□文/杜興濤

狹義的小額信貸是指一種金融項目或制度安排，僅對低收入群體和微型企業(yè)提供額度較小的信貸服務，而不提供存款等綜合性金融服務。小額貸款公司是指由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立，不吸收公款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權，并以其全部財產(chǎn)對其債務承擔民事責任。經(jīng)過幾年的發(fā)展，小額貸款公司對改善農(nóng)村金融服務、解決中小企業(yè)融資難的問題起到了積極的作用。2009年4月，中國銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》為小額貸款公司發(fā)展進行了進一步的規(guī)范。

一、小額貸款存在的主要法律問題

（一）小額貸款公司的準入制度不規(guī)范。銀監(jiān)會和央行發(fā)布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》規(guī)定：“申請設立小額貸款公司，應向省政府主管部門提出正式申請，經(jīng)批準后，到當?shù)毓ど绦姓芾聿块T申請辦理注冊登記手續(xù)并領取營業(yè)執(zhí)照。”從形式上說，小額貸款公司的經(jīng)營資格批準屬于一項行政許可。依據(jù)《行政許可法》規(guī)定，設立行政許可的主體應是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，若以上主體都沒有規(guī)定，確需要立即實施行政許可的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章設立臨時性行政許可?？梢姡☆~貸款公司僅由《意見》來確定行政許可是缺少法律依據(jù)的。

（二）對小額貸款公司的監(jiān)管不明確?！兑庖姟贩Q，“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監(jiān)管管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區(qū)、市）的縣城范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點”。即小額貸款公司是由省政府指定的省金融辦或相關機構負責監(jiān)督管理，并承擔可能出現(xiàn)的試點失敗的損失，但以上主體都不具備行政主體資格。在實踐過程中，“相關機構”到底是指哪些機構，到目前為止，沒有任何一部法律法規(guī)對此作出明確的規(guī)定。而且，監(jiān)管缺乏統(tǒng)一的科學標準，各地對監(jiān)管主體到底從哪些方面進行監(jiān)管沒有統(tǒng)一口徑。上述諸多問題、造成了對小額貸款公司的多頭監(jiān)管或監(jiān)管空白，使監(jiān)管在操作上失去了可操作性，流于形式。

二、小額貸款制度存在的風險

（一）小額貸款資金使用缺乏有效的約束機制，偏離了設立公司的宗旨。小額貸款發(fā)放面向千家萬戶，并存在任意信貸和人情信貸的問題，對貸款的監(jiān)管難度很大。相當一部分農(nóng)戶把小額信貸資金隨意挪作他用，甚至一部分資金進入高位行業(yè)，致使小額貸款公司的風險大大增加。

（二）小額貸款資金的回籠缺乏可靠的保障機制。小額貸款資金的回收情況，取決于農(nóng)戶的收益。由于對項目的了解不夠深入，項目無法按照原來的設想實施，或者遭遇自然災害，造成了無法承受的損失，農(nóng)戶就沒有辦法如期償還貸款，小額信貸資金的回籠也就難以保證。

（三）風險控制措施缺乏。安全應當是小額貸款公司運營的第一目標?？墒歉黜楋L險內(nèi)控制度不完整，缺乏具體、可操作性強的制度。同時，風險管控手段單一，風險管理不能涵蓋貸前、貸中和貸后的各個環(huán)節(jié)。大多數(shù)公司對風險的管理手段帶有強烈的個人色彩，未能制度化。很多情形下的風險管理措施依賴于高管個人對借款人實力和誠信程度的了解，風險的控制也依賴于借款人的道德和誠信，以及非常規(guī)的催收手段。

三、促進小額貸款公司發(fā)展的建議

（一）盡快制定《小額貸款公司法》。目前，央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《意見》和銀監(jiān)會制定的《貸款公司管理暫行規(guī)定》都對小額貸款公司的運作提出了具體指導方案，但二者的法律位階過低，配套的法律法規(guī)不完善。隨著試點的運行，國家應視情況出臺《小額貸款公司法》等高位階的專門法律來規(guī)范小額貸款公司的發(fā)展。在出臺專門法的同時，國家應注意各法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，對其規(guī)定有不一致的地方應該進行必要的修改，以促進小額貸款公司的進一步發(fā)展。

（二）加強對小額貸款公司的監(jiān)管。加強對小額貸款公司的監(jiān)管應從以下方面入手：首先，必須確定小額貸款公司的監(jiān)管主體；其次，大力發(fā)展行業(yè)監(jiān)管。僅有政府的監(jiān)督往往是不夠的，可以借鑒其他行業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，引進行業(yè)監(jiān)管，例如行業(yè)協(xié)會等自治組織，協(xié)助政府對小額貸款公司的監(jiān)管。在小額貸款公司發(fā)展的初級階段，需要政府對其嚴格監(jiān)管，以規(guī)范其發(fā)展，但隨著時間的推移、經(jīng)驗的積累，政府如果繼續(xù)嚴格監(jiān)管下去，反而會束縛其發(fā)展。政府就應該弱化其監(jiān)管的力度，能夠起到宏觀調(diào)控的作用即可；再次，適當放松監(jiān)管，讓小額貸款公司在商業(yè)和社會價值之間找到平衡點。逐步放松金融管制，建立健全有利于農(nóng)村金融發(fā)展的監(jiān)管法律制度，將會促使不同的金融機構進入農(nóng)村市場，最終通過競爭為更多三農(nóng)和中小企業(yè)提供質(zhì)高價廉的金融服務。

（三）提高風險控制能力。小額貸款公司應嚴格按照《意見》的規(guī)定，進一步完善公司治理結構，制定有效可行的公司規(guī)章制度和實施辦法，加強對企業(yè)內(nèi)部的控制，聘請具有專門知識的人才，加強對原有職工的業(yè)務培訓，建立健全風險保障金制度。雖然小額貸款公司已經(jīng)納入了信貸征信系統(tǒng)，但信貸征信工作仍是一個具有極大挑戰(zhàn)的工作。政府和相關部門應建立信貸風險轉移分擔機制，逐步建立信用評級和激勵機制，提高小額貸款者的還款意識。

（四）加大政策扶持力度，促進可持續(xù)發(fā)展。首先，給予小額貸款公司在稅收政策上的優(yōu)惠，為減輕小額貸款公司的負擔，促進其發(fā)展，建議適用甚至比照農(nóng)村信用社優(yōu)惠的政策；其次，在風險可控的基礎上，根據(jù)小額貸款公司經(jīng)營狀況及風險管控水平，對小額貸款公司增資擴股降低條件，探索創(chuàng)新融資途徑，解決小額貸款公司資金補充問題；再次，將小額貸款公司納入信貸征信系統(tǒng)，能夠使小額貸款公司從正規(guī)渠道獲取借款人的征信信息。

[1]穆罕默德·尤努斯著，吳士宏譯.窮人的銀行家[M].生活、讀書、新知三聯(lián)書店，2006.

[2]杜曉山.中國小額信貸十年[M].社會科學文獻出版社，2005.