王瑞臣

(定陶縣財(cái)政局，山東定陶 2741000）

欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政困難現(xiàn)狀及建議*

王瑞臣

(定陶縣財(cái)政局，山東定陶 2741000）

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革及分稅制政策的進(jìn)一步深化，縣鄉(xiāng)財(cái)政困境有多方面的因素，緩解該種現(xiàn)象必須在完善分稅制改革方案，減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制等方面做出努力。

欠發(fā)達(dá)縣;財(cái)政收入;分稅制

自1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，財(cái)政日益壯大。然而，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的大背景下，縣域經(jīng)濟(jì)卻面臨著前所未有的壓力，縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行比較艱難，尤其是欠發(fā)達(dá)縣。下面，筆者試以某縣為例，就欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政困難現(xiàn)狀、原因及對(duì)策，談點(diǎn)個(gè)人的看法和建議。

一、欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政困難現(xiàn)狀

(一)財(cái)政收入總量小，結(jié)構(gòu)不合理。一是財(cái)政收入與省市差距大。如:2010年山東省人均地方財(cái)政收入2973元;該欠發(fā)達(dá)縣人均地方財(cái)政收入576元?？h財(cái)政收入總量?jī)H相當(dāng)于全省總量的0.13%，人均地方財(cái)政收入相當(dāng)于全省人均的19.37%，相差2397元。與全市比較差距也很大，2010年該縣財(cái)政地方財(cái)政收入僅占全市的4.29%，在全市縣(區(qū))中排在末位。二是財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理。雖然該縣近幾年財(cái)政收入呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但收入結(jié)構(gòu)仍不合理。

(二)保工資發(fā)放、保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的難度大。該欠達(dá)縣的財(cái)政基本上屬于“吃飯財(cái)政”，財(cái)政支出中，保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資發(fā)放的比重很高，給財(cái)政支出造成很大壓力。以人員工資為例，近幾年在全縣財(cái)政非常窘困的情況下，數(shù)次提高了公職人員津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。但全額撥款人員人均月工資及津補(bǔ)貼僅為1675元，與市直和其他縣區(qū)工資相比，仍然處在偏低水平，而且每次增資均呈現(xiàn)“外地大漲、本地小漲”的局面，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，工資差距更是越來(lái)越大。

(三)剛性支出增長(zhǎng)過(guò)快，縣級(jí)財(cái)政無(wú)力保障。分稅制后，上級(jí)各部門都從自身發(fā)展需要出發(fā)，對(duì)財(cái)政支出提出量化要求，并以法律形式進(jìn)行約束，如教育、科技、農(nóng)業(yè)等方面支出的增長(zhǎng)比例都有硬性要求，超出了財(cái)政的承受能力。多年來(lái)，該縣財(cái)政一直處于入不敷出的困境，定位在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”原則上的預(yù)算安排每年都留有缺口，許多剛性支出根本無(wú)力予以保障。社會(huì)保障、扶貧幫困、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等都是地方財(cái)政要保證的重點(diǎn)支出項(xiàng)目，中央實(shí)施的擴(kuò)大內(nèi)需政策、調(diào)控資金利息、中央投資項(xiàng)目配套建設(shè)等都需要地方出資支撐，財(cái)政支出壓力進(jìn)一步加大。［1］

二、財(cái)政困難原因分析

(一)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，工業(yè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。就傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)方面來(lái)講，無(wú)獨(dú)厚優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)單元和經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，生產(chǎn)要素流動(dòng)差，制約了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。工業(yè)經(jīng)濟(jì)方面，全縣龍頭企業(yè)少，規(guī)模也相對(duì)偏小，大多數(shù)企業(yè)仍是以技術(shù)引進(jìn)為主，具有國(guó)內(nèi)外領(lǐng)先技術(shù)水平和自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)產(chǎn)品不多，有相當(dāng)一部分企業(yè)從事著產(chǎn)品的簡(jiǎn)單加工和組裝生產(chǎn)，處于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，企業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)能力有限。

(二)財(cái)力上移，基層財(cái)力有限。增值稅的分成、所得稅分享及比例調(diào)整等政策以及現(xiàn)行財(cái)政體制情況，財(cái)力很大程度上向中央、省、市集中，縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力的份額明顯偏低。而且留給縣鄉(xiāng)兩級(jí)的稅種大多是零星分散的小稅種，稅基偏小，征收成本高、來(lái)源不穩(wěn)定，受政策調(diào)整影響大。［2］另外，現(xiàn)在新上一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，地方政府要負(fù)擔(dān)大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，但企業(yè)實(shí)現(xiàn)的稅收60%以上被上級(jí)集中，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)越來(lái)越小，也影響著地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

(三)財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清，財(cái)政收支責(zé)任不對(duì)等。縣級(jí)政府是政策的最終執(zhí)行者，不但要承擔(dān)諸多的事權(quán)，并且上級(jí)出臺(tái)的各項(xiàng)剛性支出很多。同時(shí)欠發(fā)達(dá)地區(qū)還承擔(dān)著比發(fā)達(dá)地區(qū)更多的公共基礎(chǔ)建設(shè)、社保、教育等歷史上由于財(cái)力所限而未能承擔(dān)起的公共支出任務(wù)，歷史欠賬較多，任務(wù)繁重。欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要的項(xiàng)目資金，很多都要求地方財(cái)政負(fù)擔(dān)相當(dāng)大的配套比例，在保吃飯保運(yùn)轉(zhuǎn)都十分困難的情況下，承擔(dān)各項(xiàng)配套投入的壓力太大。一些有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的好項(xiàng)目，往往因?yàn)榭h財(cái)政缺乏自有配套資金而不敢爭(zhēng)取。

三、緩解財(cái)政困難的對(duì)策和建議

(一)調(diào)整和完善現(xiàn)行財(cái)政體制，科學(xué)合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)。一是理順各級(jí)政府間的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任，使每一級(jí)政府所擁有的財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱、支出與責(zé)任相統(tǒng)一。二是減少變相集中縣鄉(xiāng)財(cái)力、事權(quán)下劃和上級(jí)出政策下級(jí)買單的做法。三是適當(dāng)調(diào)整共享稅分成比例，把財(cái)力多一些留給縣鄉(xiāng)基層政府。中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待。

(二)改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是完善現(xiàn)行財(cái)政管理體制，打破各地區(qū)現(xiàn)行利益格局。二是規(guī)范制度，保證資金分配過(guò)程的公開透明和資金的及時(shí)足額到位。市際、縣際之間存在著不平等，為了保證均等化，中央和省可以采取直接對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。三是減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金。上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付等專項(xiàng)資金，要取消或減少貧困地區(qū)的專項(xiàng)資金配套比例，以緩解基層財(cái)政壓力。

(三)嚴(yán)格財(cái)政管理，推進(jìn)依法理財(cái)。針對(duì)預(yù)算制度改革，建議要正視各地財(cái)力現(xiàn)狀，明晰改革路徑。對(duì)人均財(cái)力全省掛末的地方，多給予財(cái)力困難補(bǔ)助，緩解預(yù)算編制難以安排的壓力。采用“存量細(xì)化，增量調(diào)節(jié)”的改革形式，深化部門預(yù)算改革的有效途徑。在目前預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)安排不足的情況下，把存量保留下來(lái)，就有其合理性，改革的著力點(diǎn)在于將存量進(jìn)行科學(xué)的細(xì)分，打足人頭經(jīng)費(fèi)，填實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，所剩余額再按“輕重緩急”核定項(xiàng)目支出。［3］財(cái)力增量突出重點(diǎn)，結(jié)合公共財(cái)政框架建設(shè)的要求，對(duì)符合公共財(cái)政支出方向的項(xiàng)目重點(diǎn)傾斜，使零基預(yù)算的編制在增量調(diào)節(jié)上得到充分體現(xiàn)。

(四)努力緩解地區(qū)之間工資差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第七十五條規(guī)定:“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)”。按照現(xiàn)行“分灶吃飯”財(cái)政體制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的現(xiàn)實(shí)情況下，不同地區(qū)、不同級(jí)次之間的公務(wù)員工資性收入有一定差距是正常的。但收入分配領(lǐng)域也存在一些不容忽視的問(wèn)題，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的收入差距不斷擴(kuò)大。因此，建議在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)公平，合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局，適當(dāng)增加欠發(fā)達(dá)縣工資性轉(zhuǎn)移支付，著力提高低收入者收入水平，努力緩解地區(qū)之間收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

［1］浙江省仙居縣財(cái)政局課題組.發(fā)達(dá)地區(qū)欠發(fā)達(dá)縣財(cái)政困難問(wèn)題思考［J］.中國(guó)財(cái)政，2011，(3).

［2］宋博林.緩解農(nóng)業(yè)地區(qū)財(cái)政困難的思考與對(duì)策［J］.南方論刊，2010，(8).

［3］宋志強(qiáng).淺談縣級(jí)財(cái)政的困境和出路［J］.北方經(jīng)濟(jì)，2010，(9).

The Present Situations of Financial Straits of Underdeveloped Counties

WANG Rui－chen
(Dingtao County Finance Bureau，Dingtao Shandong 274100，China)

With the further reform of rural taxes and tax distribution，great efforts should be made to moderate the financial straits of the counties and townships caused by many factors in the areas of perfecting tax distribution，reducing government levels and finance levels，establishing the matching fiancé system between finance power and personnel power.

underdeveloped counties;financial income;tax distribution system

F 812.7

A

1673－2103(2011)06－0107－02

2011－09－26

王瑞臣(1962－)，男，山東定陶人，定陶縣財(cái)政局會(huì)計(jì)師。研究方向:地方財(cái)政理論與政策。

(責(zé)任編輯:李瑞記)