)量不小的資金,對于土地合理開發(fā)和利用至關重要。因此我們每年都要深入財政和國土部門及開發(fā)區(qū)了解情況，以監(jiān)督土地出讓收入不得挪作他用。

四、完善預算審查監(jiān)督制度，增強預算審查監(jiān)督的規(guī)范性

一是完善工作報告制度。一方面是預算編制、執(zhí)行、調(diào)整法定報告制度。另一方面是加強與政府和其他預算部門和單位的溝通、及時掌握預算執(zhí)行情況，建立預算執(zhí)行的工作報告制度。要求政府、財政部門和預算部門定期向人大報送日常簡報和簡表，以便人大及時掌握預算資金的具體運行情況，了解預算資金的收支和執(zhí)行情況。

二是完善信息交流制度。建立完善人大與政府之間有效的預算信息交流制度是提高監(jiān)督實效的重要手段。在當前財政部門與人大還沒有實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)的前提下，州人大財經(jīng)委員會與財政的信息交流，主要通過《財政預算執(zhí)行分析》月報等形式。通過信息交流 ，提高了預算執(zhí)行的透明度和公開性。

三是建立健全政府資金的采購制度。政府采購雖然有采購法和招標法規(guī)定，但要具體實施還有一些問題需要進一步規(guī)范。譬如政府采購辦與采購中心的管理職能問題、采購的目錄與采購范圍問題等。為了規(guī)范政府采購行為，州人大財經(jīng)委員會向本級人民政府提出了“加強政府采購資金的管理、規(guī)范采購行為、提高采購資金的使用效率”的建議。2009年，就采購工作提出了《加強政府采購資金的管理，提高采購資金的使用效率的議案》。督促政府及財政部門加快了如何進一步規(guī)范政府采購行為的實施步伐。2010年底，州人大財經(jīng)委員會又提出了單獨編制采購預算的建議，得到了政府和財政部門的采納。2011年本級預算就增加了單獨采購預算,克服了多年來采購無計劃隨意性大的問題。

五、提高人大預算審查監(jiān)督的質(zhì)量和水平，增強實效性

一是優(yōu)化人員結構。從人大內(nèi)部來講，就是要優(yōu)化人員結構，加強委員會組成人員整體素質(zhì)的提高。注重把從事財經(jīng)、審計、金融、會計師事務所、企業(yè)管理等有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員安排到財經(jīng)委員會擔任兼職委員職務，借助其專業(yè)知識加強預算審查監(jiān)督，從而提高監(jiān)督實效。