徐永光

如果因慈善組織透明度不高而發(fā)誓“永不捐款”，如果因慈善組織官辦色彩重而把去行政化變成去組織化，如果把慈善組織專業(yè)化管理所需成本看成是“雁過(guò)拔毛”而倒退為陳光標(biāo)式的個(gè)人布施行為，那中國(guó)現(xiàn)代慈善發(fā)展就沒(méi)有希望了。

2011年是中國(guó)慈善界的多事之秋。從年初上海盧灣區(qū)紅十字會(huì)“萬(wàn)元餐”開(kāi)始，到4、5月份陳光標(biāo)高調(diào)慈善誠(chéng)信危機(jī)，直至6月份郭美美粉墨登場(chǎng)，牽出紅十字會(huì)商紅會(huì)，接著慈善總會(huì)、青基會(huì)、河南宋基會(huì)相繼被媒體質(zhì)疑。由郭美美引發(fā)的“官辦”慈善公信力危機(jī)的多米諾骨牌效應(yīng)似乎已經(jīng)顯現(xiàn)。

盡管四個(gè)機(jī)構(gòu)涉及的背景、原因、性質(zhì)各不相同，但社會(huì)對(duì)這些事件的質(zhì)疑和責(zé)問(wèn)，不論是專業(yè)還是外行，理性還是不理性，無(wú)不指向“官辦”慈善機(jī)構(gòu)的透明度和公信力，表達(dá)了對(duì)“官辦”慈善機(jī)構(gòu)的不信任。這個(gè)亂局的出現(xiàn)看似偶然實(shí)屬必然，歸根到底是官民不分的慈善體制惹的禍。

與公眾愈行愈遠(yuǎn)

改革開(kāi)放前的中國(guó)，只有政府，沒(méi)有市場(chǎng)，沒(méi)有社會(huì)；政府集中了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的一切權(quán)利和資源，也承擔(dān)了一切責(zé)任。20世紀(jì)80年代以后，在政府體制改革的驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)了一批有政府背景的慈善組織，這些組織開(kāi)展的公益活動(dòng)，為公民參與公共事務(wù)開(kāi)放了空間，也創(chuàng)造了諸如“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”等具有影響力的著名公益品牌。

但30年過(guò)去了，現(xiàn)行慈善體制并沒(méi)有發(fā)生多少變化，政府和市場(chǎng)都在不斷改革創(chuàng)新，唯獨(dú)在慈善體制改革上，思想死寂，無(wú)動(dòng)于衷。那些有很強(qiáng)政府背景的慈善組織，憑借權(quán)力支持、政策傾斜和資源優(yōu)勢(shì)，在不斷“做強(qiáng)做大”的同時(shí)，卻與公眾愈行愈遠(yuǎn)。公眾的慈善意識(shí)日漸高漲，而慈善熱情日漸低落。慈善體制走進(jìn)了困境。其原因是多方面的：

一是，慈善組織依然以“官辦”為主體，窒息了民間慈善的活力。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，成立慈善組織，需要先找一家政府部門(mén)做業(yè)務(wù)主管單位（俗稱找“婆婆”），然后才有資格到民政部門(mén)申請(qǐng)登記注冊(cè)。找“婆婆”難，使得一些知名的民間組織，如梁從誡創(chuàng)辦的自然之友、王行娟創(chuàng)辦的紅楓婦女熱線、謝麗華創(chuàng)辦的農(nóng)家女、田慧萍創(chuàng)辦的星星雨自閉癥兒童教育機(jī)構(gòu)，在社會(huì)上活躍了十幾年、二十幾年，一些創(chuàng)始人從黑發(fā)熬到白發(fā)，乃至悵然西去，都仍然無(wú)法獲得社會(huì)組織的合法登記。在中國(guó)，成千上萬(wàn)的民間人士和草根組織在沒(méi)有合法登記的情況下“非法行善”。如果公民行善的權(quán)力得不到保障，做好事都成為非法，這個(gè)法就成問(wèn)題了。

需要說(shuō)明，根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，私人和企業(yè)可以創(chuàng)辦非公募基金會(huì)，這是重大的制度突破，在一定意義上講是財(cái)富的力量打開(kāi)了慈善體制的一個(gè)缺口，形成了公募和非公募兩大基金會(huì)系統(tǒng)。當(dāng)然，沒(méi)有政府背景要想設(shè)立公募基金會(huì)也是難上加難，有李連杰的壹基金為證。一個(gè)完善的慈善體制，不僅需要有錢(qián)的機(jī)構(gòu)，還需要更多扎根在社區(qū)、為社會(huì)提供方方面面差異性服務(wù)的草根慈善組織，形成“有錢(qián)出錢(qián)，有力出力”的組織功能分工格局。大力發(fā)展草根慈善組織，激發(fā)民間慈善的活力，是慈善體制改革的基本選項(xiàng)。

二是，慈善資源壟斷，慈善生態(tài)鏈斷裂。由各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)創(chuàng)辦的一千多家公募基金會(huì)、數(shù)千家慈善總會(huì)和兩千多家半官半民性質(zhì)的紅十字會(huì)，壟斷了全國(guó)90%以上的慈善捐贈(zèng)資源，這些捐贈(zèng)資源很大一部分受政府控制。特別是發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，政府規(guī)定社會(huì)捐款只能捐給民政部門(mén)、紅十字會(huì)和慈善總會(huì)，捐款由政府統(tǒng)籌安排使用。國(guó)際上通行的是政府購(gòu)買(mǎi)民間組織的服務(wù)，比如美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)民間組織服務(wù)的款額是民間捐贈(zèng)總額的1.5倍，但中國(guó)正好相反，變成了民間“購(gòu)買(mǎi)”政府的服務(wù)。汶川地震760億元人民幣捐款的項(xiàng)目實(shí)施，干活的幾乎清一色為公務(wù)員，對(duì)民間組織的發(fā)展和在服務(wù)業(yè)中就業(yè)率增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率近乎于零。壟斷性慈善資源沒(méi)有從民間流回民間，而是從民間流向政府，那些沒(méi)有政府背景、與“官辦”慈善組織無(wú)“血緣關(guān)系”的民間慈善組織無(wú)法獲得本土資源的支持。一邊是資源壟斷，誠(chéng)如中華慈善總會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)“嘆苦”那樣：我們只有40名工作人員（主要是退休人員），一年要開(kāi)出去4萬(wàn)多張捐贈(zèng)發(fā)票，怎么監(jiān)管得過(guò)來(lái)？一邊是民間慈善組織吃不到“母乳”只能喝一點(diǎn)點(diǎn)“洋奶”，無(wú)法長(zhǎng)大。

現(xiàn)行慈善體制中，自上而下發(fā)展的部分，依然處于官民不分、行政化控制、資源壟斷的狀態(tài)；自下而上生長(zhǎng)的部分，依然沒(méi)有突破登記注冊(cè)難的“合法性瓶頸”和獲取本土捐款難的“資源瓶頸”。更為可怕的是，一些地方政府干脆直接操盤(pán)，大刮“慈善風(fēng)暴”，加劇了慈善生態(tài)的惡化。去年，陜西府谷縣政府趁年關(guān)給煤老板設(shè)“鴻門(mén)宴”，拿下捐款13億；今年，陜西神木縣黨政齊出動(dòng)，大搞“煤慈善”，派捐38億元。從煤老板到機(jī)關(guān)工作人員、學(xué)校師生，無(wú)人可逃“被慈善”、“被捐款”。民政部原部長(zhǎng)、中華慈善總會(huì)創(chuàng)會(huì)會(huì)長(zhǎng)崔乃夫曾對(duì)地方政府用行政手段向企業(yè)強(qiáng)行攤派捐款的“慈善風(fēng)暴”十分反感和痛心，說(shuō) “這是對(duì)慈善事業(yè)的破壞！”

慈善體制改革路線圖

政府層面需要做的事：

首先，推動(dòng)慈善立法。我國(guó)現(xiàn)有的慈善法律法規(guī)并不在少，其立法指導(dǎo)思想重在控制，由“管控”簡(jiǎn)單化為“官辦”。從立法、修法上支持慈善體制改革的關(guān)鍵，是需確立慈善的民間屬性，保障公民行善的權(quán)利，對(duì)公民依法創(chuàng)辦慈善組織予以支持和鼓勵(lì)。在操作上則須首先取消慈善組織的“雙重管理”體制，慈善組織的登記注冊(cè)直接由民政部門(mén)辦理。

第二，“官辦”慈善組織需去行政化。慈善體制改革很難要求“官辦”慈善組織自己主動(dòng)“摘官帽”，這對(duì)他們來(lái)講有“鬧獨(dú)立”的政治風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該像當(dāng)年推動(dòng)國(guó)企改革那樣下達(dá)政府令：所有在民政部門(mén)登記注冊(cè)的慈善組織均取消國(guó)家事業(yè)單位編制，取消行政級(jí)別。這類慈善組織負(fù)責(zé)人的任免，均應(yīng)依據(jù)法律和組織章程，由理事會(huì)決定，報(bào)登記機(jī)關(guān)備案。中國(guó)扶貧基金會(huì)早在10年前就進(jìn)行了去行政化改革，放棄了事業(yè)單位編制和行政級(jí)別，實(shí)踐證明很成功。其經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

第三，重建政府對(duì)慈善組織的監(jiān)管權(quán)威。政府只有讓慈善組織獲得獨(dú)立主體的地位，與慈善組織拉開(kāi)距離，才能建立起監(jiān)管權(quán)威，有效引導(dǎo)慈善組織規(guī)范運(yùn)行。必須通過(guò)慈善組織的去行政化改革，切實(shí)克服政府操盤(pán)慈善、政社不分、權(quán)力越位、監(jiān)管缺位的弊端。

第四，打破慈善資源壟斷。公募基金會(huì)、慈善總會(huì)等公共募款機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)為本土民間慈善組織提供資源的社會(huì)責(zé)任，減少和最終杜絕慈善資源由民間流向政府、以慈善資源彌補(bǔ)公共財(cái)政投入不足的局面。政府在非災(zāi)條件下不得接受企業(yè)和個(gè)人捐款；要尊重捐款人自愿捐款和選擇受捐機(jī)構(gòu)的權(quán)利，不得派捐，不得要求企業(yè)和個(gè)人向政府指定的慈善組織捐款。

第五，實(shí)施普惠的慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策。改變目前只有給基金會(huì)、慈善會(huì)和紅十字會(huì)捐贈(zèng)才能享受稅法相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的行政性規(guī)定，給所有慈善組織按統(tǒng)一的免稅資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，賦予捐款收入免稅和給捐款人開(kāi)具免稅發(fā)票的資格，創(chuàng)造慈善組織平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的環(huán)境，引導(dǎo)慈善資源向最有效率的機(jī)構(gòu)流動(dòng)。對(duì)慈善組織資產(chǎn)保值增值收入征收企業(yè)所得稅的行政性規(guī)定應(yīng)予撤消。

第六，為了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建議設(shè)立黨中央、國(guó)務(wù)院慈善工作委員會(huì)，協(xié)調(diào)落實(shí)黨政各部門(mén)在加強(qiáng)慈善立法、推動(dòng)慈善組織管理服務(wù)中的職能，提高管理服務(wù)水平，以保證慈善體制改革的順利進(jìn)行和慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

慈善組織層面需要做的事：

第一，信息公開(kāi)是慈善組織的基本義務(wù)。所有慈善組織都應(yīng)嚴(yán)格遵守政府有關(guān)信息披露的規(guī)定，公開(kāi)機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、理事會(huì)、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目、捐款、業(yè)務(wù)活動(dòng)信息，提高透明度，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于公眾和媒體的任何質(zhì)詢、質(zhì)疑，都應(yīng)及時(shí)、誠(chéng)懇做出回應(yīng)。由基金會(huì)行業(yè)自行創(chuàng)建的“中國(guó)基金會(huì)中心網(wǎng)”已經(jīng)成為全行業(yè)信息披露公共服務(wù)平臺(tái)，給公眾監(jiān)督和選擇提供了方便，慈善總會(huì)系統(tǒng)和紅十字會(huì)系統(tǒng)也應(yīng)建立覆蓋全行業(yè)的信息披露平臺(tái)。

第二，加強(qiáng)慈善組織的內(nèi)部治理。慈善組織治理的核心是建立以理事會(huì)為最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)的公共治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)是社會(huì)利益的代表，應(yīng)對(duì)組織、政府和社會(huì)承擔(dān)法律和道德上的責(zé)任。理事會(huì)應(yīng)決定組織的使命，決定組織負(fù)責(zé)人的任免，保證組織履行其法律和道德的責(zé)任，對(duì)自身的一切行為負(fù)責(zé)并保持透明度。

第三，建立和完善慈善行業(yè)自律機(jī)制。行業(yè)自律是引領(lǐng)慈善行業(yè)健康發(fā)展的引擎，應(yīng)根據(jù)慈善組織的不同類別，通過(guò)業(yè)內(nèi)協(xié)商，本著自愿的原則，分別建立形式多樣的行業(yè)自律聯(lián)盟。自律聯(lián)盟可以是全國(guó)性的，也可以是地方性的，還可以是專業(yè)性的。各類自律聯(lián)盟均需訂立自律準(zhǔn)則，經(jīng)過(guò)獨(dú)立第三方評(píng)估符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)方可成為自律聯(lián)盟成員。對(duì)于慈善行業(yè)自律聯(lián)盟的建立，政府應(yīng)給于支持和鼓勵(lì)。

社會(huì)層面需要做的事：

正確行使捐款人的權(quán)利與義務(wù)。公眾參與慈善的方式包括慈善捐款、志愿服務(wù)和其他有益于慈善的行為，其中慈善捐款尤為重要。捐款人的權(quán)利與義務(wù)包括：捐款出于自愿的權(quán)利；自主選擇受捐組織的權(quán)利；自主選擇捐贈(zèng)項(xiàng)目的權(quán)利；監(jiān)督捐款使用結(jié)果的權(quán)利；要求受捐機(jī)構(gòu)開(kāi)具捐贈(zèng)發(fā)票的權(quán)利；享受捐款免稅待遇的權(quán)利。捐款人認(rèn)真行使這些權(quán)利的同時(shí)，也在履行公民的責(zé)任。在慈善產(chǎn)業(yè)鏈中，理性捐錢(qián)、透明管錢(qián)和高效花錢(qián)是相輔相成的。一些慈善組織不透明或資金使用效率不高，也是捐款人不尊重自己權(quán)利的表現(xiàn)。只有捐款人真正了解自己的權(quán)利并能正確行使這些權(quán)利，用“腳”投票，就能形成推動(dòng)慈善體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。換言之，開(kāi)啟慈善體制改革大門(mén)的鑰匙就掌握在公眾手里。

最后，需要政府、慈善組織、學(xué)界、公眾、媒體共同做的事：重塑現(xiàn)代慈善文化。慈善體制改革需要現(xiàn)代慈善理念的指引，也需要良好的社會(huì)慈善文化環(huán)境的支持。全社會(huì)都有責(zé)任為慈善體制改革創(chuàng)造積極的社會(huì)氛圍，恪守慈善的法律、道德底線，保持專業(yè)和理性，呵護(hù)公民的慈善熱情，只有這樣，才能讓慈善體制改革沿著正確的方向前進(jìn)。