彭心倩

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

論歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行機(jī)制的變遷

彭心倩

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

競(jìng)爭(zhēng)法的委員會(huì)集中執(zhí)行制在歐洲一體化的初期，為一體化的構(gòu)建以及競(jìng)爭(zhēng)文化的傳播起到了舉足輕重的作用;然而隨著歐盟的擴(kuò)大、成員國(guó)的發(fā)展，集中執(zhí)行制顯得越來越不適應(yīng)共同體發(fā)展的需要。在經(jīng)歷40年的一體化進(jìn)程后，歐盟于2004年對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了分權(quán)制的重大改革。這種改革更多的不是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的自我邏輯完善，而是歐盟超國(guó)家治理中國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)際合作的適應(yīng)性變化。

歐盟競(jìng)爭(zhēng)法;執(zhí)行機(jī)制;變遷

1962年，歐洲理事會(huì)通過了《理事會(huì)關(guān)于執(zhí)行第85條和第86條(現(xiàn)第81條和第82條)的第17號(hào)條例》，首次對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法公共執(zhí)行主體的權(quán)能進(jìn)行了劃分，形成了以委員會(huì)為核心的集權(quán)化的實(shí)施機(jī)制。在該實(shí)施機(jī)制下，企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為如想獲得不違法確認(rèn)或者豁免，必須向委員會(huì)進(jìn)行個(gè)案申報(bào);成員國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)和法院盡管有權(quán)適用第81條第1款的規(guī)定，但無權(quán)行使否定性排除權(quán)以及豁免的審查確認(rèn)權(quán)。2004年5月1日，就在歐盟實(shí)現(xiàn)了歷史上最大一次擴(kuò)大——成員國(guó)由原15個(gè)擴(kuò)大到25個(gè)的同一天，歐盟理事會(huì)頒行了《關(guān)于實(shí)施歐盟條約第81條和第82條競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)定的第1/2003號(hào)條例》并全面適用于新歐盟。新條例廢除了企業(yè)的申報(bào)確認(rèn)制，構(gòu)建“競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)”，形成委員會(huì)指導(dǎo)下的競(jìng)爭(zhēng)法成員國(guó)分散執(zhí)行機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行主體權(quán)力的配置，呈現(xiàn)出從共同體行政主體主導(dǎo)的集權(quán)型執(zhí)行體制向共同體行政主體主導(dǎo)的合作型執(zhí)行體制的變化。這種改革更多的不是競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的自我邏輯完善，而是歐盟超國(guó)家治理中國(guó)際機(jī)制對(duì)國(guó)際合作的適應(yīng)性變化。

一、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法歐洲委員會(huì)集中制執(zhí)行的歷史意義

歐洲一體化的突破是從歐洲煤炭和鋼鐵的聯(lián)合上開始的，一體化的實(shí)現(xiàn)首先也發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這其中作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的競(jìng)爭(zhēng)法不可或缺。歐洲委員會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法的統(tǒng)一集中執(zhí)行，為一體化的構(gòu)建以及競(jìng)爭(zhēng)文化的傳播起到了舉足輕重的作用。

1．歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行集中實(shí)施培育了成員國(guó)有效競(jìng)爭(zhēng)的觀念。在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法設(shè)立之時(shí)，許多成員國(guó)不但沒有競(jìng)爭(zhēng)法，甚至連制定競(jìng)爭(zhēng)法的觀念都很薄弱。如最初的舒曼計(jì)劃，就將歐洲煤鋼領(lǐng)域內(nèi)的合作形式設(shè)計(jì)為具有卡特爾性質(zhì)的煤鋼聯(lián)營(yíng);而如今經(jīng)過歐洲委員會(huì)和歐洲法院幾十年的努力，不但所有的成員國(guó)都認(rèn)同了競(jìng)爭(zhēng)法的觀念，而且絕大多數(shù)成員國(guó)都相繼建立了自己國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)法。此外，作為成員國(guó)聯(lián)合行動(dòng)整體的歐盟，如今也是世界貿(mào)易組織里倡導(dǎo)建立國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)法的積極代表。

2．歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的集中實(shí)施促進(jìn)了成員國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法建設(shè)的趨同。由于共同體是由各個(gè)主權(quán)彼此獨(dú)立的國(guó)家組成，他們都有制定旨在使自身利益最大化政策和法律的巨大空間。鑒于各國(guó)都有著各自獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和法律傳統(tǒng)，尤其對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)法這種本質(zhì)上屬于公法的制度來說，完全可能制定出截然不同的國(guó)內(nèi)法。然而現(xiàn)實(shí)中，他們卻紛紛制定出與歐共體競(jìng)爭(zhēng)法相似甚至相同的競(jìng)爭(zhēng)法制度，這在相當(dāng)程度上是因?yàn)楣餐w層面的歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的集中執(zhí)行，使得各國(guó)從降低立法和執(zhí)行成本考慮而制定出類似的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

3．歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的集中實(shí)施維持了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法制度的一致性。在《歐共體條約》草案談判之時(shí)，各國(guó)代表都支持以禁止性原則為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)法設(shè)計(jì)，但是由于競(jìng)爭(zhēng)法本身的不確定特點(diǎn)，決定了在具體界定什么是“扭曲競(jìng)爭(zhēng)”等一系列問題上出現(xiàn)的困難。為了能根據(jù)市場(chǎng)需要靈活適用而不至于僵硬地“一刀切”，條約做出了由理事會(huì)進(jìn)一步做出準(zhǔn)則以及由委員會(huì)集中執(zhí)行的規(guī)定。而這種集權(quán)反過來又最有利地保障歐盟競(jìng)爭(zhēng)法不被“誤讀”，并且能夠被“一視同仁”地適用于每一個(gè)成員國(guó)及成員國(guó)企業(yè)。

4．歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的集中實(shí)施為隔絕成員國(guó)的某些有關(guān)一體化消極意識(shí)干擾起到了屏障作用。由于一體化的道路并不是一帆風(fēng)順，尤其當(dāng)遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，成員國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾突出時(shí)，某些成員國(guó)就會(huì)因?yàn)楸緡?guó)利益而對(duì)一體化產(chǎn)生消極抵制情緒，采取一些明里暗里的貿(mào)易保護(hù)手段，或者將國(guó)內(nèi)不滿意見的視線轉(zhuǎn)移到一體化層面等等，從而對(duì)歐洲一體化帶來消極影響。將歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行權(quán)集中于共同體層面后，一體化機(jī)構(gòu)及其政治精英們便可以借助法律的自治作用，利用委員會(huì)的集中實(shí)施，將這些成員國(guó)的政治干擾降小到最低。

二、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法歐洲委員會(huì)集中制執(zhí)行的缺陷

1．歐洲委員會(huì)集權(quán)一身，備受指責(zé)。

自《羅馬條約》生效以來，委員會(huì)就承擔(dān)著在共同體實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法的重任。根據(jù)理事會(huì)1962年制定的第17號(hào)條例規(guī)定，委員會(huì)不僅享有《歐共體條約》第81條第1款和第82條對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議和企業(yè)集中進(jìn)行禁止的權(quán)力，還享有第81條第3款規(guī)定的對(duì)某些特定限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議的豁免權(quán)，以及在禁止程序和豁免程序之外，對(duì)企業(yè)發(fā)放不違法認(rèn)證的權(quán)力。委員會(huì)在行使維護(hù)共同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的職權(quán)時(shí)，不僅享有被動(dòng)地受理投訴以及審批權(quán)，還享有主動(dòng)的檢查權(quán)，甚至突擊檢查權(quán);不僅享有對(duì)違法行為的處罰權(quán)，包括停止違法行為以及罰款等等，還享有對(duì)市場(chǎng)符合競(jìng)爭(zhēng)法行為的引導(dǎo)權(quán)，包括發(fā)布指南以及負(fù)責(zé)指導(dǎo)頒發(fā)一些與實(shí)施歐盟競(jìng)爭(zhēng)法相關(guān)的通告等。由于集權(quán)一身，實(shí)踐中以歐洲委員會(huì)為被告的案例也不乏鮮見。在1983年Musique Diffusion Francaise訴委員會(huì)一案中，原告就聲稱，“所涉爭(zhēng)訟的委員會(huì)決定之所以是非法的，一個(gè)簡(jiǎn)單的原因事實(shí)就是它是在委員會(huì)做出的決定，而歐盟委員會(huì)在決定過程中既當(dāng)法官又當(dāng)檢察官?！保?］有學(xué)者也說，“判定是否違反競(jìng)爭(zhēng)法的程序受到不止一次的指責(zé)……一個(gè)普遍的不滿就是委員會(huì)將法官、檢察官和陪審團(tuán)的職責(zé)集于一身?！保?］

2．安慰信缺乏法律效力，裁決滯后。

當(dāng)歐洲一體化之初，歐共體僅六個(gè)成員國(guó)時(shí)，集權(quán)一身委員會(huì)還能運(yùn)作自如。而如今，即使是不存在外界對(duì)集權(quán)的指責(zé)，委員會(huì)本身也重負(fù)難堪了。根據(jù)17號(hào)條例中的程序法運(yùn)作，委員會(huì)平均每年僅能做出10－12個(gè)正式的豁免決定，而每年申報(bào)的限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議卻數(shù)以千計(jì)。在這種申請(qǐng)數(shù)量和批準(zhǔn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)失衡的情況下，委員會(huì)也試圖采取一些措施減輕負(fù)擔(dān)，如發(fā)布寬容通告——明確規(guī)定一些對(duì)市場(chǎng)影響不大而可以不適用條約第81條第1款協(xié)議，建立類別豁免制度，以及引入“安慰信”(Comfort letter)制度等等，但效果并不明顯。以安慰信為例，即使這種非正式的并不具有法律約束力的安慰信，一年也只能頒發(fā)150個(gè)左右。隨著歐盟的擴(kuò)大，集中管制已經(jīng)成為成員國(guó)與共同體社會(huì)矛盾的來源，如果不能夠采取有效措施進(jìn)行改革，將嚴(yán)重危及歐洲聯(lián)合體在未來的發(fā)展空間。

三、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行機(jī)制改革的動(dòng)因

歐洲一體化在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的突破、20世紀(jì)70年代發(fā)展的停滯，進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，出現(xiàn)了前所未有的迅速發(fā)展態(tài)勢(shì)，帶來了一系列新的經(jīng)濟(jì)政治狀況的變化。

1．在經(jīng)濟(jì)方面，歐洲共同大市場(chǎng)建成。20世紀(jì)80年代中期，歐共體重新提出了建設(shè)內(nèi)部大市場(chǎng)的目標(biāo)。1993年，各成員國(guó)相繼拆除了本國(guó)設(shè)立的各種有形壁壘、技術(shù)壁壘和財(cái)政壁壘，實(shí)現(xiàn)了成員國(guó)之間的貨物、人員、服務(wù)和資本的四大流通。2000年，歐元作為歐洲市場(chǎng)通行貨幣正式頒行，標(biāo)志著歐洲大市場(chǎng)全面建成。而隨著大市場(chǎng)的建立、成員國(guó)政府間各種貿(mào)易壁壘的拆除，成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)往來更加活躍，市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)也更為激烈，競(jìng)爭(zhēng)法相關(guān)案件數(shù)量不斷激增。

2．在政治方面，政治一體化的形式得到有效加強(qiáng)。1986年《單一歐洲法案》的通過，標(biāo)志著歐洲一體化進(jìn)入了新的歷史階段。與之前的《歐共體條約》有著明顯不同，《單一歐洲法案》在指導(dǎo)思想上已不把歐洲的統(tǒng)一當(dāng)作避免戰(zhàn)爭(zhēng)的重要手段，而是要建立一個(gè)單一實(shí)體的歐洲聯(lián)盟，并且使之有效地運(yùn)行。1993年，《馬斯特里赫特條約》(簡(jiǎn)稱《馬約》)成立了歐洲聯(lián)盟，進(jìn)一步促進(jìn)了歐洲一體化的融合和深化?！恶R約》宣稱，希望進(jìn)一步保證歐盟各機(jī)構(gòu)的民主和高效運(yùn)行，使之能夠在單一體制的結(jié)構(gòu)內(nèi)更好地完成所承擔(dān)的任務(wù);并且決心在歐洲人民中間建立一貫日益緊密聯(lián)盟的進(jìn)程，使決策在遵守“輔助原則”的情況下盡量接近公民。［3］《馬約》提出的這些在民主、效率、單一體制下分權(quán)的思想，反映了歐盟在深化過程中成員國(guó)對(duì)歐盟進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，也代表了歐洲一體化未來發(fā)展的方向。

3．在制度方面，多數(shù)成員國(guó)已制定并設(shè)立了與歐盟競(jìng)爭(zhēng)法模式相適應(yīng)的本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法及其執(zhí)法機(jī)構(gòu)。《單一歐洲法案》的通過重燃了歐洲人對(duì)于歐洲一體化的信心。成員國(guó)政府相繼以共同體競(jìng)爭(zhēng)法模板建立健全了本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法，以表明他們對(duì)建立共同市場(chǎng)的信心和支持。法國(guó)和意大利先后于1986年和1990年頒布了新競(jìng)爭(zhēng)法。1993年瑞典幾乎全盤引進(jìn)了共同體競(jìng)爭(zhēng)法。而隨著一體化的深化和共同市場(chǎng)的擴(kuò)大，英國(guó)也由最初不愿“出讓”其過多主權(quán)給“大陸人”，到盡量使其競(jìng)爭(zhēng)法制度與共同體相協(xié)調(diào)以減少法律上的差異給企業(yè)帶來的額外成本，以便英國(guó)企業(yè)能迅速有效地進(jìn)入共同體市場(chǎng)。1998年英國(guó)頒布的競(jìng)爭(zhēng)法“無論從實(shí)質(zhì)內(nèi)容、條款形式還是立法的實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置上”，都已與歐盟的制度體系非常類似。［4］此外，就連一直固守本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法傳統(tǒng)的德國(guó)，最后也以“自由化”和“歐洲化”為理念，于2004年大刀闊斧地修改了競(jìng)爭(zhēng)法，使德國(guó)新競(jìng)爭(zhēng)法留下了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法“規(guī)則和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的深刻印痕”。［5］

四、歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行機(jī)制改革的積極效用

經(jīng)過6年的改革實(shí)踐，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行機(jī)制取得了預(yù)期的積極影響。

1．分散執(zhí)行權(quán)適應(yīng)了擴(kuò)大了的歐洲大市場(chǎng)的需要，減低了歐盟擴(kuò)大后共同體的委員會(huì)職責(zé)負(fù)擔(dān)，減少了市場(chǎng)上不確定的法律關(guān)系。當(dāng)歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)建立后，成員國(guó)之間貿(mào)易頻繁，企業(yè)并購案例激增，委員會(huì)已不堪重負(fù)。大量的企業(yè)并購申請(qǐng)不能及時(shí)得到處理，而安慰信的發(fā)放雖然可以減輕委員會(huì)的工作量，但一方面，委員會(huì)無需公布以安慰信形式所作決定的協(xié)議的主要內(nèi)容，有違公開性的要求，相關(guān)的利益方亦不能對(duì)這些協(xié)議提出異議以維護(hù)自身權(quán)益;另一方面，無論對(duì)于歐盟法院還是成員國(guó)法院，委員會(huì)以安慰信形式做出的否定性排除或豁免決定都不具有法律約束力。因此安慰信的缺陷十分明顯。將歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行權(quán)分散到各個(gè)成員國(guó)則可以從根本上解決擴(kuò)大后的歐洲大市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要，大大降低了市場(chǎng)主體的守法成本。

2．分散執(zhí)行權(quán)激發(fā)了成員國(guó)參與共同體實(shí)務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，并有利于建立歐盟的身份認(rèn)同。過去由于無管轄權(quán)，成員國(guó)對(duì)于歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施并不熱衷，甚至出現(xiàn)當(dāng)面對(duì)不利于本國(guó)利益的情況時(shí)，對(duì)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法進(jìn)行規(guī)避或變相抵制。分權(quán)后的成員國(guó)主管機(jī)關(guān)和法院在競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施中占有更重要的地位。出于改善本國(guó)“制度競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，更好地吸引投資的出發(fā)點(diǎn)，這種成員國(guó)的主體性地位可以激發(fā)它們參與共同體層面事務(wù)的積極性，促使它們發(fā)揮自己的能動(dòng)性。這種成員國(guó)主體性地位還有利于消化他們對(duì)共同體制度中對(duì)本國(guó)消極影響的不滿情緒，從而促進(jìn)成員國(guó)，尤其是新加入的十個(gè)成員國(guó)，對(duì)共同體制度及身份的理解和認(rèn)同，增強(qiáng)共同體的凝聚力。

3．分散執(zhí)行權(quán)并沒有削弱委員會(huì)的主導(dǎo)性地位。改革后，委員會(huì)被賦予了更強(qiáng)大的調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)，以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法出現(xiàn)的新問題的指導(dǎo)權(quán);而歐洲競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)的建立又為委員會(huì)對(duì)成員國(guó)實(shí)施行為的監(jiān)督提供了更及時(shí)更便捷的平臺(tái)。因此分權(quán)后，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的核心權(quán)力仍掌握在一體化機(jī)構(gòu)中，現(xiàn)代化后的歐洲委員會(huì)仍然是歐洲超國(guó)家治理中的有效主體機(jī)構(gòu)，它可以繼續(xù)引領(lǐng)各個(gè)成員國(guó)一體化發(fā)展的道路。

4．通過歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的滲透加強(qiáng)了成員國(guó)之間的聯(lián)系和融合。由于共同體競(jìng)爭(zhēng)法的客體是具有對(duì)共同市場(chǎng)貿(mào)易有影響的競(jìng)爭(zhēng)行為，相比其他一些共同體政策，如農(nóng)業(yè)政策、地區(qū)政策、社會(huì)政策、以及對(duì)外貿(mào)易政策等等，其導(dǎo)致的成員國(guó)之間的彼此聯(lián)系更為緊密。而歐盟競(jìng)爭(zhēng)法在成員國(guó)實(shí)施后，成員國(guó)之間不可避免地會(huì)出現(xiàn)相互之間的主管機(jī)構(gòu)的合作或者司法協(xié)助的情況，從而使各國(guó)之間的聯(lián)系得到加強(qiáng)，了解得到加深。

綜上所述，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行的集中化和分散化都不是偶然和隨機(jī)的。在歐共體建立之時(shí)，成員國(guó)仍處于松散聯(lián)系的狀態(tài)。競(jìng)爭(zhēng)法的集中實(shí)施，不但為歐洲單一市場(chǎng)的最終確立創(chuàng)下了汗馬功勞，而且對(duì)歐洲集體身份認(rèn)同的構(gòu)建起到了積極作用。然而當(dāng)歐盟步入深入發(fā)展階段之時(shí)，分散歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行權(quán)也勢(shì)在必行。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行機(jī)制改革是歐洲一體化融合的制度階段性產(chǎn)物。分權(quán)相對(duì)于集中，不僅僅意味著委員會(huì)與成員國(guó)在管轄范圍上的重新分工，更重要的意義在于委員會(huì)與成員國(guó)在深層次意義上的執(zhí)法合作。改革后的歐盟競(jìng)爭(zhēng)法，形成了以共同體為統(tǒng)領(lǐng)，成員國(guó)相互協(xié)助，為維護(hù)共同體利益而共同奮進(jìn)的局面，開創(chuàng)了歐共體、成員國(guó)以及成員國(guó)之間一種嶄新的紐帶關(guān)系。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)行機(jī)制的改革標(biāo)志著歐洲一體化融合的一個(gè)新的發(fā)展階段。

［1］Muisque Diffusion Francaise v．commission ，Case 100－103/80，［1983］，ECR 1825．

［2］Paul Craig and Grainne de Burca，EU Law，2nd ed．Oxford University．2007．

［3］Treaty on European Union(Maastricht Treaty)，Article 11 ，OJ C 191 of 29．07．1992．

［4］Baldi，Gregory．"Europeanizing Antitrust:British Competition Policy Reform and Member State Convergence"Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association，Hilton Chicago and the Palmer House Hilton，Chicago，IL，Sep 02，2004．

［5］Andreas Klees，"Breaking the Habits:The German Competition Lawafter the 7thAmendment to the act against restraints of Competition"，German Law Journal，No．4，2006．

責(zé)任編輯:劉劍康

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1009－3605(2011)02－0102－04

2010－12－20

彭心倩，女，湖南長(zhǎng)沙人，廣州大學(xué)法學(xué)院講師、博士，主要研究方向:國(guó)際法。