毛翠英

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，江蘇 南京 210003）

一、引言

新型農(nóng)村合作醫(yī)療（下文簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)合）自2003年年底試點(diǎn)以來(lái)發(fā)展迅猛，目前已基本實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋的目標(biāo)。迄今，新農(nóng)合的人均籌資標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了5次變化①，根據(jù)歷次籌資政策的安排，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助占新農(nóng)合總籌資的比重達(dá)到了67%～80%。而實(shí)踐中，不少發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模遠(yuǎn)超過(guò)了政策規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，如2011年南京市江寧區(qū)的新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)中，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助總額為315元，比200元的政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高出了57．5%，財(cái)政對(duì)于新農(nóng)合能否可持續(xù)發(fā)展的重要性可見(jiàn)一斑。有鑒于此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)，強(qiáng)有力的財(cái)政資金扶持對(duì)新農(nóng)合的蓬勃發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵性的支撐作用，該公共項(xiàng)目支出的使用績(jī)效如何將直接影響新農(nóng)合公共服務(wù)項(xiàng)目的綜合成效。此外，無(wú)論是著眼財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求，還是立足績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)，都亟須對(duì)這一公共項(xiàng)目資金進(jìn)行跟蹤問(wèn)效。

目前，從不同視角對(duì)新農(nóng)合進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的研究并不少見(jiàn)，但少有觸及新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的具體績(jī)效，專(zhuān)門(mén)研究這一財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的文章更少，只是在個(gè)別關(guān)于公共衛(wèi)生支出績(jī)效的研究中將基本醫(yī)療服務(wù)作為一個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)，或是在對(duì)公共支出整體評(píng)價(jià)的過(guò)程中將其作為社會(huì)保障類(lèi)別的子項(xiàng)目有所提及。因此，無(wú)論是立足提高財(cái)政資金使用效率與效果的實(shí)踐需求，還是從公共支出績(jī)效研究的理論層面來(lái)看，都亟須對(duì)新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行針對(duì)性的研究與探索。

二、新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則與路徑

（一）評(píng)價(jià)準(zhǔn)則

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)某一受評(píng)對(duì)象的運(yùn)行“業(yè)績(jī)”與“成效”進(jìn)行評(píng)估，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)估模式。經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性（efficiency）、效益性（effectiveness）（3E原則）已成為公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)普遍認(rèn)同的基本準(zhǔn)則［1］，新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)即遵循這一原則。此外，作為投放于社會(huì)保障領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移性支出，對(duì)該項(xiàng)公共支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，公平性（equity）評(píng)判必不可少。因此本文將新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則界定為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性的4E原則，其中，公平性以公共服務(wù)的均等化為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）評(píng)價(jià)路徑

政府開(kāi)展新農(nóng)合旨在通過(guò)政府的組織、引導(dǎo)和資金支持，緩解農(nóng)民因就醫(yī)可及性與可得性差而引起嚴(yán)重的因病致貧、因病返貧問(wèn)題。據(jù)此，新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的基本目標(biāo)應(yīng)定位為三個(gè)方面：一是要鼓勵(lì)各級(jí)政府增加投入；二是要引導(dǎo)資金的運(yùn)用，提高農(nóng)民就醫(yī)的可及性和可得性；三是資金的使用結(jié)果應(yīng)盡最大可能緩解農(nóng)民因病致貧、因病返貧難題。以此為據(jù)，便可設(shè)計(jì)具體的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性以及公平性。

遵照“投入—過(guò)程—產(chǎn)出”原理，新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金要經(jīng)歷投入環(huán)節(jié)（資金籌集）、使用環(huán)節(jié)（資金運(yùn)用）以及產(chǎn)出環(huán)節(jié)（綜合效益，既包括直接的產(chǎn)出，也包括直接產(chǎn)出引致的經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響），4E準(zhǔn)則就是貫穿在不同的環(huán)節(jié)中各有側(cè)重的分別得以反映。此外，基金使用制度完善與否以及監(jiān)管是否有力也一直是影響新農(nóng)合績(jī)效的重要因素。據(jù)此，本文主要選取資金籌集、資金運(yùn)用、資金監(jiān)管和綜合效果四類(lèi)指標(biāo)從事前、事中和事后考核新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的綜合績(jī)效，評(píng)價(jià)路徑模型如圖1所示。

圖1新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)模型

三、新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

根據(jù)評(píng)價(jià)模型，本文從資金籌集、資金運(yùn)用、資金監(jiān)管和綜合效果四個(gè)方面，采用分層設(shè)置附屬指標(biāo)的方法來(lái)對(duì)新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金從投入到產(chǎn)出的全過(guò)程設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，詳見(jiàn)表1。

四、新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

通過(guò)層層分解，我們得到了一個(gè)包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)（A1、A2、A3、A4）、21個(gè)二級(jí)指標(biāo)（Bij指標(biāo)層）和26個(gè)三級(jí)指標(biāo)（CjM、DjM、EjM、FjM指標(biāo)層）的多層次階梯結(jié)構(gòu)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，上一層指標(biāo)是下一級(jí)指標(biāo)的目標(biāo)層，而下一級(jí)指標(biāo)是考評(píng)上一目標(biāo)層績(jī)效的基礎(chǔ)類(lèi)指標(biāo)。目前，層次分析法（AHP法）由于兼容定性分析與定量分析［2］，已成為我國(guó)學(xué)者進(jìn)行多目標(biāo)決策分析的主流權(quán)重賦值方法，本文即采用這一方法。

表1 新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）單層指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

根據(jù)AHP法中的層次結(jié)構(gòu)圖原理，首先需逐級(jí)分解一級(jí)指標(biāo)重要性系數(shù)［P→A］、二級(jí)指標(biāo)重要性系數(shù)［A→B］以及三級(jí)指標(biāo)重要性系數(shù)［M（包括C、D、E、F）→B］。若分解后的單層指標(biāo)個(gè)數(shù)小于3個(gè)，可根據(jù)分解指標(biāo)的相對(duì)重要性通過(guò)簡(jiǎn)單加權(quán)的辦法確定其權(quán)重。為了簡(jiǎn)便，本文采用均分權(quán)重法，這樣的指標(biāo)包括C11－C12；C21－C22；D51－D52；E11－E12；E31；F71－F72。

根據(jù)AHP法要求，筆者首先選取由16人組成的專(zhuān)家組②，根據(jù)從1～9的比率標(biāo)度法對(duì)諸項(xiàng)指標(biāo)兩兩之間的相對(duì)重要性進(jìn)行專(zhuān)家賦值調(diào)查。為確保兩兩指標(biāo)重要性比較的科學(xué)性與客觀(guān)性，對(duì)于一組指標(biāo)的專(zhuān)家賦值，先刪除最高與最低值，再將剩余專(zhuān)家賦值進(jìn)行數(shù)學(xué)加權(quán)，所得數(shù)據(jù)便是這組指標(biāo)的最終重要性賦值［3］，也就是用于構(gòu)建AHP法中判斷矩陣的元素值。表1中評(píng)價(jià)指標(biāo)各層級(jí)重要性的判斷矩陣以及權(quán)重值分別如下文所述。

1．一級(jí)指標(biāo)P→A，權(quán)重記為V A

建立判斷矩陣，并計(jì)算③：

一致性指標(biāo)CI＝（λ－n）／（n－1）＝（4．058325－4）／（4－1）＝0．019442

根據(jù)AHP法的2－11階矩陣的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)表（見(jiàn)表2），可知平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI＝0．90（n＝4）

表2 2—11階矩陣的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)④

由此，一致性率CR ＝CI／RI＝0．019442／0．90＝0．021602＜0．1，故指標(biāo)權(quán)重 VA具有較強(qiáng)的可實(shí)用性。

2．二級(jí)指標(biāo)A→B，權(quán)重記為VB，包括VB1（A1→B1）、VB2（A2→B2）、VB3（A3→B3）、VB4（A4→B4）；三級(jí)指標(biāo)B→M（包括C、D、E、F），權(quán)重記為 VM，包括 VC4（C4→B14）、VC5（C5→B15）、VE2（E2→B32）、VE4（E4→B34）

根據(jù)專(zhuān)家組對(duì)兩兩指標(biāo)間的相對(duì)重要性評(píng)價(jià)，建立判斷矩陣，見(jiàn)表3。

采取與1相同的程序，可計(jì)算得出各組二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)VB及三級(jí)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)VM，并可進(jìn)一步推算出一致性檢驗(yàn)數(shù)據(jù)，詳見(jiàn)表4。

由表4可知，上述各組指標(biāo)的CR均小于0．1，故所得權(quán)重均具有可實(shí)用性。對(duì)于其余三級(jí)單層指標(biāo)個(gè)數(shù)少于2的二級(jí)指標(biāo)，采用均分權(quán)重法作簡(jiǎn)單加權(quán)，即各指標(biāo)權(quán)重設(shè)為0．5。

（二）復(fù)合指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

在單層指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，通過(guò)逐級(jí)相乘便可得到單一指標(biāo)相對(duì)于總績(jī)效的最終重要性系數(shù)，即復(fù)合權(quán)重，見(jiàn)表5。

五、新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及函數(shù)

最后還需對(duì)每一項(xiàng)單層評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分。本文采用百分制評(píng)分法，而這涉及分值界限設(shè)定及分值界限標(biāo)準(zhǔn)值確定兩個(gè)方面，在此基礎(chǔ)上可構(gòu)造以不同分值界限為分界點(diǎn)的區(qū)間指標(biāo)評(píng)分函數(shù)。對(duì)于絕大多數(shù)新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金評(píng)價(jià)指標(biāo)，本文采用叢樹(shù)海、周煒的分值界限框架，設(shè)定及格分?jǐn)?shù)（60分）和滿(mǎn)分（100分）兩個(gè)分值界限［4］，并主要依據(jù)地域標(biāo)準(zhǔn)，將處于同一經(jīng)濟(jì)或地區(qū)區(qū)域（如江蘇省的蘇中、蘇南、蘇北）的平均值作為及格分標(biāo)準(zhǔn)值；以財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出的公平性指標(biāo)為滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于新農(nóng)合來(lái)說(shuō)，主要是和城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，因此主要以后兩項(xiàng)的相應(yīng)數(shù)據(jù)作為滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)值。對(duì)于少部分非區(qū)間性指標(biāo)（包括指標(biāo)值越小越好以及指標(biāo)值越大越好兩種情況），也可以考慮采用政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)為及格分，理論上的最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)為滿(mǎn)分，如覆蓋率指標(biāo)，可將政府計(jì)劃目標(biāo)作為及格標(biāo)準(zhǔn)值，而100%的全覆蓋水平顯然是最優(yōu)的滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)值。還有少量指標(biāo)無(wú)需設(shè)定及格分，直接賦值即可。

表3 二級(jí)指標(biāo)與三級(jí)指標(biāo)兩兩相對(duì)重要性判斷矩陣圖

表4 二級(jí)指標(biāo)及部分三級(jí)指標(biāo)權(quán)重系數(shù)與一致性檢驗(yàn)值

及格分標(biāo)準(zhǔn)值與滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)值確定后，便可通過(guò)構(gòu)造指標(biāo)評(píng)分區(qū)間或評(píng)分函數(shù)兩種方式來(lái)為每一指標(biāo)確定具體的分值。以構(gòu)造評(píng)分函數(shù)為例，令及格分標(biāo)準(zhǔn)值為XA，滿(mǎn)分標(biāo)準(zhǔn)值為XB，實(shí)際指標(biāo)值為X，則指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)函數(shù)F（X）如下。限于篇幅，本文不再對(duì)新農(nóng)合績(jī)效評(píng)價(jià)每一單層指標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及具體函數(shù)進(jìn)行介紹。

表5復(fù)合權(quán)重系數(shù)

六、結(jié)論

通過(guò)設(shè)計(jì)指標(biāo)、計(jì)算指標(biāo)權(quán)重和界定指標(biāo)函數(shù)，本文建立了一套系統(tǒng)的新農(nóng)合財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。研究結(jié)果表明：（1）綜合效果指標(biāo)對(duì)該項(xiàng)公共資金績(jī)效的影響因子超過(guò)60%，與績(jī)效評(píng)價(jià)以結(jié)果為導(dǎo)向的方針高度契合；而且，綜合效果績(jī)效主要取決于參合率、農(nóng)民受益水平和滿(mǎn)意度指標(biāo)，這有利于推動(dòng)新農(nóng)合旨在消除“疾病與貧困陷阱”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（2）資金籌集與資金運(yùn)用指標(biāo)的影響相當(dāng)，符合一直以來(lái)新農(nóng)合工作中努力擴(kuò)大籌資量與確?；鹗褂眯实默F(xiàn)實(shí)；（3）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是決定資金籌集績(jī)效的主要因素，這有利于引導(dǎo)政府增加新農(nóng)合投入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（4）資金報(bào)銷(xiāo)規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及報(bào)銷(xiāo)及時(shí)率主要決定了資金運(yùn)用的績(jī)效，這可以促進(jìn)新農(nóng)合提高農(nóng)民就醫(yī)可及性和可得性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；（5）資金監(jiān)管指標(biāo)對(duì)總績(jī)效的影響度不足7%，這與新農(nóng)合經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐與發(fā)展，相關(guān)制度和流程已日漸規(guī)范的現(xiàn)實(shí)相吻合。

注釋?zhuān)?/p>

①新農(nóng)合2004年的籌資標(biāo)準(zhǔn)為各級(jí)財(cái)政承擔(dān)20元每人，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)10元每人；2006年的籌資標(biāo)準(zhǔn)為各級(jí)財(cái)政承擔(dān)40元每人，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)10元每人；2008年的籌資標(biāo)準(zhǔn)改為各級(jí)財(cái)政承擔(dān)80元每人，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)20元每人，各地可根據(jù)具體情況分兩年實(shí)現(xiàn)；2010年，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)120元每人，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)30元每人；2011年起籌資標(biāo)準(zhǔn)改為各級(jí)財(cái)政承擔(dān)200元每人，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)50元每人。

②專(zhuān)家組成員由南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與社會(huì)保障專(zhuān)家5人、南京市財(cái)政局社會(huì)保障處新農(nóng)合直接工作人員2人、南京市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)處3人、南京市衛(wèi)生局基婦處主管新農(nóng)合工作人員2人、南京市新農(nóng)合合管辦負(fù)責(zé)人員4人組成。

③計(jì)算權(quán)重的方法主要有最小平方權(quán)法、特征值法、方根法、和積法等，其中后兩種為我國(guó)學(xué)者所常用，本文采用和積法。

④1階矩陣RI必然為零，故表中略去。

［1］吳建南，劉佳．構(gòu)建基于邏輯模型的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系——以農(nóng)業(yè)財(cái)政支出為例［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（2）：69—74．

［2］韓旭峰，王文靜，韓建民．基于層次分析法構(gòu)建甘肅民族地區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究［J］．生產(chǎn)力研究，2011，（8）：44—46．

［3］吉慶華，胡馨月．層次分析法在企業(yè)改制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的應(yīng)用［J］．統(tǒng)計(jì)與決策，2011，（1）：170—172．

［4］叢樹(shù)海，周煒．中國(guó)公共教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007，（3）：37—42．