林興樂

(華東政法大學研究生教育院，上海200063)

行政復議是政府履行層級監(jiān)督責任和自我糾錯的重要法律制度。1999年《行政復議法》的頒布與施行，標志著行政復議作為我國一項正式的法律制度予以確立，促進了我國行政復議制度的進一步發(fā)展，為保護相對人的合法權(quán)益發(fā)揮了積極作用。但是，當前以《行政復議法》為主要依據(jù)所構(gòu)建的我國行政復議制度在十多年的實施過程中存在著一些問題，并且這些問題日益影響著行政復議制度的進一步發(fā)展?；仡櫋缎姓妥h法》實施以來取得的成就，同時反思其在實施過程中的不足，對完善我國行政復議制度有重要意義。

一、監(jiān)督與救濟:《行政復議法》取得的成就回顧

《行政復議法》在制定時確立的功能主要有兩個:一是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，二是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在這十多年間，《行政復議法》圍繞著這兩個功能，在復議實施的力度、廣度與深度等方面取得了重要成就。

1.范圍擴大、程序簡化、管轄明確等提高了復議實施的力度

1990年國務(wù)院《行政復議條例》雖然在立法上使我國的行政復議制度趨向統(tǒng)一，但在內(nèi)容上還存在諸多缺陷，如:受案范圍過于狹窄，僅限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為;期限過短，形式單一，申請復議的期限被規(guī)定為15天，最短的是5天，方式只有書面形式一種;管轄權(quán)配置不合理，條條管轄占了較大比重;等等。［1］

《行政復議法》頒布實施之后，在復議范圍、申請程序、復議管轄等內(nèi)容上都進行了革新，如:在受理范圍上規(guī)定，公民、法人和其他組織等只要認為自身的合法權(quán)益受到了行政機關(guān)的侵犯，就可以依據(jù)《行政復議法》等有關(guān)規(guī)定向行政復議機關(guān)提出復議申請，從而取得法律救濟;在程序上突出便民原則，對以往的行政復議申請程序進行了簡化，申請期限從一般的15天延長至60天，既可以書面申請，也可以口頭申請;在復議管轄方面確立了條塊管轄相結(jié)合的管轄方式，同時還明確規(guī)定不具有管轄權(quán)的縣級人民政府對公民等提出復議申請有負責轉(zhuǎn)送的義務(wù)。

2.對抽象行政行為的審查擴展了復議實施的廣度

抽象行政行為是指特定的國家行政機關(guān)在行使行政權(quán)過程中制定法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布決定、命令。我國《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)等明確規(guī)定，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)制定的不適當?shù)臎Q定、命令有權(quán)改變或者撤銷。但以行政層級監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督為特色的行政復議制度，在早期只限于對具體行政行為進行監(jiān)督，如《行政復議條例》第十條明確規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的不能提起行政復議。在實踐中，行政機關(guān)的抽象行政行為與具體行政行為相比造成的影響范圍更廣，造成的危害性也更大。

《行政復議法》將對抽象行政行為的審查監(jiān)督納入了行政復議范圍。該法第七條明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請?！缎姓妥h法》的這一規(guī)定，是對我國行政復議制度的重大突破。它將對抽象行政行為的審查啟動權(quán)交給行政相對人，使行政相對人擁有了更廣泛、更真實的權(quán)利救濟。［2］

3.合法性與合理性審查強化了復議實施的深度

合理性審查是我國行政復議制度區(qū)別于行政訴訟制度的一個重要特征。1989年的《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。這一規(guī)定確定了人民法院審理行政案件的合法性審查原則，即只審查具體行政行為是否證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)是否正確、程序是否合法以及是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)和不履行法定職責的情形，而不涉及行政行為的動機是否正當，內(nèi)容是否客觀公正、合情合理等合理性問題?，F(xiàn)代行政法治已從傳統(tǒng)的形式主義法治發(fā)展為實質(zhì)主義法治。形式主義法治僅要求行政行為合法，即要求行政活動在法律規(guī)定范圍內(nèi)進行，是一種合法性控制;實質(zhì)主義法治對行政機關(guān)依法行政提出了更高的要求，行政行為不僅要合法，而且要合理，體現(xiàn)公正。作為對合法性審查的延伸和補充，合理性審查應運而生，這一原則被規(guī)定在《行政復議法》中。

《行政復議法》第三條規(guī)定，行政復議機關(guān)審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。這一規(guī)定延續(xù)了《行政復議條例》的有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)將對具體行政行為的合理性審查納入行政復議審查范圍。行政復議通過對具體行政行為合法與合理性審查，能夠彌補司法審查的不足，有利于公民權(quán)益的救濟以及監(jiān)督行政機關(guān)合法合理行使行政職權(quán)。

二、缺陷與停滯:《行政復議法》施行過程中的不足及反思

《行政復議法》的實施在取得重大成就的同時，還存在諸多的問題，特別是近些年行政復議制度在整體運行過程中出現(xiàn)了停滯不前的現(xiàn)象。如《行政復議法》施行后的第一年，即2000年，行政復議申請的數(shù)量從1999年的36453件陡升到74448件，上升了51%，在2001年則達到83487件，從2002年開始，行政復議申請數(shù)量開始下滑，雖然此后有過短暫回升，但總體態(tài)勢是徘徊不前，處于一種較為尷尬的境地。［3］造成《行政復議法》實施出現(xiàn)困境的因素有多個，其中以下三個較為突出:

1.行政復議的公正性不足

公正是法律的核心價值。如果一個法律制度使當事人和社會公眾明顯感覺不公平，通過該制度而產(chǎn)生的行政決定就難以被相對人接受或執(zhí)行，人們甚至會對這樣的法律程序失去信心。行政復議作為相對人維護其合法權(quán)益的一種行政救濟途徑，也是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾錯的一種自我監(jiān)督制度。公正性是行政復議機關(guān)依法進行行政復議活動必須達到的最起碼的要求。

但在實踐中，由于制度設(shè)計的欠缺以及其他因素的影響，目前復議案件的辦理質(zhì)量不盡如人意，公正性不足。如從2005年到2008年，全國范圍內(nèi)的行政訴訟案件的數(shù)量分別為53194件、55236件、53596件、46441件，其中經(jīng)過行政復議程序的案件數(shù)量分別為12518件、11576件、11718件、12043 件，比重約為 23.5%、20.9%、21.9%、25.9%，而在審結(jié)方式上，經(jīng)過行政復議的行政訴訟案件有著較高的維持率，如從2005年至2008年，這一比重分別為60%、58%、66%、67%。①2006—2009年版《中國法律年鑒》“統(tǒng)計資料”、“行政復議機關(guān)”部分。這種高維持率凸顯了行政復議與行政訴訟中存在一定的不公正現(xiàn)象，也間接說明了公權(quán)力在我國的強大與公民的弱勢。行政相對人寄希望于通過行政復議與行政訴訟這兩種正當?shù)募m紛解決機制維護自己的合法權(quán)益，但是在走完這兩種程序后依然得不到有利于自己的判決，這也正是造成實踐中信訪案件數(shù)量有增無減的重要原因之一。

2.行政復議的效率優(yōu)勢不能得到有效發(fā)揮

與其他行政爭議解決機制相比，行政復議制度具有的一個明顯優(yōu)勢就是快捷、便利和高效，《行政復議法》充分體現(xiàn)了效率優(yōu)先這一基本的價值取向。行政復議制度的性質(zhì)與地位決定了其不僅要求體現(xiàn)公正性，還特別強調(diào)效率價值，從而實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。［4］

然而，從我國《行政復議法》施行以來的有關(guān)數(shù)據(jù)看，行政復議的效率優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來。例如在實踐中，受傳統(tǒng)官僚主義與“行政化”指導思想的影響，很多地方行政復議機關(guān)用公文審批方式來辦理復議案件，提出申請的案件通常要經(jīng)過多道審批程序。此外，全國許多省市人民政府還通過專門下發(fā)“紅頭文件”的方式，強制性地要求復議機構(gòu)必須依照層層審批程序辦理行政復議案件。行政復議制度的效率優(yōu)勢無法得到彰顯，也成為阻礙我國行政復議制度發(fā)展的因素之一。

3.行政復議的社會公信力下降

我國長期的行政復議實踐證明，行政復議作用的發(fā)揮離不開一個前提——行政復議公信力。行政復議公信力越高，公眾提起和參與行政復議的熱情就越高，行政復議作用的發(fā)揮就越大，反之行政復議作用的發(fā)揮就十分有限。［5］行政復議呈明顯下滑態(tài)勢與行政復議公信力的下降存在密切關(guān)系，如不及時解決，將最終陷入惡性循環(huán)。

近幾年行政復議呈現(xiàn)出受理案件數(shù)量下降的態(tài)勢，但與此形成鮮明對比的是，信訪卻備受群眾的青睞。全國各地同一時期信訪案件數(shù)量竟是行政復議案件數(shù)量的數(shù)百甚至上千倍之多。其中，有相當一部分信訪案件屬于行政復議受理范圍。如2004年全國縣以上黨政信訪部門受理群眾來信來訪總量達1373.6萬件(人)次，而同年全國行政復議案件僅為81833件。實踐中，廣大群眾寧愿選擇信訪這一多少帶點“人治”色彩的非正常制度，［6］也不愿意選擇行政復議這種既經(jīng)濟又便利、既快捷又徹底的糾紛解決方式。這種現(xiàn)象表明，行政復議的公信力下降，行政復議沒能成為廣大群眾最愿選擇的救濟途徑。

三、改革與完善:《行政復議法》的未來發(fā)展展望

首先，應明確行政復議功能定位。長期以來，在行政復議制度的功能定位問題上，學者圍繞著行政復議的司法化與非司法化進行了長時間的探討。支持司法化的學者認為，復議機關(guān)應當具有獨立性和超然地位，并設(shè)置司法化的程序;支持非司法化的學者則認為，行政復議活動是一種行政機關(guān)的層級監(jiān)督，是一種行政性制度，區(qū)別于行政訴訟等司法制度。［7］本文認為，行政復議本身是一種行政層級監(jiān)督制度，具有行政性不容置疑，但是基于維護復議公正性的考慮，應當健全行政復議實施中的公正機制，如在行政機關(guān)體系中設(shè)置專職復議機關(guān)以及建立復議監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)等。

其次，應擴大行政復議的受案范圍。在當前我國政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位、行政機關(guān)還習慣對行政事務(wù)進行大包大攬的情況下，一部分行政管理行為是難以納入行政救濟渠道的，這也是為什么廣大群眾“信訪不信法”的一個重要的潛在制度原因。［8］要解決這一問題，就必須擴大行政救濟范圍。《行政復議法》已明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認為自己的合法權(quán)益受到行政主體行使公權(quán)力的侵犯，無論是作為還是不作為，無論是抽象行為還是具體行為，都應當納入行政救濟范圍。本文認為，相關(guān)部門可考慮將學校影響學生受教育權(quán)的行為、村委會受行政機關(guān)委托實施的非自治性行為以及行政機關(guān)人事處理等內(nèi)部行政行為等納入行政復議的受案范圍。

再次，應完善行政復議的審理機制。審理機制包括審理組織、審理程序等多方面內(nèi)容。《行政復議法》在實施過程中遇到的諸多障礙，既與行政權(quán)的過于強大有關(guān)，也與行政復議審理機制的不規(guī)范、不健全有密切關(guān)系。本文認為，完善行政復議審理機制應包括:在審理組織上，以保證行政復議公正性的原則要求為導向，建立相對獨立、集中行使行政復議職權(quán)的工作機構(gòu)，如河南、山東等地建立的行政復議委員會;在審理程序上，要逐步建立行政復議聽證制度、回避制度、證據(jù)規(guī)則制度、當事人質(zhì)證和辯論制度、律師參與行政復議制度等。

［1］ 青鋒.中國行政復議制度的發(fā)展、現(xiàn)狀和展望［J］.上海政法學院學報，2006(1):22－36.

［2］ 應松年，袁曙宏.走向法治政府:依法行政理論研究與實證調(diào)查［M］.北京:法律出版社，2001.

［3］ 周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革［M］.北京:北京大學出版社，2005:111.

［4］ 袁明圣.效率:行政復議的價值取向［J］.廣西政法管理干部學院學報，2001(3):14－17.

［5］ 張華民.論提升我國行政復議公信力［J］.廣東行政學院學報，2008(12):46－49.

［6］ 章志遠.行政復議困境的解決之道［J］.長春市委黨校學報，2008(1):80－84.

［7］ 周漢華.行政復議司法化［J］.環(huán)境法律評論，2004(1):5－6.

［8］ 李立.行政復議法醞釀修改，改革方向是逼退“官官相護”［N］.法制日報，2009－02－20.