潘 昊

(湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410000)

對生態(tài)補償法律機制概念的認識

潘 昊

(湖南廣播電視大學(xué)，湖南 長沙 410000)

生態(tài)補償是環(huán)境保護的重要手段之一。逐步建立生態(tài)補償?shù)臋C制化和法律化，才能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境正義的價值目標(biāo)，促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，保障和諧社會的建立。生態(tài)補償法律機制定義是為緩和生態(tài)系統(tǒng)所受到的干擾并使之可持續(xù)發(fā)展，國家、社會、生態(tài)效益受益人及其他組織以資金方式給予對為生態(tài)保護做出貢獻者、在生態(tài)破壞中的受損者和減少生態(tài)破壞者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，用于提供生態(tài)效益的自然資源的營造、撫育、保護和管理，加強自然資源自我調(diào)節(jié)的一系列法律制度的有機結(jié)合。

生態(tài)補償法律機制;生態(tài)補償;法律機制

如果四川水土流失嚴重，上海人將面對什么樣的黃浦江?如果內(nèi)蒙古沙塵四起，北京人還能見到純凈的天空嗎?在生態(tài)保護和建設(shè)中，目前普遍存在“少數(shù)人投入，多數(shù)人受益”、“部分地區(qū)投入，全社會受益”、“落后地區(qū)投入，發(fā)達富裕地區(qū)受益”、“上游地區(qū)投入，中下游地區(qū)受益”等不合理現(xiàn)象，出現(xiàn)了“在保護的同時，也在保窮”的怪圈。為解決這一問題，生態(tài)補償機制成為近年來國內(nèi)外學(xué)者所普遍關(guān)注的問題之一。在現(xiàn)代法治觀念下，法律以其特有的概括性、普遍適用性、規(guī)范性和國家強制性為人們設(shè)定行為模式，將未來可預(yù)見的各種情況納入規(guī)范的軌道，可以避免各種沖突與矛盾，發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用。因此，研究生態(tài)補償法律機制的意義在于將生態(tài)補償納入法治軌道，使之在符合市場規(guī)律的前提下成為有普遍適用性和規(guī)范性并由國家強制力保障其實施的具體制度。本文所研究的生態(tài)補償法律機制實際上包含了兩個基本概念——生態(tài)補償和法律機制。因此要理解生態(tài)補償法律機制的基本內(nèi)涵，我們就必須對這兩個基本概念有所認識。

一、生態(tài)補償?shù)母拍詈蛢?nèi)容

對生態(tài)補償?shù)暮x，國外對它的定義還未見于文獻中，而國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)進行了有益的探索，現(xiàn)擇其代表性的觀點:

一是廣義說，“生態(tài)補償從狹義的角度理解就是指:對由人類社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應(yīng)包括對環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)居民進行的資金、技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提供環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出?！保?］

二是約定說，“生態(tài)補償即指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進行收費或向保護資源環(huán)境的主體提供利益補償性措施，并將所征收的費用或補償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達到保護資源的目的的過程。”［2］

三是目的論，“所謂生態(tài)補償是指人類社會為了維持生態(tài)系統(tǒng)對社會經(jīng)濟系統(tǒng)的永續(xù)支持能力，針對生態(tài)環(huán)境進行的補償、恢復(fù)、綜合治理等行為，從而起到維持、增進生態(tài)環(huán)境容量或者抑制、延緩自然資本的消耗和破壞的作用，以及對生態(tài)建設(shè)做出貢獻者和由于環(huán)境保護和利用自然資源而利益受到損失者所給予的資金、技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠等行為，其實質(zhì)是通過補償制度的設(shè)計，達到生態(tài)系統(tǒng)與人類社會的協(xié)調(diào)、良性互動，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟和人類自身的永續(xù)發(fā)展?！保?］

本文無意對上述三種觀點是否存在缺陷或者存在哪些缺陷做出判斷或說明，僅以前期理論研究的成果作為鋪墊，以此希望能更好的探討生態(tài)補償這樣一個概念?！董h(huán)境科學(xué)大詞典》將自然生態(tài)系統(tǒng)補償定義為:“生物有機體、種群、群落式生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)、使生存得以維持的能力”。這一概念強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)自身的補償，根據(jù)這個定義，我們可以把生態(tài)學(xué)角度的生態(tài)補償看做生態(tài)負荷的還原能力，或者是自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)破壞所起的緩沖和補償作用。而隨著人口的增加和工業(yè)化進程的加快，生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)功能在人類的面前已經(jīng)顯得微不足道，因此必須進行經(jīng)濟法學(xué)和環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補償。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，生態(tài)補償是通過有益(或者受損)的生態(tài)產(chǎn)品或者服務(wù)進行補償，從而使生態(tài)外部性內(nèi)部化，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，正向激勵生態(tài)產(chǎn)品的提供者。環(huán)境法學(xué)角度的生態(tài)補償是指環(huán)境資源受益人、國家、社會、其他組織對因生態(tài)保護而利益受到損害或者付出經(jīng)濟代價的人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。除了不同學(xué)科對生態(tài)補償?shù)睦斫庵?，目前國?nèi)學(xué)者對生態(tài)補償概念的理解還有狹義和廣義之分。廣義的生態(tài)補償，包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償，即包括對損害資源環(huán)境的行為進行收費或?qū)ΡＷo資源環(huán)境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護資源的目的。狹義的生態(tài)補償是指生態(tài)功能的補償，即通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應(yīng)的費用;通過制度設(shè)計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵公共產(chǎn)品的足額供應(yīng);通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值。本文中如無特別說明，均指狹義的生態(tài)補償。

相關(guān)學(xué)科對于生態(tài)補償理論研究的深入和實證分析的發(fā)展，使得生態(tài)補償有了越來越廣泛的內(nèi)涵，其外延也得到延伸。生態(tài)補償強調(diào)的是整個生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性，對于自然資源的環(huán)境要素功能給予了更多關(guān)注，在這一點上不同于自然資源補償。生態(tài)補償既包括對生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者所帶來的正向激勵，如補償費、直接投資等，又包括對生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)提供者所帶來的負向激勵，如生態(tài)稅費等。從生態(tài)補償主體的角度可以劃分為以政府為主導(dǎo)和以市場為主導(dǎo);從補償對象可劃分為對為生態(tài)保護做出貢獻者給以補償、對在生態(tài)破壞中的受損者進行補償和對減少生態(tài)破壞者給以補償 ;從條塊角度可劃分為“上游與下游之間的補償”(流域上游的生態(tài)保護直接影響到下游地區(qū)的生態(tài)質(zhì)量，對上游地區(qū)的生態(tài)保護努力和機會成本給予相應(yīng)的補償)和“部門與部門之間的補償”(“直接受益者付費”補償);從政府介入程度可分為政府的“強干預(yù)”補償機制(通過政府的轉(zhuǎn)移支付實施生態(tài)保護補償機制)和政府“弱干預(yù)”補償機制(在政府的引導(dǎo)下實現(xiàn)生態(tài)保護者與生態(tài)受益者之間自愿協(xié)商的補償);從補償?shù)男Ч煞譃椤拜斞汀毖a償(政府或補償者將籌集起來的補償資金定期轉(zhuǎn)移給被補償方)和“造血型”補償(政府或補償者運用項目支持的形式，將補償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項目安排到被補償方(地區(qū))，幫助生態(tài)保護區(qū)群眾建立替代產(chǎn)業(yè)，或者對無污染產(chǎn)業(yè)的上馬給以補助以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè))。

生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵和外延反映了其具有以下個特征:1.補償主體的二元性:這是由生態(tài)環(huán)境問題的兩面性(政府失靈和市場失靈)決定的，只有通過政府和市場的雙向調(diào)節(jié)和雙重補償?shù)墓餐饔?，才能維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2.補償范圍的廣泛性:環(huán)境危機產(chǎn)生的根本原因就是人類社會經(jīng)濟活動中對資源造成了浪費和對環(huán)境造成了污染。［4］生態(tài)補償既包括對為生態(tài)保護做出貢獻者給以補償，又包括對在生態(tài)破壞中的受損者進行補償和對減少生態(tài)破壞者給以補償;既有“上游與下游之間的補償”又有“部門與部門之間的補償”。3.補償手段的多樣性:根據(jù)具體情況，政府可以選擇“強干預(yù)”補償或“弱干預(yù)”補償;“輸血型”補償或“造血型”補償，同時在環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上引進市場激勵機制也能提高補償?shù)男?目前普遍存在的補償手段有建立土地征用補償制度、通過制定相關(guān)法律及配套法規(guī)、通過濕地資源保護行動等;4.補償?shù)姆ǘㄐ?依據(jù)法治的精神，要保證生態(tài)補償?shù)难永m(xù)性就必須將其上升為法律機制，并制定配套的法律制度保障生態(tài)補償?shù)膱?zhí)行力和效果，而不僅僅是停留在政府方針和政策層面。

在我國生態(tài)補償主要涉及以下七個方面內(nèi)容:1.生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域之間的補償:如退耕還林、退牧還草、濕地保護等政策實施過程當(dāng)中的利益補償。2.生態(tài)系統(tǒng)流域利益主體之間的補償:如上游天然林禁伐產(chǎn)生的利益補償。3.生態(tài)系統(tǒng)行業(yè)間受惠者和受損者之間的補償:如礦產(chǎn)資源開發(fā)與林業(yè)、農(nóng)業(yè)之間的利益補償。4.我國東西部地區(qū)之間生態(tài)保護利益衡平的補償:如“西氣東送”和西部荒漠化治理等利益衡平補償。5.生態(tài)系統(tǒng)具體開發(fā)利用中的補償:這里主要解決的是自然資源產(chǎn)權(quán)制度與確權(quán)中的補償。6.具體生態(tài)保護項目或工程中的補償:如“三峽工程”中的生態(tài)移民補償。7.建立自然保護區(qū)的生態(tài)補償:如保護區(qū)野生動物侵農(nóng)問題中的利益補償。

二、法律機制的概念和內(nèi)容

生態(tài)補償法定性的特征決定了我們對另一個基本概念——法律機制進行分析的必要性和重要性。首先要了解什么是機制。從語義來看，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“機制”有四種含義:一指“用機器制造的”;二指“機器的構(gòu)造和工作原理”;三指“有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系”;四指“一個復(fù)雜的工作系統(tǒng)和某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律”。從詞源來看，機制(mechanism)一詞，來源于古希臘文mechane，原指機器的構(gòu)造和原理，是工程學(xué)概念。以后被運用到生理學(xué)、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域用來描述生物集體的各器官如何有機結(jié)合在一起，通過他們各自的變化和他們之間的相互作用產(chǎn)生特定的機能 ，并且取得了一系列研究成果。這給了社會科學(xué)研究以極大啟示。由此，這一概念被廣泛應(yīng)用到生理學(xué)、心理學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等多門社會學(xué)科中，其內(nèi)涵也演變?yōu)橐粋€系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。對機制的理解首先需要有系統(tǒng)論的理論前提，因為機制本身是一個動態(tài)循環(huán)過程。從系統(tǒng)論的角度看，機制有兩個主要特征:第一，具有自動實現(xiàn)系統(tǒng)均衡的功能。第二，通過子系統(tǒng)之間的相互影響、相互制約來實現(xiàn)系統(tǒng)均衡功能。同時，機制的運行在于系統(tǒng)內(nèi)部各要素間信息的交流與互換，要素間的信息反饋是保證系統(tǒng)正常運作的重要前提;而且，機制的運作之目的在于實現(xiàn)一個特定的預(yù)期，即機制的運作要具有實效性，能夠產(chǎn)生符合預(yù)期或朝預(yù)期方向發(fā)展的某種后果。機制實際上就是系統(tǒng)本身相互滲透、相互協(xié)調(diào)并按一定方式運行的一種自我調(diào)節(jié)、應(yīng)變的功能。因此，社會科學(xué)范疇的“機制”概念可定義為:指系統(tǒng)內(nèi)各要素間的律動或慣性的作用聯(lián)系，這種聯(lián)系通過一定的作用形式表現(xiàn)出來，形成系統(tǒng)的綜合效率。機制概念在社會科學(xué)領(lǐng)域的運用標(biāo)志著對社會事務(wù)的認識與研究從現(xiàn)象描述到本質(zhì)說明的方法論變革。在社會管理活動中，設(shè)計出類似生物系統(tǒng)的機制，去自動引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、控制人們的自身行為，使工作自動沿著事前設(shè)定的目標(biāo)方向前進，能夠減少管理費用，特別是減少人對人的直接管理所帶來的弊病和不確定性。比如，十個人分蛋糕的故事。首先要確定誰負責(zé)分，然后決定誰先拿蛋糕。如果確定分者先拿，在自利心的驅(qū)使下，分者很可能把蛋糕分得大小不均，并將最大的一塊拿走。但如果規(guī)定的是分者最后拿，那上面所發(fā)生的一切問題就迎刃而解了。分者即使出于自利的目的，也必然要把蛋糕切成大小均等的十塊。在這里，規(guī)定分者先拿是一種制度安排，規(guī)定分者后拿也是一種制度安排。但前者產(chǎn)生的結(jié)果與事前設(shè)想的目標(biāo)相差甚遠;后者根據(jù)人的自利本性特點，在程序設(shè)計上加以控制和引導(dǎo)，保障了事前預(yù)定的目標(biāo)能夠自動得到實現(xiàn)。由此可以看出，運用機制原理協(xié)調(diào)利益關(guān)系可以收到事半功倍的效果。

利益關(guān)系是社會領(lǐng)域中最普遍、最敏感和最根本的問題之一，同時也是社會制度變遷的根本原因。只有形成協(xié)調(diào)穩(wěn)定的利益關(guān)系，才能使社會變得正常有序。對社會資源控制的不同導(dǎo)致了利益差別，利益差別則成為利益沖突的根本原因。利益沖突在任何社會都是不可避免的。為了讓利益沖突使之不至發(fā)展到對社會造成嚴重振蕩的程度就必須對其施以控制，首先面臨的便是控制手段的選擇。對于利益沖突的控制可以通過經(jīng)濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多種途徑予以實現(xiàn)。與利益沖突的經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)不同，利益沖突的制度協(xié)調(diào)是指針對利益關(guān)系直接進行協(xié)調(diào)，是通過對人們之間利益關(guān)系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的。在對社會利益沖突的制度協(xié)調(diào)中，法律制度是其中核心的內(nèi)容之一。因為法律正是起源于利益沖突，利益調(diào)節(jié)或再分配是法律的一大功能。法律的變化與發(fā)展根源于各種利益關(guān)系即人們利益要求的變化與發(fā)展。法律公平與否，取決于利益平衡與否。法律對社會的功能主要通過對利益的調(diào)整控制而實現(xiàn)。法律意志的背后是各種利益的體現(xiàn)。離開了利益關(guān)系，法律既無從產(chǎn)生，也無以存在?？梢哉f，法律正是在對利益的控制過程中體現(xiàn)其生命力和表現(xiàn)其自身價值的。而法律的“控制”功能，就是為了達到預(yù)定的目的，施控主體通過信息傳遞裝置，對受控客體的一種能動的作用。它使得受控客體根據(jù)施控主體的預(yù)定目的而動作，從而構(gòu)成具有控制功能的系統(tǒng)。這種控制系統(tǒng)，具有整體性、開放性和動態(tài)平衡性的特征。法律不是法律目的的簡單的干癟的說教，也不是所有法律手段和法律規(guī)范的簡單的加合，而必須是一個功能互補、協(xié)調(diào)配套、運轉(zhuǎn)通暢的系統(tǒng)?！耙?guī)模效益”是經(jīng)濟學(xué)上的一個重要詞匯，其實法律制度功能的發(fā)揮也受制度規(guī)模的影響。只有形成一個相關(guān)領(lǐng)域的有機制度群，其中某一制度才能在系統(tǒng)當(dāng)中借助與其他制度的相互關(guān)系發(fā)揮其最大的效用。法律作為一個系統(tǒng)，包括立法、司法、行政執(zhí)法、守法和法律監(jiān)督多個環(huán)節(jié)。法律系統(tǒng)的運行及功能的實現(xiàn)本身也是一個動態(tài)的、有機聯(lián)系的過程。這種運轉(zhuǎn)系統(tǒng)就是法律機制。從另一個角度講，要使社會生活變得正常有序，作為社會生活控制工具的法律本身也必須是系統(tǒng)和有序的。這里的法律機制是指法律運行與實現(xiàn)的基本途徑和方式，它是從法的動態(tài)方面認識和描述法的運作與實現(xiàn)的一個理論范疇。法律機制可定義為:統(tǒng)治階級運用國家政權(quán)的力量，通過各種彼此間相互聯(lián)系和制約的立法、司法、行政執(zhí)法、守法、法律監(jiān)督等諸環(huán)節(jié)，作用于社會關(guān)系的有機序列系統(tǒng)。各種有序的相互聯(lián)系、相互推動、相互制約的法律手段調(diào)整利益關(guān)系的運行系統(tǒng)和運行過程。這一概念以系統(tǒng)觀念為核心，強調(diào)其功能的共生互濟、協(xié)調(diào)互補、配套互動的特征，包括了法律調(diào)整系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能，各組成部分的關(guān)系和調(diào)整利益關(guān)系的方法等。

三、結(jié)語

由此，我們可以將生態(tài)補償法律機制定義為:為緩和生態(tài)系統(tǒng)所受到的干擾并使之可持續(xù)發(fā)展，國家、社會、生態(tài)效益受益人及其他組織以資金方式給予對為生態(tài)保護做出貢獻者、在生態(tài)破壞中的受損者和減少生態(tài)破壞者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，用于提供生態(tài)效益的自然資源的營造、撫育、保護和管理，加強自然資源自我調(diào)節(jié)的一系列法律制度的有機結(jié)合。對復(fù)雜的利益沖突尋找和發(fā)現(xiàn)適當(dāng)?shù)慕M織和程序模式并進行法律規(guī)范是生態(tài)補償法律機制的基本任務(wù)。分蛋糕的故事實際上向我們傳達了這樣一條信息——機制是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的有效手段，而根據(jù)以上分析，法律機制則是控制利益沖突的最理性的選擇。通過法律機制的協(xié)調(diào)，可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。因此，強調(diào)法律機制在生態(tài)效益補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)性具有至關(guān)重要的意義。

［1］李愛年，劉旭芳．生態(tài)補償法律含義再認識［J］．法制經(jīng)緯，2006．

［2］呂忠梅．超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新［M］．北京:法律出版社，2003．

［3］杜群．生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問題［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2005，(3)．

［4］楊娟．生態(tài)補償法律制度研究［D］．武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005．

［5］劉佳．生態(tài)環(huán)境補償?shù)姆蓹C制研究［D］．中央民族大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2006．

責(zé)任編輯:王習(xí)賢

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1009－3605(2011)02－0109－04

2010－10－28

潘昊，男，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南廣播電視大學(xué)講師，主要研究方向:經(jīng)濟學(xué)。