張 蔚

(四川省移民安置規(guī)劃中心，四川成都 610017)

我國是水能資源大國，可開發(fā)的水能資源量占世界首位。已建成的三峽、二灘等大型水利水電工程，為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。水利水電工程建設(shè)，形成了一批與水利水電工程密切相關(guān)的搬遷移民。在當前形勢下，建設(shè)征地移民安置成為一項重要工作，也成了水利水電工程建設(shè)中的重要制約因素。在移民安置工作中的土地問題一直是一個非常突出的問題，可以說解決好了土地問題就解決了移民安置工作的難點問題。而在復(fù)雜的土地問題中，集體土地補償問題又制約著移民安置工作的進展，解決好了集體土地的補償問題就解決了土地問題中的難點問題，就為移民安置工作的順利實施打下了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了條件。

1 我國集體土地的形成和特點

當代世界各國的土地所有權(quán)制度比較復(fù)雜，有的實行公有制，有的實行私有制，有的為混合所有制。我國實行土地公有制，存在兩種土地所有權(quán)形態(tài)，即土地國家所有權(quán)和農(nóng)村土地集體所有權(quán)。

土地國家所有權(quán)是中華人民共和國建立后通過承繼、沒收、土地改革、強制收取這四種方式取得。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是在新中國初期土地私人所有的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村合作社運動、人民公社的建立而逐步形成的。

凡是農(nóng)村不屬于國家所有的土地均歸集體所有。集體土地所有權(quán)不像國有土地所有權(quán)那樣有一個全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一主體。根據(jù)《民法通則》和《土地管理法》的規(guī)定，集體土地的特點是，所有權(quán)屬于農(nóng)村勞動群眾集體經(jīng)濟組織，并由以下三類組織負責(zé)集體土地的經(jīng)營與管理:一是村(行政村)農(nóng)民集體，具體由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理土地;二是村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組;三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織[1，2]。

2 集體土地補償?shù)谋匾院同F(xiàn)狀

水利水電工程建設(shè)一般在高山峽谷地區(qū)，遠離城市，所以水利水電工程建設(shè)征地中征收集體所有的土地最具代表性，因此，對征收集體土地，如何對所有權(quán)人(即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)和用益物權(quán)人(即承包經(jīng)營權(quán)的移民)給予補償，就顯得尤為重要?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:“征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”[3]。該款明確規(guī)定了要給予集體所有土地的用益物權(quán)人即移民補償?shù)谋匾院椭匾饬x。

回顧歷次法律法規(guī)中對集體土地的補償?shù)淖兓?，?1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》中，對失地農(nóng)民的補償依然被鎖定在土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等方面。據(jù)估計，20多年來通過低價征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。20世紀90年代，當農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)新效應(yīng)釋放殆盡后，城鄉(xiāng)差距太大這個問題開始凸顯出來，因此在1998年修改《土地管理法》時，根據(jù)當時的情況提高了征地補償?shù)漠a(chǎn)值倍數(shù)。但總體而言，提高后的法定補償標準仍然沒有完全補償農(nóng)民所失去的財產(chǎn)權(quán)利。2004年3月，新頒布實施的《憲法》強調(diào):國家征收或者征用土地，應(yīng)給予補償[4]。盡管補償標準很低，但我國在現(xiàn)行的水利水電工程建設(shè)征地中一直都根據(jù)國務(wù)院令第471號中的相關(guān)規(guī)定給予了集體經(jīng)濟組織和移民補償。在我國，強調(diào)征地要給予補償?shù)碾[含意義應(yīng)該是:現(xiàn)有的征地補償帶有某種歧視性和非公平性，應(yīng)該還農(nóng)民以國民待遇，征地時應(yīng)給集體經(jīng)濟組織、移民以公平、合理的補償[5]。

3 集體土地補償中存在的問題

水利水電工程的建設(shè)，淹沒了大量的良田沃土，而移民的搬遷只能采取外遷和后靠的安置方式，由于移民群眾大多存在故土難離的情緒，絕大部分都會選擇后靠安置的方式，但后靠安置容量有限，就算采取大量工程措施，土地的質(zhì)量和數(shù)量也很難達到原有水平。所以，對集體土地的合理補償，以及對集體土地補償資金的合理分配就成為能否恢復(fù)移民原有生產(chǎn)生活水平的重要條件。

3.1 國家法律法規(guī)層面的問題

國家法定標準過低對于因水電工程建設(shè)被征收土地的集體經(jīng)濟組織和移民不公平，這是國家大政策方面的問題。補償標準的制定可以追溯到1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》。當時，我國是典型的計劃經(jīng)濟國家，土地首先由國家采取無償分配的方式提供給農(nóng)民耕種，實現(xiàn)“耕者有其田”。國家建設(shè)需要使用時再以極低的補償進行收回、收購或征用。這種計劃經(jīng)濟體制下形成的征地補償思路，在當時是非常合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會各界所接受。隨著宏觀經(jīng)濟體制改革的推進，我國成功轉(zhuǎn)軌為市場經(jīng)濟國家，在市場經(jīng)濟條件下，包括城市土地其它生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)均按市場價格進行交換，但唯獨農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)還沿襲計劃經(jīng)濟條件下的操作方法和思路。根據(jù)國務(wù)院令第471號的相關(guān)規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)征地征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍[6]。假設(shè)按照經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)較高的耕地畝產(chǎn)值3000元/畝計算，征收一畝集體土地的費用為48000元，而現(xiàn)在的一般征地均是按照“招拍掛”程序，其征地費用遠遠高于水利水電工程中按16倍計算出的征地費用。水利水電工程的建設(shè)為國家和地方的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，但是對于集體土地被征收的集體經(jīng)濟組織和移民群眾來說并沒有真正享受到水利水電工程建設(shè)所帶來的成果，這對集體經(jīng)濟組織和移民是極不公平的。

3.2 補償資金實際分配中的問題

在集體土地補償政策不合理的情況下，集體經(jīng)濟組織與移民個人之間也存在嚴重的征地補償分配不公。在我國現(xiàn)行土地制度下，水利水電工程建設(shè)土地征用的對象是集體土地。在現(xiàn)實生活中，集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)基本上是處于分離狀態(tài)。集體土地上至少存在兩種權(quán)利:所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。前者的主體是集體經(jīng)濟組織，后者的主體是以土地為基本生產(chǎn)條件的移民。關(guān)于兩種權(quán)利主體在征地補償中的分配關(guān)系，《土地管理法實施條例》第26條已作了明確規(guī)定。表面看，土地所有者、使用者都得到了相應(yīng)的補償，但實際上，移民土地被征用后所得極其可憐。這其中既有理論上的原因，也有操作層面問題的存在:理論上，在對集體土地的補償費用中分為土地補償費和安置補助費，物權(quán)化的農(nóng)民個人的承包經(jīng)營權(quán)完全沒有被補償，而以對失地移民的安置補助費代之，因此只補償了土地的就業(yè)效用，而忽視了其直接收益、繼承等效用;實踐中，農(nóng)民對于征地費用的分配也處于弱勢地位，集體經(jīng)濟組織對征地補償費的分配擁有支配權(quán)。所以，移民在土地被征收后能拿到補償資金是非常有限的。

3.3 “土地兩費”的明確界定問題

在現(xiàn)行的水利水電工程建設(shè)征地的相關(guān)法律法規(guī)和實際操作中征收土地的價格根本就沒有區(qū)分土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)，因而也無法區(qū)分土地補償費和安置補助費，只是按照征收的集體土地確定“綜合”價格。如果實行此類補償價格，在目前集體土地產(chǎn)權(quán)還未被完全界定清楚的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與移民個人之間的分配不公將一直存在甚至越發(fā)嚴重，存在著產(chǎn)生糾紛的重大隱患。

4 集體土地補償?shù)慕ㄗh

首先從國家制度層面，國家應(yīng)該完善相應(yīng)的政策法規(guī)和相關(guān)條例，進一步施行因地制宜，制定出符合我國實際的補償政策，使集體經(jīng)濟組織和移民群眾能夠得到合理的補償，享受到水利水電工程建設(shè)的豐碩成果，真正構(gòu)建和諧社會。征地補償標準是征地制度的核心內(nèi)容之一，目前依年產(chǎn)值倍數(shù)補償?shù)霓k法已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，不利于水利水電工程征地工作的順利進行。水利水電工程建設(shè)征地補償應(yīng)該對征地時的實際土地用途進行補償，反映土地補償費的土地價格，應(yīng)該是市場價格，征地補償應(yīng)該引入市場機制，以市場價值進行補償，市場價值可以通過評估確定。就農(nóng)用地而言，可以結(jié)合開展的農(nóng)用地分等定級工作，以農(nóng)用地分等定級成果為依據(jù)和參考，對農(nóng)用地進行估價。

其次在集體經(jīng)濟組織與移民個人對于征地補償費用合理分配的公平問題上。就農(nóng)村集體土地的重要性而言，對移民個人的效用要遠遠大于對集體經(jīng)濟組織的效用。土地被征用后，對移民家庭生活的影響要遠遠大于對集體經(jīng)濟組織的影響，因此在集體土地被征用后，保障、維護移民利益應(yīng)該成為征地補償?shù)幕驹瓌t。因此，在征地補償費的分配中，應(yīng)該首先足額補償移民損失，剩下的才補償給集體經(jīng)濟組織[7]。

再次，在土地補償費和安置補助費的界定和分配問題上。土地補償費是給予土地所有人和用益物權(quán)人(即土地承包人)的投入及造成損失的補償，應(yīng)當歸土地所有人和用益物權(quán)人所有。對于安置補助費的界定中:安置補助費用于被征地的移民戶的生活安置，每一個需要安置的農(nóng)村移民的安置補助費標準可以按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至6倍計算。如果按照上述標準尚不能妥善安置農(nóng)村移民的，可以提高征用耕地的安置補助費標準，但最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。在《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號)中第二十二條，明確規(guī)定“大中型水利水電工程建設(shè)征地耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的16倍……。[8]”土地補償費可以按照現(xiàn)行的補償政策補給土地所有人即(農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)和用益物權(quán)人(即承包土地的移民)，而安置補助費則可以單列全部用于補給村組中因水利水電工程建設(shè)征地所影響需搬遷的移民，也可以根據(jù)一些典型計算或條件界定將安置補助費按比例劃分，如:因水利水電工程建設(shè)征地所影響需要搬遷的移民占較大比例，集體經(jīng)濟組織占較小比例，這樣的分配方式是否合理，如何確定合理的分配方式還需要結(jié)合實際情況進行有效論證。

5 結(jié)語

綜上所述，在水利水電工程建設(shè)征地移民安置過程中，對集體土地的補償標準偏低，需要進一步引入市場機制，使對集體土地的補償更加合理;而在對集體土地合理補償?shù)耐瑫r，移民群眾相對于集體經(jīng)濟組織又是一個弱勢群體，要“以人為本”使補償費的分配在集體經(jīng)濟組織和移民群眾中更加公平合理;并在土地補償費和安置補助費的分配方式上探索出一條既合理合法又有實際可操作性的的分配方式，這樣才能既保障移民群眾的合法權(quán)益又增強移民群眾長期生存發(fā)展的能力，為我國的水利水電工程建設(shè)提供良好的環(huán)境和和諧的氣氛。

[1]主席令6屆第37號，中華人民共和國民法通則[S].

[2]主席令第28號，中華人民共和國土地管理法[S].

[3]主席令第62號，中華人民共和國物權(quán)法[S].

[4]2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》[S].

[5]、[7]李明月、江華.征地補償標準的公平性研究[J].《調(diào)研世界》2005年10期:1－2頁.

[6]、[8]國務(wù)院令第471號，大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例[S].