謝 豐

(蘇州市吳中區(qū)人民法院，江蘇蘇州215127)

關(guān)于訴調(diào)對接，學(xué)理上并未形成一個明確的定義。筆者以為，從廣義上理解，訴調(diào)對接是指訴訟調(diào)解與其他調(diào)解方式的對接，即通過人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合，充分發(fā)揮大調(diào)解功效。從狹義上理解，訴調(diào)對接是指訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的對接。由于本文篇幅所限，僅從狹義上的理解來討論訴調(diào)對接問題。

一、訴調(diào)對接與和諧司法之關(guān)系

(一)訴調(diào)對接是和諧司法的題中之義

2006年十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“要完善矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)?！?/p>

在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，和諧司法應(yīng)運而生，通過司法活動讓當事人之間的紛爭得到平復(fù)、消減，并使社會關(guān)系恢復(fù)到或者達到一種真正的和諧狀態(tài)。這樣一種恢復(fù)性司法，即是和諧司法的本意所在。訴調(diào)對接機制作為化解矛盾糾紛的一把利刃，正是和諧司法的內(nèi)在要求。

(二)訴調(diào)對接是實現(xiàn)和諧司法的重要手段

和諧司法的實現(xiàn)依托于人民法院糾紛解決機制的完善與創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整及思想觀念的深刻變化，經(jīng)濟社會生活中不斷出現(xiàn)新的矛盾和問題。糾紛的不斷產(chǎn)生，促使人們不斷探索解決糾紛的最佳途徑，努力使扭曲的社會關(guān)系及時恢復(fù)到最佳狀態(tài)，從而推動人類社會和諧地向前發(fā)展。訴調(diào)對接作為新型糾紛解決機制的重要組成部分，一方面，它能夠通過低成本、高效率的運行，最大限度地化解矛盾，解決糾紛;另一方面，其本身具有的調(diào)和性與協(xié)商性和訴訟固有的剛硬性形成完美的互補，能夠更好地消除矛盾，對社會秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生積極作用。

(三)和諧司法要求妥善處理訴訟與調(diào)解的關(guān)系

在2007年1月召開的第七次全國民事審判會議上，時任最高人民法院院長的肖揚指出:“民事訴訟應(yīng)當是和諧的、有利于糾紛及時了結(jié)的訴訟，不應(yīng)當是相互頂牛的、沒完沒了的訴訟……在我國努力構(gòu)建和諧社會的新的戰(zhàn)略目標下，民事訴訟朝著和諧的訴訟模式邁進，大力倡導(dǎo)和諧司法，無疑將成為新時期民事審判的重要特征。”堅持調(diào)判結(jié)合的民事司法原則，最大限度地化解矛盾糾紛，實現(xiàn)社會和諧是和諧司法的目標之一，而如何妥善處理訴訟與調(diào)解的關(guān)系，則成為和諧司法順利實現(xiàn)的關(guān)鍵。訴訟程序固有的弊端，如程序設(shè)計的專業(yè)化、僵硬化與解決個案所需的常識化、靈活性之間的矛盾，將在很大程度上限制訴訟作為糾紛解決手段的功能和效果。如何在訴訟與調(diào)解中間搭建一座舒適的橋梁，讓人們可以充分享受制度帶來的便利，從自身利益出發(fā)選擇最便捷的糾紛解決渠道成為訴調(diào)對接機制的意義所在。

二、訴調(diào)對接機制價值之分析

對訴調(diào)對接機制價值之分析，意在揭示該制度設(shè)立和完善的必要性及該制度的現(xiàn)實意義，從而為更大程度上發(fā)揮該制度的功能優(yōu)勢奠定理論基礎(chǔ)。筆者將訴調(diào)對接機制的價值歸為解紛價值、效率價值、秩序價值三類。

(一)解紛價值——化解糾紛與預(yù)防矛盾

“市場經(jīng)濟發(fā)展的同時，市場交易主體之間的關(guān)系變得日益錯綜復(fù)雜，交易關(guān)系的復(fù)雜性與交易主體法律意識的低水平、誠信市場氛圍的缺失相互交織，使市場領(lǐng)域內(nèi)的糾紛大量滋生?！保?］77糾紛數(shù)量以及復(fù)雜程度不斷增加，勢必要求一個良性的糾紛解決機制予以應(yīng)對，訴調(diào)對接機制即是糾紛解決大機制下的重要一環(huán)。首先，從糾紛處理平臺上看，訴調(diào)對接充分利用法院這一糾紛解決的終極機關(guān)，最大限度地整合各方面資源，從而高效、優(yōu)質(zhì)地解決矛盾糾紛;其次，從解紛手段上看，訴調(diào)對接充分利用訴訟與調(diào)解兩種不同解紛手段的優(yōu)勢，根據(jù)不同案件情況，對癥下藥，實現(xiàn)案件法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一;再次，從糾紛化解方式上看，參與訴調(diào)對接的不僅僅包括具有法律專業(yè)知識的法官，還包括社會經(jīng)驗豐富、善于做群眾思想工作的人民調(diào)解員，專業(yè)與經(jīng)驗的有機結(jié)合，保證了解決糾紛的質(zhì)量與效率。

(二)效率價值

遲來的正義非正義。相比耗費大量的精力在漫長的訴訟中，很多理性的當事人更加愿意采用低廉、快捷的糾紛解決方式。訴調(diào)對接機制為當事人的程序選擇權(quán)提供了現(xiàn)實路徑。訴調(diào)對接的效率價值體現(xiàn)在兩個方面:一是實現(xiàn)案件繁簡分流。目前我國基層法院普遍面臨案多人少的問題，而在增加人員編制、提高法官辦案能力等解決對策之外，完全可以利用制度本身的改革和完善去解決這一問題。訴前調(diào)解可以分流一部分事實清楚、爭議不大的案件，從而使進入訴訟程序的案件數(shù)量得到控制。二是緩解司法公正與司法效率之間的張力。公正與效率始終是司法追求的永恒目標，然而兩者之間往往又存在固有的張力。訴調(diào)對接機制可以實現(xiàn)案件的繁簡分流，緩解法院的辦案壓力，使法官能夠集中精力于審判工作，從而實現(xiàn)司法公正。

(三)秩序價值

訴調(diào)對接機制是在大調(diào)解的背景下產(chǎn)生的，制度建立的初衷在于更好更快地化解矛盾糾紛，從而實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。與訴訟固有的剛硬性與程序性相比，訴前調(diào)解制度試圖通過快捷、靈活、低成本的運行而將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。針對目前矛盾糾紛數(shù)量不斷增加、涉訴信訪問題愈演愈烈的司法現(xiàn)實，在合法的基礎(chǔ)上如何合理地化解矛盾糾紛、提升司法威信度、維護社會秩序成為司法界面臨的重大課題。訴調(diào)對接試圖通過整合各方面社會資源，形成糾紛化解的多層次應(yīng)對機制，從未進入訴訟程序的糾紛入手，提前化解社會矛盾，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供強有力的司法保障。

三、訴調(diào)對接機制存在的問題

(一)案件受理類型不明確，訴前調(diào)解期限無規(guī)定

對于究竟何種性質(zhì)的糾紛可以進入訴前調(diào)解程序，訴前調(diào)解委員會以及人民調(diào)解委員會主要是針對何種糾紛開展工作，我國法律法規(guī)并未給出明確的規(guī)定。2002年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。訴前調(diào)解的案件受理范圍是否應(yīng)當與《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》一致?現(xiàn)實中，對訴調(diào)對接的案件受理類型這一問題，司法機關(guān)具有很大的能動作用。這樣不僅不利于訴調(diào)對接機制的規(guī)范化，而且無形中也影響到該機制實施的公正與效率。對于一些案情復(fù)雜的民事糾紛，人民調(diào)解員只有通過庭審中原被告雙方的舉證、質(zhì)證、法庭辯論等環(huán)節(jié)才能夠發(fā)現(xiàn)事實，在此基礎(chǔ)上再開展調(diào)解將更加具有合理性與可行性。另外，人民調(diào)解員本身的專業(yè)素質(zhì)應(yīng)當與其受理案件的難易程度相符合，如果一味地強調(diào)案件的處理數(shù)量而不重視案件的辦理質(zhì)量，就會對訴調(diào)對接機制的正當性形成巨大的沖擊。

目前，我國的法律法規(guī)對訴前調(diào)解的期限沒有強制性的規(guī)定，這造成很多案件在訴前階段大量積壓，不能正常進入訴訟程序。這種現(xiàn)象不僅是對當事人訴權(quán)的一種變相限制，而且在很大程度上將引發(fā)公眾對司法效率以及司法公信力的懷疑。規(guī)定適當?shù)脑V前調(diào)解期限，不僅有利于案件得到及時的審結(jié)，實現(xiàn)公正與高效的司法核心價值，也有利于群策群力，將易激化矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

(二)調(diào)解人員素質(zhì)參差不齊

關(guān)于人民調(diào)解員的選任，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第十三條明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員由下列人員擔任:一是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的村民委員會、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位的人民調(diào)解委員會主任;二是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的司法助理員;三是在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道轄區(qū)內(nèi)居住的懂法律、有專長、熱心人民調(diào)解工作的社會志愿人員。第十四條規(guī)定，擔任人民調(diào)解員的條件是:為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會委員應(yīng)當具備高中以上文化程度。從該規(guī)定可知，我國對人民調(diào)解員的任用并沒有規(guī)定過于苛刻的條件，這也與基層調(diào)解人才的現(xiàn)實狀況相契合。但在制度實施中，人民調(diào)解員在訴前調(diào)解中發(fā)揮的作用有限，很多法院的訴前調(diào)解工作仍然是依靠法官或法官助手來完成，人民調(diào)解員只能起到輔助的作用。原因是多方面的:首先，部分人民調(diào)解員本身即是司法行政部門的負責人，承擔了很多行政工作，用在調(diào)解工作上的時間和精力有限;其次，部分人民調(diào)解員素養(yǎng)不高，調(diào)解能動性不強;再次，真正意義上的社會志愿人員很少，更多的只是掛名而不履職。這種狀況反映出人民調(diào)解制度發(fā)展的主體困境。如何選擇人民調(diào)解員，如何保證人民調(diào)解員能全身心投入大調(diào)解中，是當前訴調(diào)對接機制完善的重點內(nèi)容之一。隨著時代的發(fā)展，原有人民調(diào)解的組織形式、工作方法、隊伍結(jié)構(gòu)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢對調(diào)解工作的要求，加快推進調(diào)解人員的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)與發(fā)展，是人民調(diào)解實現(xiàn)自我突破、始終保持旺盛活力的一項現(xiàn)實而緊迫的任務(wù)。［2］

(三)人民調(diào)解員物質(zhì)保障不力

關(guān)于人民調(diào)解員的獎勵問題，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》雖有原則性的規(guī)定，但更加傾向于精神鼓勵，而非物質(zhì)保障。調(diào)解工作不僅僅需要調(diào)解人員的工作熱情，還需要花費大量的時間和精力，如果僅僅依靠精神上的鼓勵，而不給予必要的物質(zhì)補償，對于調(diào)解人員的工作積極性以及人民調(diào)解進一步的發(fā)展就會產(chǎn)生消極影響。作為糾紛解決機制重要一環(huán)的訴前調(diào)解，在目前以及將來很長一段時間內(nèi)將成為糾紛分流的重要途徑，因此，必要的投入是必不可少的。

(四)對接模式存在不公正隱患

目前在我國訴前調(diào)解的運轉(zhuǎn)過程中，很大一部分糾紛存在法院人員與人民調(diào)解員協(xié)同作業(yè)的情況。訴前法官充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，人民調(diào)解員發(fā)揮人情攻勢，在情與法的結(jié)合下達到糾紛解決效果的最優(yōu)化。而現(xiàn)今在部分法院，特別是人員較少的法庭，在訴前調(diào)解不成功的情況下，很大一部分糾紛仍然由原訴前法官進入訴訟程序?qū)徖?。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因在于，訴前法官對案件事實已經(jīng)有了一定了解，這樣更有利于其審理工作的開展。在國外，沒有哪個國家是由審理訴訟案件的法官親自調(diào)解的，在他們的傳統(tǒng)觀念下，審判法官一旦從事了調(diào)解工作，然后再裁判案件，就是違背程序正義，違背自然正義。［3］(182)筆者認為，法官參與訴前調(diào)解無疑是訴調(diào)對接機制中一種重要的解紛手段，但在追求訴訟效率的同時，必須恪守程序正義的司法原則，訴前法官與訴中法官的獨立，不僅有利于保證司法公正，而且通過不同審判者不同方式的調(diào)解，也更有利于促成當事人達成合意，更有利于實現(xiàn)案結(jié)事了。

四、訴調(diào)對接機制之完善

(一)明確訴前調(diào)解案件類型，規(guī)定訴前調(diào)解期限

訴前調(diào)解案件類型的明確化有利于提高法院糾紛解決的效率，有利于規(guī)避法院濫用訴前調(diào)解行為的發(fā)生，更有利于訴調(diào)對接機制效益的最大化。不同性質(zhì)的糾紛需要不同的社會控制形式，糾紛的多元化要求因案制宜地處理糾紛，這是訴調(diào)對接的獨特優(yōu)勢和生存基礎(chǔ)。

筆者認為，要明確訴前調(diào)解案件類型，就必須把握以下幾點:一是案件事實簡單，法律關(guān)系明確。因為多數(shù)人民調(diào)解員本身法律素養(yǎng)不可能達到法官的水平，如果調(diào)解的案件法律關(guān)系復(fù)雜，勢必適得其反，不利于糾紛及時有效地解決。二是涉案標的不大。雖然涉案標的的大小與案件的復(fù)雜程度并不必然成正比例關(guān)系，但為了充分保障當事人的程序性權(quán)利，涉案標的大的案件應(yīng)該直接進入訴訟程序，采用法院調(diào)解的方式予以解決。三是涉及婚姻糾紛、家事糾紛、鄰里糾紛等與人身權(quán)益密切相關(guān)的案件應(yīng)當進行訴前調(diào)解。這部分糾紛很大程度上是雙方長期矛盾激化的產(chǎn)物，法律適用難度相對不大，直接適用訴訟程序解決過于剛性，通過訴前調(diào)解的方式及時鈍化雙方矛盾，更有利于從根本上解決問題。四是由于政府行為產(chǎn)生的群體性糾紛。此類糾紛主要是由政府的行政行為引發(fā)，有些糾紛處于法律規(guī)定的空白，完全依靠訴訟手段無法徹底解決。啟動訴前調(diào)解，可以最大限度地在維護政府大局利益與公民合理訴求之間尋求平衡，有利于動態(tài)地、和諧地化解糾紛。

鑒于以上分析，筆者認為，我國訴前調(diào)解案件類型可以明確如下:第一，婚姻家庭糾紛;第二，相鄰糾紛;第三，小額債務(wù)糾紛;第四，因違反治安管理規(guī)定所引起的損害賠償糾紛;第五，因城市房地產(chǎn)拆遷引起的群體性糾紛;第六，其他適宜進行訴前調(diào)解的民事糾紛。

與此同時，針對訴前調(diào)解必須有相應(yīng)的期限予以限制，以促使調(diào)解人員及時履行職責，為當事人服務(wù)。這樣不僅有利于糾紛的及時化解，而且有利于避免因久拖不理而產(chǎn)生的涉訴信訪情形的發(fā)生。筆者認為，訴前調(diào)解的期限應(yīng)當限定為一個月，在一個月的期限內(nèi)未能成功化解的矛盾，應(yīng)立即轉(zhuǎn)至訴訟程序并及時告知當事人。

(二)完善人民調(diào)解員選任機制

人民調(diào)解員素質(zhì)的高低、能力的大小、責任心的強弱直接決定了訴前人民調(diào)解功效的好壞。我國目前對人民調(diào)解員資格的規(guī)定過于籠統(tǒng)，并未真正依據(jù)人民調(diào)解委員會設(shè)立的具體情況進行資格的分類規(guī)定，這樣很難發(fā)揮人民調(diào)解委員會的應(yīng)有功效。筆者認為，可以從以下幾個方面來完善人民調(diào)解員的選任機制:第一，不同類型的人民調(diào)解組織的調(diào)解人員，除了須具備基本條件外，還須具備任職專門條件。對村民委員會、居民委員會人民調(diào)解組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解組織的人員配置，應(yīng)要求具備一定的工作年限、熟悉本地區(qū)情況等條件。對行業(yè)性人民調(diào)解組織的人員設(shè)置，應(yīng)要求具有一定的專業(yè)、行業(yè)知識背景。第二，探索建立職業(yè)化的人民調(diào)解組織和調(diào)解員隊伍。針對目前很多人民調(diào)解員本身精力有限、無法全身心投入調(diào)解工作的現(xiàn)實狀況，實現(xiàn)人民調(diào)解的專業(yè)化有利于人民調(diào)解機制更大化地發(fā)揮其糾紛解決功能。第三，加大人民調(diào)解員選任的宣傳工作。為了最大限度地招納社會志愿者投入到調(diào)解工作中來，應(yīng)當加強人民調(diào)解員選任工作的宣傳力度，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、電臺、社區(qū)公告等多種渠道招納志愿者，為人民調(diào)解工作的順利開展積累人力資源。

(三)加強人民調(diào)解物質(zhì)保障

針對目前人民調(diào)解物質(zhì)保障不力的窘境，為完善人民調(diào)解的經(jīng)費保障機制，有必要建立多元化經(jīng)費供給渠道。首先，地方公共財政作為人民調(diào)解經(jīng)費的主要來源，應(yīng)該為人民調(diào)解提供足額的經(jīng)費支持。公共財政對人民調(diào)解的經(jīng)費支持應(yīng)采取直接撥款的方式，納入政府財政預(yù)決算范圍。對于專職的人民調(diào)解員，應(yīng)按月支付固定的工資，為其繳納五險一金，提供充足的物質(zhì)保障，以提高調(diào)解人員的工作積極性以及職業(yè)優(yōu)越感。對于兼職的人民調(diào)解員，應(yīng)當按其工作量支付勞動報酬，因為人民調(diào)解并不是完全公益性質(zhì)的免費服務(wù)，對為社會作出貢獻的個人支付與其工作量相當?shù)膱蟪攴鲜袌鼋?jīng)濟的基本規(guī)律，在一定意義上也可以促使更多的優(yōu)秀人才參與到大調(diào)解中。其次，通過社會組織自籌資金支持調(diào)解工作。針對部分行業(yè)性人民調(diào)解組織的特殊性質(zhì)，可以通過引導(dǎo)和鼓勵行業(yè)協(xié)會或社團收取會費的方式自籌資金，以解決協(xié)會成員之間或其成員與他人之間的矛盾糾紛。再次，向當事人收取調(diào)解費。為避免公眾對調(diào)解這一公共產(chǎn)品的消費擁擠，也為平衡直接獲益者與非直接獲益者的負擔，適當向當事人收取一定標準的調(diào)解費有其合理性。該項收費標準，可以在參照訴訟費收取標準的基礎(chǔ)上進行一定程度的減免。

(四)實現(xiàn)訴前法官與訴訟法官的分立

在我國的基層司法實踐中，訴前調(diào)解委員會一般設(shè)立在法院內(nèi)部，而一部分具有審判資格的法官或法官助理即是調(diào)解委員會的成員。雖然我國目前并沒有嚴格意義上的訴前調(diào)解法官，但法官參與訴前調(diào)解的情況還是普遍存在的。筆者認為，應(yīng)該嚴格區(qū)分訴前法官與訴訟法官的工作職能。訴前法官主要的職能應(yīng)當是協(xié)助人民調(diào)解員開展訴前調(diào)解工作，起到指導(dǎo)人民調(diào)解的作用，而不是完全意義上成為訴前調(diào)解人員。訴訟法官的主要職責應(yīng)當是在案件進入訴訟程序之后，充分發(fā)揮其審判技能，較好地運用法律解決較為復(fù)雜的矛盾糾紛。因此，參與訴前調(diào)解的法官，不能在所涉案件調(diào)解不成功進入訴訟程序后成為該案的主審法官，以防先入為主的觀念造成司法公正之困境。另外，對訴前調(diào)解法官的職能必須進行嚴格定位，以指導(dǎo)為主，實際參與調(diào)解為輔。

［1］ 宋朝武.調(diào)解立法研究［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2008.

［2］ 吳志明.大調(diào)解——應(yīng)對社會矛盾凸顯的東方經(jīng)驗［M］.北京:法律出版社，2010:167.

［3］ 〔日〕棚瀨孝雄.糾紛的解決和審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，2004:79.