□文/高 飛

一、農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制的價(jià)值取向

法律價(jià)值在最基本的意義上可以理解為作為主體的人、團(tuán)體或國(guó)家等通過一系列活動(dòng)而形成的法律對(duì)主體的從屬關(guān)系，這種從屬關(guān)系表現(xiàn)為法律為主體的需要和發(fā)展而服務(wù)。法律價(jià)值不是抽象和空虛的，分析判斷法律價(jià)值的基礎(chǔ)是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況、需要和利益以及法律是否反映了社會(huì)發(fā)展的前景和趨勢(shì)。遵從這個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么公平當(dāng)是農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制這項(xiàng)制度的最基本價(jià)值所在。

公平是指一定社會(huì)利益主體之間的利益分配和利益關(guān)系處于相對(duì)合理公正的價(jià)值形態(tài)。從歷史起源看，公平首先是利益主體之間物質(zhì)利益上的分配公平，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生政治、法律、倫理等方面的內(nèi)容。在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)民公民與非農(nóng)民公民之間實(shí)際存在著由于利益分配不公而產(chǎn)生的差別待遇。由于農(nóng)民具有群體性的特征，法律確認(rèn)了農(nóng)民集體的農(nóng)村土地所有權(quán)人地位，使得農(nóng)民集體在理論上成為與國(guó)家平等的所有權(quán)主體，可以排他性地享有農(nóng)村土地所產(chǎn)生的利益，這本質(zhì)上就是在調(diào)整利益分配方式，以縮小農(nóng)民公民與非農(nóng)民公民之間的利益差距?？梢哉f，農(nóng)民集體土地所有制對(duì)公平的價(jià)值取向首先反映在它從應(yīng)然的意義上講是一種讓利于農(nóng)民的制度安排。

農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制對(duì)公平的價(jià)值取向還體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)制的確立和集體對(duì)承包土地進(jìn)行調(diào)整的可能性上。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)民大國(guó)，人多地少的國(guó)情，整體上尚不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系以及各地經(jīng)濟(jì)水平表現(xiàn)出的極大差異，使得土地（盡管國(guó)家的快速發(fā)展和農(nóng)村各種保障制度的逐步建立）仍然發(fā)揮著不可或缺的保障功能。而社會(huì)保障的根本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保證每個(gè)人和每個(gè)家庭在遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候能夠享受必要的援助。因此，建立在按集體人口平均分配土地基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營(yíng)制度本身就反映了一種樸素的平等觀。但人口的自然增減和自由流動(dòng)勢(shì)必造成農(nóng)戶人多地少以及人少地多的現(xiàn)象，使得某些集體成員不能享有承包土地所提供的生活保障——成員間利益分配的公平狀態(tài)被破壞了。這種情況下，只要土地的保障功能還存在，為確保成員間的公平而進(jìn)行的承包地調(diào)整就是合理、必要和正當(dāng)?shù)摹６r(nóng)村土地的私有化或者國(guó)有化盡管也能以均分土地的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民間利益分配的初始公平，卻缺乏解決因人口變化產(chǎn)生的不公平的機(jī)制——市場(chǎng)調(diào)節(jié)雖然可以考慮的一個(gè)途徑，但對(duì)具有保障功能的土地能否簡(jiǎn)單地適用市場(chǎng)規(guī)則卻值得商榷。也正是由于這一點(diǎn)，集體對(duì)承包地進(jìn)行調(diào)整的可能性在最根本上反映了農(nóng)民集體所有制對(duì)公平的價(jià)值取向。值得注意的是，國(guó)家雖然主張承包地“生不增，死不減”的政策，但是現(xiàn)行的法律、法規(guī)卻為集體對(duì)承包地的調(diào)整留下了一定的空間，更重要的是，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整表示支持，而且土地調(diào)整在實(shí)踐中是常態(tài)。至于調(diào)整承包土地對(duì)農(nóng)業(yè)績(jī)效的影響則不應(yīng)太過擔(dān)心，因?yàn)槎喾N因素的共同作用使得土地調(diào)整對(duì)土地投資和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響極為有限。當(dāng)然，公平并不是要求絕對(duì)的平均，所以法律對(duì)調(diào)地行為設(shè)置了一定的條件和限制，國(guó)家也出臺(tái)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)政策以及農(nóng)民專業(yè)合作社制度，在保障土地資源配置公平的同時(shí)提高土地資源配置的效率。

二、農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制法律操作層面的評(píng)價(jià)

根據(jù)《民法通則》（第七十四條第二款）、《物權(quán)法》（第六十條）以及《土地管理法》（第十條）的規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使是通過代理關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的，即由各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員、村民小組代表本級(jí)的農(nóng)民集體來行使土地所有權(quán)。鑒于集體成員的流動(dòng)性、意志表達(dá)方面存在差異等因素可能帶來的農(nóng)民集體在行為能力方面的不足，通過法律設(shè)定的代理人來行使農(nóng)村土地所有權(quán)不失為一種可取的選擇。在這一制度安排下，兩個(gè)基本問題對(duì)農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制所含的公平價(jià)值能否得以實(shí)現(xiàn)起著重要影響：國(guó)家和集體這兩個(gè)土地所有權(quán)人的關(guān)系、農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定以及如何保證代理人最大限度地代表農(nóng)民集體的利益。下面以村一級(jí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)為例對(duì)這三個(gè)問題進(jìn)行進(jìn)一步闡述。

1、農(nóng)民集體與國(guó)家在土地所有權(quán)方面的關(guān)系。農(nóng)民集體土地所有權(quán)包括四項(xiàng)權(quán)能：對(duì)土地的占有、使用、收益和處分。但是《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規(guī)定的土地征收、征用制度以及《土地管理法》第四條規(guī)定的土地用途的管制制度，或致使農(nóng)民集體完全喪失土地所有權(quán)，或致使農(nóng)民集體土地所有權(quán)的部分權(quán)能無法或很難得以實(shí)現(xiàn)，在本質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的限制。

從法理的角度出發(fā)，任何一項(xiàng)權(quán)利都應(yīng)予以必要的限制，因?yàn)楸姸嗟纳鐣?huì)主體處于一種互動(dòng)，而不是封閉的狀態(tài)中。不受限制的權(quán)利必將導(dǎo)致其他主體的合法權(quán)利受到侵害，造成社會(huì)實(shí)際上的無序。但是，對(duì)權(quán)利的限制同樣也要受到限制，否則權(quán)利等于空置。判斷對(duì)一項(xiàng)權(quán)利的限制是否合法或者能否成立至少應(yīng)該考慮三個(gè)因素：第一，目的的必要性，即通過限制一項(xiàng)權(quán)利而旨在實(shí)現(xiàn)的另一項(xiàng)權(quán)利或利益是否是必需的，后一項(xiàng)權(quán)利與前一項(xiàng)權(quán)利相比是否具有同等甚至更高的價(jià)值意義；第二，方式的適當(dāng)性，即對(duì)前項(xiàng)權(quán)利所采取的限制方式能夠?qū)崿F(xiàn)后項(xiàng)的權(quán)利或利益；第三，限制程度的恰當(dāng)性，即對(duì)前項(xiàng)權(quán)利的限制方式應(yīng)該在最大限度上保障了權(quán)利人的利益。換句話說，不存在一種更為溫和的、卻同樣可以實(shí)現(xiàn)后項(xiàng)權(quán)利或利益的權(quán)利限制方式。

就對(duì)農(nóng)民集體所有土地的征收、征用而言，由于《憲法》和《土地管理法》規(guī)定了征收、征用以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，并需要對(duì)權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償，因此這種對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的限制在形式上是合法的。但是通過土地用途管制來限制農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是另一種情況。對(duì)土地用途進(jìn)行管制的目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)土地的合理利用。由于土地作為基本生產(chǎn)和生活資料的重要性和不可再生的特點(diǎn)，土地的合理利用影響到國(guó)家能否持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)主體的切身利益，因此對(duì)農(nóng)民集體所有土地的用途進(jìn)行管制有其目的必要性。但是，以土地用途管制來限制農(nóng)民集體土地所有制的方式適當(dāng)性卻不無問題。土地用途管制的一個(gè)重要方式是《土地管理法》第四十三條規(guī)定的建設(shè)用地申請(qǐng)國(guó)有土地制度。根據(jù)這項(xiàng)制度，農(nóng)民集體所有土地只能在建造村民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)才能作為建設(shè)用地使用，其他情況下則需要通過征收轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地。這里要問，通過建設(shè)用地申請(qǐng)國(guó)有土地制度這種限制方式能否實(shí)現(xiàn)土地的合理利用？對(duì)這個(gè)問題應(yīng)持否定的回答，因?yàn)橥恋氐暮侠砝檬峭ㄟ^科學(xué)的規(guī)劃、嚴(yán)格的土地用途審核以及有效的土地用途監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的，與誰(shuí)是出讓建設(shè)用地的主體無關(guān)。因此，對(duì)農(nóng)民集體所有土地的限制方式不適當(dāng)。由于限制方式的不適當(dāng)性，限制程度的恰當(dāng)性則無從談起。

據(jù)此可以說，在具體處理同樣作為土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體和國(guó)家的關(guān)系時(shí)，法律規(guī)定了不適當(dāng)?shù)膶?duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行限制的方式，本應(yīng)平等的兩個(gè)土地所有權(quán)主體實(shí)際上處于一種不平等的狀態(tài)，使得旨在讓利于民的農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制有淪為與民爭(zhēng)利的工具之嫌，違背了立法的初衷。

2、農(nóng)民集體對(duì)其代理人的監(jiān)督。確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)能夠最大限度地代表農(nóng)民集體的土地權(quán)益，關(guān)鍵在于可行的監(jiān)督機(jī)制。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，立法層面還是空白，法定的監(jiān)督機(jī)制無從談起。對(duì)于村民委員會(huì)，國(guó)家盡管早在1998年就出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法》，但是對(duì)這部法律在保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益方面所起的作用卻不能做過高的估計(jì)。這首先是因?yàn)橥ㄟ^《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督村委會(huì)行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為存在一個(gè)嚴(yán)重缺陷，即村民和農(nóng)民的非同一性。農(nóng)民雖然是村民，但村民卻不一定是農(nóng)民，也就是說，村民并非都是農(nóng)民集體的成員。由于有權(quán)對(duì)村委會(huì)組成人員進(jìn)行選舉、罷免、監(jiān)督的主體是村民，當(dāng)隨著人口的流動(dòng)一個(gè)村莊農(nóng)民集體成員的數(shù)量占村民人口總數(shù)的比例達(dá)不到法律規(guī)定的最低比例時(shí)，從理論上講農(nóng)民集體對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)就會(huì)被架空。

綜上，關(guān)于農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制可以得出以下結(jié)論：第一，對(duì)公平的價(jià)值取向使得農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制仍是一項(xiàng)有現(xiàn)實(shí)意義的基本法律制度。對(duì)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益的承認(rèn)與保護(hù)，是現(xiàn)在的農(nóng)民集體所有制區(qū)別農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期的集體所有制的根本所在；第二，盡管現(xiàn)行法律制度在關(guān)于農(nóng)民集體和國(guó)家的關(guān)系、集體成員資格的認(rèn)定、農(nóng)民集體對(duì)其土地所有權(quán)代理人的監(jiān)督機(jī)制等方面存在的問題使得農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制對(duì)公平的價(jià)值取向未能得以很好的實(shí)現(xiàn)，但應(yīng)通過完善相應(yīng)的法律制度來予以解決，而不該改變農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的性質(zhì)。

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