陳 治

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院;重慶400031)

近幾年,“民生”一詞頻繁出現(xiàn)在中央及地方政府的決策文件中,如何改善民生成為全社會高度關(guān)注的問題。從中央到地方的財政預(yù)算報告中可以清晰地看到各級政府解決此問題的基本思路,即增加與人民生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房、文化等民生領(lǐng)域方面的財政支出總額,提高民生支出在整個財政支出結(jié)構(gòu)中的所占比例,量化單項民生支出項目的具體目標。對于這種帶有明顯傾斜性的財政支出安排,不少學(xué)者稱之為“民生財政”,以區(qū)別于傳統(tǒng)的將支出重點放在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的“建設(shè)財政”?！懊裆斦钡奶岢鲆l(fā)了學(xué)界的熱議,褒貶不一,凸顯出一系列值得進一步研究的問題。筆者擬從民生財政的概念、法制化的框架、構(gòu)建民生財政的若干制度幾個方面展開討論,以求教于大方。

一、民生財政的含義及其法制化

(一)概念剖析

對探討“民生財政”或論及“民生與財政”相關(guān)問題的文獻做一梳理,可以發(fā)現(xiàn)有三派觀點:一是明確使用民生財政的提法并認同民生財政的概念價值與研究意義,但在民生財政與公共財政的關(guān)系、民生財政是具有普世性抑或特殊性價值、民生財政的評判標準等方面存在明顯差異,具體又分成以下四種主張:(1)將民生財政作為與公共財政相并列的一種財政收支模式,提出財政改革應(yīng)當確立從公共財政轉(zhuǎn)向民生財政的基本方向。[1](2)將民生財政視為公共財政理念轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,而非財政模式的替代。認為民生財政的實質(zhì)是“人本財政”,不僅承載人文關(guān)懷的終極訴求,而且具有“普世性的基本價值”。[2](3)將民生財政作為公共財政體制下財政支出結(jié)構(gòu)變化的代名詞,提出以“民生方面的支出占到相當高的比例,甚至處于主導(dǎo)地位”作為判斷是否是民生財政的基本標準。[3](4)將民生財政界定為我國現(xiàn)階段特有的財政基本運作模式,明確劃分民生財政與公共財政在針對問題的特殊性與普世性、承擔職能的公平性與效率性方面的區(qū)別,將民生財政視為公共財政運行過程的一個特殊階段和適應(yīng)特殊國情的產(chǎn)物。[4]

二是不直接使用民生財政的提法,而是圍繞財政與民生間的關(guān)系展開論述,提出“財政決策的民生導(dǎo)向”、“財政改革的民生色彩”、“財政與民生”、“財政向民生傾斜”等思想,將財政作為改善民生的重要途徑之一。[5]這一論證路徑間接消解了民生財政這一概念存在的價值,“民生”不是對“財政”的修辭限定,而變成對“財政”內(nèi)涵的詮釋。

三是對民生財政的提法抱以謹慎乃至否定的態(tài)度,強調(diào)財政的正當基礎(chǔ)是民主而非民生。[6]論者并不否認財政投入民生領(lǐng)域的必要性,但提出了民生財政在實施過程中存在的重權(quán)力輕制約、重行政主導(dǎo)輕公眾參與、重支出輕審議、重目標輕過程的弊端。

筆者認為對民生財政的理解應(yīng)當從幾方面展開:

1.民生財政的支出對象——民生的范圍應(yīng)當有所限定

民生并不是一個專門的學(xué)術(shù)概念,亦并無異域語境下的直接對應(yīng)物,在很大程度上它是一種植根于中國歷史傳統(tǒng)與國人信仰之中的善良情結(jié)與人文關(guān)懷。作為一種中國式的、感性的表達,人們似乎都習慣于在“心照不宣”、“眾所周知”的預(yù)設(shè)前提之下將它與其他概念拼接,由此形成民生工程、民生政策、民生法制、民生財政乃至民生中國等難以辨識其確切內(nèi)涵的似是而非的概念。問題關(guān)鍵并不在于概念本身,而在于當民生與其他概念相拼接之后往往意味著從一種模糊的社會常識演變成帶有權(quán)威性的公共決策從而影響到社會公眾的利益。因此,追問這一預(yù)設(shè)前提實屬必要?？梢曰诓煌瑢W(xué)術(shù)立場對民生進行分析:在社會學(xué)、政策學(xué)意義上其等同于社會福利,在倫理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)意義上與幸福、滿意、效用有直接聯(lián)系,在政治學(xué)、哲學(xué)意義上屬于人的自由范疇。本文則側(cè)重于法學(xué)立場的分析。具有法律意味的民生概念,其個人性、主觀性色彩有所減弱,而整體性與客觀性明顯增強:一方面民生是對人們生活狀態(tài)的整體性、一般性描述,而不完全是個人的幸福感受和心理滿足,并不凸顯純粹的個體偏好;另一方面,民生可以通過政府提供公共服務(wù)的方式加以改善。除去純私人的以及雖屬公共范疇但與民生沒有直接關(guān)聯(lián)的欲求(比如對國防和一般行政服務(wù)的需求)外,那些直接關(guān)乎人之生活質(zhì)量、具有共性、能訴求于公共途徑加以解決的共同需要將借助政府行為并最終通過法律調(diào)整的方式,以制度化的手段得到保障。這些“共同需要”構(gòu)成了民生財政的支出邊界,主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施,以及與前述領(lǐng)域有所交叉且具有自身特點的“三農(nóng)”問題等。

2.民生財政的判斷標準包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素

民生財政不能以簡單的財政支出占比來判斷,否則容易一味強調(diào)“增加對民生的投入”,乃至將“民生”本身當做財政支出的正當性基礎(chǔ)。民生財政首先應(yīng)當具備合法性,即經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準政府預(yù)算,使政府支出獲得明確的事先授權(quán)。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的形式標準,當然也是構(gòu)成一切政府財政活動的根本依據(jù)。民生財政既不是應(yīng)急性的政策措施,亦非偶然性的“送溫暖”行動,而必須依托并受制于法制。其次,民生財政應(yīng)當具備合理性,即民生財政是否為解決特定問題所必需的手段,是否具備實施的可行基礎(chǔ)和條件,對投入與產(chǎn)出是否可以量化計算以便對其實施狀況作出評價,對實施過程中可能出現(xiàn)的風險是否可控制和防范。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的實質(zhì)標準。如果僅僅強調(diào)財政對民生的投入而無視財政投入前期的必要性與可行性論證、財政投入后期的績效評價與風險控制,那么這樣的財政不是真正的民生財政。第三,民生財政應(yīng)當具備一定的程序制約機制。財政在本質(zhì)上表現(xiàn)為公共權(quán)力對經(jīng)濟領(lǐng)域的介入,而介入的范圍、程度、方式等又在根本上取決于公共選擇的過程。程序便是幫助做出理性選擇、限制權(quán)力恣意的一種機制。它應(yīng)當貫穿在民生財政從預(yù)算批準、執(zhí)行到績效評價環(huán)環(huán)相扣的運作過程中。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的民主標準。第四,民生財政應(yīng)當具備人本性。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的價值標準。只有以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量的財政才是民生財政,人本性是民生財政的題中應(yīng)有之義。

3.民生財政的職能在于改善人們對財富的消費與使用水平

主流的財政學(xué)理論將為滿足所有公共需要而提供公共產(chǎn)品(服務(wù))的財政活動稱為公共財政,其承擔的職能有三種:資源配置職能、收入再分配職能與經(jīng)濟穩(wěn)定職能。資源配置職能的本質(zhì)是公共產(chǎn)品的提供及其具體的生產(chǎn)機制問題,而并未解決公共產(chǎn)品的可獲得性、分享性問題(消費的問題),因而對民生的影響必然是間接的。收入再分配職能的本質(zhì)是財富的分配。盡管該職能直接影響民生狀況,但財富的分配不等于財富的使用,財富的多寡并不意味著從根本上改變?nèi)藗儎?chuàng)造財富的能力和條件,“授人以魚”的方法對民生的改善仍然有限。經(jīng)濟穩(wěn)定職能的本質(zhì)是通過逆向調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會總需求與總供給實現(xiàn)國民經(jīng)濟供求均衡,對民生的影響明顯,但穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟水平是該項職能的基本目的,而解決民生問題則可能僅作為一種工具在實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)控目標過程中受到重視,甚至因?qū)嵤┱{(diào)控措施附帶產(chǎn)生的效應(yīng)反而受到不利影響?？傊?傳統(tǒng)財政職能側(cè)重于經(jīng)濟增長與財富的增加,即使對財富分配有所關(guān)照,其實施方式亦決定了財政對民生的有限影響。民生財政的職能則以財富的消費為邏輯起點,旨在直接改善人們對財富的消費與使用水平,可以進一步劃分為:第一,公共產(chǎn)品消費均等化職能,該職能與傳統(tǒng)財政的資源配置職能相對照,強調(diào)對公共產(chǎn)品的可獲得性與分享性;第二,社會投資性分配職能,該職能與傳統(tǒng)財政的收入再分配職能相對照,重在對影響初次分配的就業(yè)機會、技能素質(zhì)等因素進行干預(yù),強調(diào)“授人以漁”與人力資本投資;第三,居民消費能力保障職能,該職能與傳統(tǒng)財政的經(jīng)濟穩(wěn)定職能相對照,不僅強調(diào)消費在維系經(jīng)濟運行發(fā)展中的作用,而且將促進消費、保障消費需求視為目的性價值,通過在第二次分配中實施現(xiàn)金補貼、實物提供等方式著力增強居民消費能力。正是基于民生財政具有的有別于一般公共財政的職能,凸顯出其存在的獨立價值。

4.民生財政的提出有其特殊背景但承載普世性的價值訴求

民生財政的提出與我國經(jīng)濟高速發(fā)展而社會問題不斷出現(xiàn)的特殊背景密切相關(guān)。財政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟建設(shè)支出所占的比重自20世紀90年代以來一直保持較高水平,而非生產(chǎn)性的關(guān)乎民生需求的支出在有限財政資源的配置格局中并不受重視。不可否認,這種資源配置方式在一定歷史階段有其合理性,但卻形成了財政支出上強大的路徑依賴并引發(fā)了嚴重的利益失衡,表現(xiàn)為諸如上學(xué)難、看病貴、就業(yè)難、房價高、收入分配差距大等嚴重社會問題,直接影響社會穩(wěn)定與經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。民生財政的提出其直接的目的在于改變財政支出結(jié)構(gòu),突出民生支出的重要地位,而其深層次原因在于建立以社會公平、發(fā)展正義作為最重要的價值目標的財政運行機制,推動政府以注重經(jīng)濟建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向“以人為本與科學(xué)發(fā)展”,將人自身的發(fā)展重新置于價值目標的首位。由此來看,民生財政既是社會轉(zhuǎn)型期特殊歷史階段的產(chǎn)物,亦包含恒久性、普世性的價值訴求。

(二)構(gòu)建民生財政的法制框架

民生財政的實現(xiàn)有賴于構(gòu)建一套保障民生的、具有明確權(quán)責內(nèi)容和民主參與、制約機制的法制框架。其具有如下特點:一是針對性,即它是一套適應(yīng)于民生財政運行需要的制度體系,而不是簡單重復(fù)既有的關(guān)于推進公共財政法制改革的一般思路。盡管可能在某些問題上有所重合,比如本文也將涉及預(yù)算制度改革這個“老”問題,但在切入點和制度改革重心方面仍有明顯差異。二是前瞻性和引領(lǐng)性,即它是以民生之本、財政保障為契機,找準現(xiàn)行財政法制的薄弱環(huán)節(jié),突破現(xiàn)有制度的桎梏,尋求制度創(chuàng)新。比如圍繞財政支出績效評價,在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上設(shè)計更具操作性、示范性的實施方案。三是實證性與參與性,即它能夠提供社會實證的驗證機會和民主決策的參與條件,而不能一味強調(diào)自上而下的行政主導(dǎo)。比如民生財政績效評價制度應(yīng)當有反映社會公眾對某項支出計劃的切身感受和經(jīng)驗評價的內(nèi)容,以此作為績效評價的一種有效方法;又如民生財政的預(yù)算制度應(yīng)當吸納社會公眾或代表對預(yù)算過程的親身參與和民主決策。

民生財政的法制框架首先包括從制度上廓清民生領(lǐng)域的具體邊界,在確立民生財政支出范圍的同時強化財政投入民生的硬約束。為此,應(yīng)當對現(xiàn)有預(yù)算制度進行改革,突出預(yù)算過程中的民主參與與權(quán)力制衡;其次,構(gòu)建財政支出的來源保障與財政支出的具體方式制度。前者涉及對公債、稅收、政府融資機制的完善,后者除關(guān)注傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移性支付與購買性支付的支出手段之外,重點放在財政手段與市場機制有機結(jié)合的其他多種方式上;再次,建立民生財政實施績效的評價體系及激勵、約束機制。這是民生財政法制化的最大亮點,亦同時面臨著從管理意義上的“績效”轉(zhuǎn)向法制意義上的“績效”的諸多困境與障礙。

二、構(gòu)建民生財政的預(yù)算制度

民生財政在其規(guī)范意義上不僅不能脫離預(yù)算而運行,而且基于支出項目直接關(guān)乎人們的生存與發(fā)展利益,對預(yù)算的民主參與、權(quán)力制衡、程序公開方面有著更高的要求。圍繞民生財政的法制化,在預(yù)算制度層面應(yīng)當著力加強參與式預(yù)算的構(gòu)建。

參與式預(yù)算是一種基層、社區(qū)、地方性的民主預(yù)算模式,是在相關(guān)公眾與政府間圍繞財政資源配置及資金來源展開的商談機制,其目的在于通過商談達成關(guān)于財政收支安排的基本共識,并以此作為制定、調(diào)整預(yù)算方案的依據(jù)。參與式預(yù)算具有參與主體的多元化、參與環(huán)節(jié)的多層次性、參與過程的公共性、參與結(jié)果的拘束力的特點。作為一種旨在公平配置財政資源、改變政府傳統(tǒng)的自上而下決策模式的預(yù)算機制,參與式預(yù)算對于構(gòu)建民生財政無疑具有重要的作用。但在正式制度上除了《憲法》、地方性的行政程序規(guī)定為參與式預(yù)算提供了間接依據(jù)之外,現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《預(yù)算法實施條例》等直接規(guī)范預(yù)算行為的法律、法規(guī)并未作出規(guī)定;以“民主懇談”作為參與式預(yù)算核心程序發(fā)展起來的浙江溫嶺模式亦只是在一系列黨委文件的框架指導(dǎo)下運行,缺乏穩(wěn)定性與約束力。

為此,有必要首先修訂《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算支出范圍的規(guī)定,為民生財政的參與式預(yù)算提供制度前提。明確增設(shè)民生支出項目,明晰民生支出的含義,并對民生支出的具體范圍按一定的標準進行類型化排序,增加“三農(nóng)”、社會保障、就業(yè)、住房等當前及未來較長時期迫切需要解決的民生支出的子項目。其次,在《預(yù)算法》總則中明確規(guī)定參與式預(yù)算的基本原則,規(guī)定參與預(yù)算的主體及參與式預(yù)算的適用范圍。再次,規(guī)定參與式預(yù)算的具體方式,包括以聽證、信訪、座談、網(wǎng)絡(luò)交流等方式直接參與政府預(yù)算活動的方式,以及通過人大、政協(xié)、其他社團間接參與政府預(yù)算活動的方式。最后,改變行政主導(dǎo)(強調(diào)預(yù)算管理權(quán)力的配置)與封閉式(預(yù)算信息公開嚴重不足)的預(yù)算運行機制,在《預(yù)算法》中規(guī)定參與式預(yù)算的保障機制。一方面賦予相關(guān)參與者的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán),以及在其他主體違反預(yù)算參與原則情況下的問責、救濟權(quán);另一方面在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上,將信息公開的范圍從“財政預(yù)算、決算報告”擴展至擬議信息、預(yù)算草案、修正過程中的意見和建議、最終報告,實現(xiàn)預(yù)算過程與結(jié)果相關(guān)信息的真實、及時、充分公開。

三、構(gòu)建民生財政的收入保障制度

在《預(yù)算法》及《政府收支分類改革方案》中所規(guī)定的政府收入范圍,即構(gòu)成民生財政的收入來源,主要涉及稅收收入與債務(wù)收入。稅收、公債均具有雙面性,即一面具有增加財政收入、提高公共產(chǎn)品供給能力與宏觀經(jīng)濟調(diào)控水平、平衡個體收入差距的積極作用;另一面則會產(chǎn)生增加稅負、扭曲經(jīng)濟行為、抑制私人投資并最終導(dǎo)致經(jīng)濟衰退、民生惡化的消極作用。這也就意味著為實現(xiàn)社會整體福利改善的目的,政府的財政收支活動應(yīng)當盡量避免采取對私人福利產(chǎn)生過度影響的手段,否則,其結(jié)果可能是社會整體福利也將遭受貶損。因此,保持政府財政收支規(guī)模的適度性,這是建構(gòu)民生財政的收入保障制度所必須遵循的邏輯與現(xiàn)實前提。何謂“適度”?歸根結(jié)底是由社會成員的消費偏好決定的。法制的作用除了提供盡可能彰顯這一消費偏好的途徑(比如前述參與式預(yù)算)之外,還應(yīng)當根據(jù)民生需求的剛性與民生支出逆轉(zhuǎn)的敏感性特點,通過多元的稅制安排、風險可控的公債制度妥善平衡民生財政收入與支出的矛盾關(guān)系,并留足制度試錯的空間。當前實踐中出現(xiàn)的“以資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅為代表的稅制改革”、“自2009年開始的財政部代地方政府發(fā)行公債”以及對“地方政府融資平臺公司的清理”三個事件,可為追求“適度性”法制安排的現(xiàn)實寫照。

關(guān)于資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅改革的問題。建立多元的稅制安排是實現(xiàn)“適度性”的重要途徑。即在私人與政府之間,應(yīng)當減輕私人的整體稅負,若需增加稅種或擴大現(xiàn)有稅制征收范圍,亦應(yīng)當通過信息公開在廣泛征求意見基礎(chǔ)上全面衡量、審慎抉擇,并確保所征稅收直接用于提供相應(yīng)民生公共產(chǎn)品(如資源稅、環(huán)境稅對應(yīng)于自然生態(tài)環(huán)境的治理,房產(chǎn)稅對應(yīng)于保障性住房建設(shè)),使社會公眾真正從政府財政活動中分享收益;而在私人之間,應(yīng)當依據(jù)支付能力原則量能課稅,尤其是發(fā)揮累進制個人所得稅的作用,讓相對高收入者承擔更大的稅負。

關(guān)于代發(fā)地方公債的問題。自2009年開始的財政部代地方政府發(fā)行公債是在《預(yù)算法》框架下為“應(yīng)對國際金融危機,擴內(nèi)需保增長”而經(jīng)國務(wù)院批準采取的舉措,體現(xiàn)了落實民生財政收入保障的基本意旨。既充分回應(yīng)了當前的民生需求,亦借助一系列實施代發(fā)地方政府債券的規(guī)范性文件,有效監(jiān)督了財政資金的運行,確保財政風險在可控制的范圍內(nèi)。

關(guān)于政府融資平臺公司的問題。相對于稅收、公債這種典型的、穩(wěn)定的、制度內(nèi)的收入來源方式而言具有非典型性與明顯的試錯性,是地方政府為解決融資問題而將銀行資金優(yōu)勢、財政信用優(yōu)勢與市場力量結(jié)合起來的制度外嘗試,“在促進地方經(jīng)濟發(fā)展尤其是應(yīng)對國際金融危機沖擊過程中發(fā)揮了重要作用”[7],但也出現(xiàn)舉債規(guī)模增長過快、運行欠規(guī)范、金融財政風險雙雙加大的問題。目前國務(wù)院明確規(guī)定要求加強政府融資平臺公司的債務(wù)清理核實,對于其中還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目,除特別規(guī)定外,不得再繼續(xù)通過融資平臺公司融資,體現(xiàn)了地方融資體制在試錯中不斷完善的發(fā)展路徑。

四、構(gòu)建民生財政的支出方式制度

在傳統(tǒng)意義上,財政支出方式可以按不同標準劃分為不同種類,最主要的是按經(jīng)濟性質(zhì)劃分為購買性支出與轉(zhuǎn)移性支出。前者體現(xiàn)市場等價有償?shù)男试瓌t,后者通過單方面無償轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會公平的目的。而就民生財政而言,無論是從其價值取向還是從支出的具體運作來看,似乎都更適宜于、事實上也更多采取轉(zhuǎn)移性支出這種帶有明顯再分配特性的方式。但民生財政可以采取多種支出方式。比如,就業(yè)促進中的財政支出,可以通過向企業(yè)或非政府組織“購買”職業(yè)培訓(xùn)或職業(yè)介紹服務(wù)的形式實現(xiàn);促進公用事業(yè)發(fā)展中的財政支出,可以通過向經(jīng)營者授予特許經(jīng)營權(quán)并提供相應(yīng)財政補貼的方式實現(xiàn);支持“三農(nóng)”發(fā)展中的財政支出,可以通過向農(nóng)村金融機構(gòu)提供獎勵、補貼引導(dǎo)金融支農(nóng)的形式實現(xiàn)。在政府財政的上述購買性支出、特許性支出與利益誘導(dǎo)性支出過程中還可以引入競爭的方式實現(xiàn)財政支出效率與公平的結(jié)合。這些支出方式,可以統(tǒng)稱為民生財政的市場化支出方式。由于市場機制的引入,財政扮演的是民生服務(wù)的組織者而非具體生產(chǎn)者的角色,具體生產(chǎn)交由其他組織或機構(gòu)完成。與資金直接支付給接受對象、資金運行呈行政管理性與封閉性、公眾與社會組織參與度低的轉(zhuǎn)移性支出方式相比,民生財政的市場化支出方式具有支付對象的間接性、資金運行的對等性與開放性、社會參與度高的特點,適宜于運用在民生財政中的就業(yè)促進、衛(wèi)生保健、環(huán)境治理、公共交通、“三農(nóng)”扶持等政府與市場結(jié)合程度較高的領(lǐng)域,應(yīng)當給予高度重視。而反觀現(xiàn)有的相關(guān)立法,對上述市場化的財政支出方式的規(guī)定均有待完善。

其中,涉及政府購買性支出方式的主要體現(xiàn)在《政府采購法》中。由于民生財政的購買性支出中包含大量的服務(wù)性政府購買,如就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、職業(yè)教育等,而該法重點規(guī)定的是以公開招投標的方式對貨物或工程進行的政府購買,對比較適宜于服務(wù)采購的“其他采購方式”(邀請投標、競爭性談判、單一來源采購)明顯重視不足。筆者建議在《政府采購法》中增加適宜于服務(wù)性政府購買的一般規(guī)定。至于具體民生項目的政府購買,則采取分散式立法調(diào)整的辦法,并就政府部門、服務(wù)供應(yīng)商、服務(wù)接受者各自在政府采購活動中的地位、權(quán)利、義務(wù)作出規(guī)定。涉及政府特許性支出方式的規(guī)范在總體上呈現(xiàn)出財政對特許經(jīng)營的濃厚的“管理”色彩,而公眾和經(jīng)營者的“參與”度不高。有必要明確建立特許經(jīng)營中的公眾參與機制,并規(guī)定具體的參與方式;同時,賦予經(jīng)營者對政府作出的特許經(jīng)營權(quán)授予與撤銷決定提出異議與救濟的權(quán)利。涉及財政誘導(dǎo)性支出方式的立法散見于財政激勵金融支農(nóng)的一些專項規(guī)定及《就業(yè)促進法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等規(guī)范中。利益誘導(dǎo)性的財政支出方式的法制化程度相對較低,且無論正式制度還是政策文件基本反映的是這一支出方式的適用范圍、對象、條件等,而對于該支出方式的具體類型、適用程序、公眾參與、監(jiān)督管理等方面則語焉不詳或者尚付闕如。法制化的要求不僅是要確定在什么樣的條件下對于何種對象適用哪些財政誘導(dǎo)措施,更要對財政支出中民主參與與權(quán)力制衡進行規(guī)定,是授權(quán)與限權(quán)的統(tǒng)一。

五、構(gòu)建民生財政的績效評價及激勵、約束制度

傳統(tǒng)的財政法制框架是一個旨在進行財政資金分配并保證資金合法、合規(guī)運行的法律體系,并沒有包含對財政運行效果、是否實現(xiàn)預(yù)期目標、效果與目標的偏離或吻合程度的財政績效的評價的內(nèi)容,更缺乏相應(yīng)的將評價結(jié)果與預(yù)算資金撥付、財政問責相聯(lián)系的激勵約束機制,在總體上具有重投入輕產(chǎn)出、重過程輕結(jié)果的特點。[8]而民生財政的法制框架應(yīng)當包含績效評價的內(nèi)容,并根據(jù)評價結(jié)果對政府財政行為進行激勵與約束。若仍停留在資金分配環(huán)節(jié),不問使用及其績效,則有違民生財政的本意,背離了民生財政承載的改善民生、增進福利的歷史使命與基本宗旨。具體包括:

一是構(gòu)建民生財政績效評價的多元化主體體系。民生財政的績效評價主體應(yīng)當包括立法機構(gòu)、審計部門、社會公眾、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹吧鐣薪闄C構(gòu)。立法機構(gòu)、審計部門作為法定的預(yù)算、決算監(jiān)督主體理應(yīng)成為績效評價主體,因為績效評價從一開始就是財政監(jiān)督的重要組成部分;社會公眾是民生財政最重要的利益相關(guān)者,服務(wù)績效水平如何顯然直接受制于服務(wù)對象的評價;專家與社會中介機構(gòu)具備專業(yè)知識與相對中立的立場,有助于提供更為客觀、理性的績效分析。

二是構(gòu)建民生財政績效評價指標體系。衡量民生財政的實施績效,必須依托一定的指標體系。指標的類型依據(jù)不同的劃分標準而有所不同,制度建構(gòu)的關(guān)鍵在于明確績效評價指標制定的原則。民生財政績效評價指標的制定首先應(yīng)當突出其個性化特征。由于民生財政績效評價的重點對象是項目,而各支出項目之間的共性較少,缺乏橫向比較的基準,難以適用統(tǒng)一的評判尺度,適宜結(jié)合具體項目的特點有針對性地設(shè)計評價指標;其次,應(yīng)當注重定性指標與定量指標的結(jié)合與匹配。定量指標是基礎(chǔ)和首選,當不適宜采用數(shù)量指標評價實施績效時,則選擇采用客觀描述和分析的方式進行評價。比如民生財政支出的社會效益,通常包含社會公平性、公眾滿意度這類難以量化的評價指標,需要采取客觀描述、縱橫比較的方式做出評價;再次,應(yīng)當確保評價指標體系的開放性與動態(tài)性。評價指標的制定本身是一個面向社會的開放過程,應(yīng)當通過聽證、商談、公共討論等多種形式隨時吸納社會意見、接受社會監(jiān)督,并動態(tài)調(diào)整指標內(nèi)容與優(yōu)先性。

三是構(gòu)建民生財政績效評價的特殊方法體系。財政績效評價的一般方法包括成本效益法、因素分析法、公眾評判法等,而這些方法運用在民生財政績效評價方面均有一定局限。民生財政所提供的大都是公共服務(wù),無形產(chǎn)出較高、社會效益較大,成本、效益、質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、努力程度等無法定量,因而民生財政不宜采取成本效益法進行績效評價;影響績效評價的各種因素過于龐雜,涉及經(jīng)濟、政治、文化、心理、公共輿論、意識形態(tài)等,以至于無從權(quán)衡、比較,因而不宜采用因素分析法;公眾是民生財政最重要的利益相關(guān)者,采用公眾評判法調(diào)查民意無疑最契合民生財政的基本宗旨,但公眾評價所依賴的信息常常被高度壟斷,公眾缺乏進行科學(xué)理性評判的條件和基礎(chǔ),同時主體的分散性與背景的多元化也造成不同的評價者會基于不同的評價視角選擇不同的參照體系,對同一行為的結(jié)果給予不同理解的狀況,難以避免評價的主觀臆斷或隨意性,因而公眾評判法亦應(yīng)當慎用,至少不宜單獨適用。筆者認為,在民生財政績效評價方法的設(shè)計上,“途徑”比“內(nèi)容”更重要。成本效益法、因素分析法、公眾評判法等都是方法的具體內(nèi)容,如何確保內(nèi)容的實現(xiàn),即如何實施這些方法則是途徑問題,比如如何使公眾獲取有關(guān)政府財政活動的充分、全面、真實的信息就是實施公眾評判法這一績效評價方法的途徑。其中尤為關(guān)鍵的是除了要完善政府信息公開制度,確保信息的可獲得性、真實性之外,尚需建立來源更廣的信息采集機制,避免績效評價完全基于受評價對象單方提供的信息,導(dǎo)致出現(xiàn)信息失真、績效評價失效的結(jié)果。

四是構(gòu)建民生財政績效評價的結(jié)果運用體系。財政績效評價的結(jié)果是否與預(yù)算分配掛鉤、能否發(fā)揮財政問責的作用,這一直是財政績效評價制度的核心問題,它關(guān)系到績效評價本身的有效性。然而,即使是在運用績效評價比較成熟的西方發(fā)達國家,“在績效測量和預(yù)算之間亦沒有明確的聯(lián)系”。[9]在我國,從財政績效評價實施的總體狀況來看,存在起步較晚、法制規(guī)范化程度較低、績效評價容易流于形式、評價結(jié)果的運用缺乏約束力的問題。可以說,民生財政實施績效評價所處的制度環(huán)境并不理想,同時由于較多運用定性指標,彈性較大,難以挖掘真正存在的問題,這些因素都直接影響了評價結(jié)果的有效性及其運用范圍、程度,限制了績效評價的作用。民生財政績效評價結(jié)果的運用應(yīng)當包括幾個方面:其一,將績效評價結(jié)果作為政府及其部門調(diào)整經(jīng)濟社會目標、計劃的依據(jù);其二,借助績效評價發(fā)現(xiàn)財政運行管理過程中的問題,提出解決方案,供立法機構(gòu)和其他監(jiān)督部門參考;其三,將績效評價結(jié)果作為制定或調(diào)整年度預(yù)算的依據(jù),根據(jù)完成情況增減預(yù)算金額或調(diào)整投入方向;其四,將績效評價結(jié)果作為落實財政問責制的依據(jù),強化績效評價的激勵約束作用。對于上述運用范圍,必須訴諸于法制的手段予以確認并保障其實施,重點是規(guī)定績效評價結(jié)果的運用程序、實施主體,細化績效評價獎懲標準與具體形式,明確界定財政問責的主體、權(quán)限及財政法律責任形態(tài)。

[1]張佐.公共財政轉(zhuǎn)向民生財政現(xiàn)狀分析[J].社會主義論壇,2007,(8):32.

[2]劉尚希.論民生財政[J].財政研究,2008,(8):2-3.

[3]安體富.民生財政:我國財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史性轉(zhuǎn)折[J].地方財政研究,2008,(5):5-6.

[4]張馨.論民生財政[J].財政研究,2009,(1):8-9.

[5]高培勇.財政與民生[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2008:23-34;傅道忠.財政決策的民生導(dǎo)向分析[J].當代財經(jīng),2009,(3):31.

[6]潘洪其.民生問題的實質(zhì)是民主問題[J].學(xué)習月刊,2008,(5):35.

[7]劉尚希.論民生財政[J].財政研究,2008,(8):6.

[8]四部委有關(guān)負責人就加強地方政府融資平臺公司的管理相關(guān)事項的通知答記者問[EB/OL]http:// www.financialnew s.com.cn/jryw/txt/2010-08/20/content_306686.htm.2010-8-25.

[9]艾倫·魯賓.公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2001:22.