房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510090）

“城市病”、貧富分化與集權(quán)制的限度：資源分布格局的政治之維

房亞明

（廣東工業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510090）

當(dāng)下中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的“城市病”、貧富分化、城鄉(xiāng)差距、地域差距等“發(fā)展綜合癥”，與權(quán)力的過(guò)度集中導(dǎo)致資源、利益和代價(jià)分配失衡密切相關(guān)。權(quán)力主導(dǎo)的資源分配機(jī)制、以權(quán)力等級(jí)為坐標(biāo)的社會(huì)發(fā)展格局、權(quán)力與權(quán)利的失衡以及權(quán)利的不平等加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在局限，加劇了中國(guó)社會(huì)發(fā)展的不平衡。要化解“發(fā)展綜合癥”帶來(lái)的困頓，必須構(gòu)建橫向的權(quán)力制約機(jī)制，推動(dòng)參與型地方政府的建設(shè)，培育和完善公民社會(huì)。

城市?。回毟环只?；集權(quán)制；參與型地方政府；權(quán)利均衡

一、問(wèn)題的提出：利益分化中的政治學(xué)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了重大變化，取得了突出成就。伴隨著發(fā)展而來(lái)的是“發(fā)展綜合癥”，即后發(fā)展國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中由于“濃縮發(fā)展”而引發(fā)的一種特殊狀態(tài)。所謂“濃縮發(fā)展”，用亨廷頓的話便是：“在歐洲和北美，現(xiàn)代化進(jìn)程已持續(xù)了幾個(gè)世紀(jì)。在一個(gè)時(shí)期內(nèi)一般只解決一個(gè)問(wèn)題或應(yīng)付一項(xiàng)危機(jī)，然而，在非西方國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央集權(quán)化、國(guó)家整合、社會(huì)動(dòng)員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治參與以及社會(huì)福利等諸項(xiàng)問(wèn)題，不是依次，而是同時(shí)出現(xiàn)在這些國(guó)家面前”[1](P47)。相應(yīng)地，“發(fā)展綜合癥”是指后發(fā)展國(guó)家由于在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)需要同時(shí)處理不同維面的問(wèn)題而呈現(xiàn)的“癥狀”[2]，比如城市病、貧富差距、社會(huì)斷裂等等問(wèn)題就是“發(fā)展綜合癥”的外在表現(xiàn)。

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化走的是權(quán)力主導(dǎo)或說(shuō)政府推動(dòng)型的“趕超戰(zhàn)略”，以權(quán)力作為資源配置的重要機(jī)制。這在改革開(kāi)放以前最為明顯，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是其中最主要的制度支撐。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)逐步取代計(jì)劃成為了中國(guó)社會(huì)主導(dǎo)性的資源配置方式。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的權(quán)力主導(dǎo)的資源分配方式并沒(méi)有徹底退出歷史舞臺(tái)，以各種“變形”滲入到中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。而且，由于政治體制改革相對(duì)滯后，權(quán)力和資本的共同作用還強(qiáng)化了本就已存在的貧富差距和發(fā)展失衡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種資源配置方式本身會(huì)帶來(lái)貧富差距和區(qū)域失衡（各地資源稟賦、社會(huì)資本、歷史基礎(chǔ)不同），權(quán)力的過(guò)度集中化強(qiáng)化了這種不平衡，加劇了社會(huì)斷裂。按照胡鞍鋼的說(shuō)法，就是“一個(gè)中國(guó)，四個(gè)世界”：“第一世界”是上海、北京、深圳等高收入發(fā)達(dá)地區(qū)；“第二世界”是大中城市和沿海上中等收入地區(qū)；“第三世界”是下中等收入地區(qū)；“第四世界”是中西部貧困地區(qū)[3]。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之所以呈現(xiàn)出“階梯式”格局是以權(quán)利不平等為肇因的利益分配失衡的必然結(jié)果，是權(quán)力集中化的副產(chǎn)品。

資源分配失衡的重要原因之一是權(quán)力配置方式和運(yùn)作機(jī)制不盡合理。政治關(guān)心的是“被認(rèn)為對(duì)整個(gè)社會(huì)有權(quán)威性的政策的關(guān)系”[4](P127)，而“政治權(quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段”[5](P250)，政治或者權(quán)力都是圍繞利益的分配而展開(kāi)的。價(jià)值分配是社會(huì)運(yùn)作的動(dòng)力結(jié)構(gòu)，“只要一個(gè)社會(huì)存在，那就總會(huì)有一種分配價(jià)值的方式，這種方式對(duì)一個(gè)社會(huì)中所有成員或大部分成員將是帶有權(quán)威性的，即這種分配方式實(shí)際上只影響少數(shù)人”[4](P128)。當(dāng)然，“一個(gè)政治體系不但分配好處，還要分配代價(jià)”[6](P7)?！胺峙鋬r(jià)值的方式”，或者說(shuō)權(quán)力的運(yùn)作邏輯，直接影響到資源（利益和代價(jià)）分配的結(jié)果和分布格局。集權(quán)制是中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)作的制度邏輯，直接影響乃至決定著中國(guó)的財(cái)富、利益和資源分配方式、結(jié)果和格局。“大一統(tǒng)的中央集權(quán)是中國(guó)最重要的政治傳統(tǒng)，當(dāng)然也是當(dāng)代中國(guó)政治的突出特征”[7]?！爸醒爰瘷?quán)”的政治格局決定了資源的分配是以單一中心為基礎(chǔ)而非多中心為特征。這種“中央集權(quán)”的權(quán)力分配機(jī)制，形成了資源分配以中央作為中軸，自上而下、由中心到邊緣、由城市到農(nóng)村的格局。當(dāng)下中國(guó)日益嚴(yán)重的“城市病”、“貧富差距”和社會(huì)分化與集權(quán)制相關(guān)。

二、資源分配失衡的權(quán)力基礎(chǔ)

改革開(kāi)放后，中國(guó)社會(huì)開(kāi)始了以利益調(diào)整為中心的急劇分化過(guò)程，與之相應(yīng)，城市“肥大癥”、階層凝固化、農(nóng)村凋敝化等社會(huì)問(wèn)題大量出現(xiàn)。一言以蔽之，就是資源、利益和代價(jià)分配的嚴(yán)重失衡。發(fā)展失衡的關(guān)鍵因素之一就是政治權(quán)力運(yùn)作的體制、機(jī)制和方式的不完善。因?yàn)椋钦螜?quán)力的配置和運(yùn)作最終決定“誰(shuí)得到什么？何時(shí)和如何得到？”[10]只有充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力分配機(jī)制與“發(fā)展綜合癥”之間的關(guān)系，才能對(duì)癥下藥，從根本上解決中國(guó)目前面臨的發(fā)展失衡和社會(huì)不平等。新中國(guó)60年的輝煌業(yè)績(jī)，可以由權(quán)力主導(dǎo)的發(fā)展方式得到部分解釋，而其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也可以從集權(quán)制得到部分說(shuō)明。當(dāng)下中國(guó)的資源分配格局和發(fā)展失衡問(wèn)題，一定程度上是由權(quán)力分布的狀態(tài)所決定的。

1.以權(quán)力為中軸的資源分配機(jī)制

中國(guó)是一個(gè)歷史悠久、領(lǐng)土遼闊、地理復(fù)雜、人口眾多、民族多樣的具有洲際規(guī)模的超大型社會(huì)。維系這樣一個(gè)復(fù)雜多元的社會(huì)，需要一種特殊的力量和機(jī)制。政治和社會(huì)的交織，以權(quán)力組織和主導(dǎo)社會(huì)，就是其突出表現(xiàn)。正如錢(qián)穆先生所說(shuō)：“遠(yuǎn)從有史以來(lái)，只要政治不上軌道，沒(méi)有一個(gè)中心的指導(dǎo)力量來(lái)控制社會(huì)，社會(huì)自然趨勢(shì)，永遠(yuǎn)向這兩條路邁進(jìn)?！盵8](P35)政治成了社會(huì)的基礎(chǔ)，權(quán)力的集中化成為社會(huì)穩(wěn)定的基石。而近代中國(guó)之所以積貧積弱，喪權(quán)辱國(guó)，內(nèi)憂外患，其中原由，即在于“政治脫離了社會(huì)，沒(méi)有安定的重心。社會(huì)脫離了政治，沒(méi)有集中的領(lǐng)導(dǎo)”[8](P34)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了以民主集中制為組織原則的單一制國(guó)家，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家的基本統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)合作和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，是以民主集中制為基礎(chǔ)組織起來(lái)的，以馬列主義為指導(dǎo)。而列寧主義政黨的結(jié)構(gòu)被認(rèn)為必須是“官僚的”、集中的，建立在“自上而下”的建黨原則之上[9]。這種政黨結(jié)構(gòu)和權(quán)力分配機(jī)制，直接影響著政權(quán)的組織形式和權(quán)力配置。中國(guó)的單一制結(jié)構(gòu)形式，決定了權(quán)力分配是單一中心的。在法理上，單一制國(guó)家的一切權(quán)力屬于中央，地方的權(quán)力具有授權(quán)性[10](P39)。與中央和地方之間的關(guān)系定位相適應(yīng)，在中央和地方、上級(jí)與下級(jí)之間，權(quán)力、資源、利益的分配是逐級(jí)遞減的，而在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，則是以國(guó)家為中心的。

集權(quán)和分權(quán)是考察政治體制或者資源分配方式的重要維度。集權(quán)和分權(quán)是“政府與私營(yíng)部門(mén)、大地理區(qū)域和小地理區(qū)域政府之間或某個(gè)政府的各級(jí)行政部門(mén)之間權(quán)力配置的過(guò)程、狀況或傾向的互為替代的一對(duì)特征”[11](P104)。由此可見(jiàn)，集權(quán)和分權(quán)不僅涉及到縱向府際關(guān)系之間的權(quán)力分配，也涉及到橫向的政府部門(mén)之間的權(quán)力配置，同時(shí)還可以運(yùn)用于國(guó)家和社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的互動(dòng)方式。中國(guó)實(shí)行的是集權(quán)制，這種集權(quán)傾向體現(xiàn)在橫向政治結(jié)構(gòu)中向政黨和政府集中，在縱向上向上級(jí)特別是中央集中，在國(guó)家與社會(huì)之間向政府集中。與這種權(quán)力分配的格局相適應(yīng)，越是靠近權(quán)力的中心，獲得資源、利益和好處的機(jī)會(huì)越多，而離權(quán)力中心遠(yuǎn)的地區(qū)、群體或個(gè)人，則獲得資源的機(jī)會(huì)和份額越少。中央集權(quán)的制度結(jié)構(gòu)，具有其特殊的優(yōu)勢(shì)，即資源和力量易于整合與集中，用鄧小平的話說(shuō)，就是能夠“集中力量辦大事”；講究效率，易于見(jiàn)到效果。但是，中央集權(quán)也有其缺點(diǎn)，橫向民主不足，更多依賴官員尤其是高級(jí)干部的德能；中央和高層決策難度大，貫徹難度也大[7]。中央集權(quán)的政治體制，為中國(guó)趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了制度條件，然而，這種權(quán)力高度集中的政治結(jié)構(gòu)，也是資源分布失衡、社會(huì)分配不公、城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大、“發(fā)展綜合癥”不斷強(qiáng)化的重要?jiǎng)右颉?/p>

2.以權(quán)力等級(jí)為坐標(biāo)的社會(huì)發(fā)展格局

權(quán)力是當(dāng)下中國(guó)資源分配的一種重要機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治建設(shè)和道德約束都不完善的情況下，權(quán)力對(duì)資源分配的影響更是不容小覷。早在新中國(guó)成立以前，在長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中，中共領(lǐng)導(dǎo)的政治體系就出現(xiàn)了以中央派出機(jī)構(gòu)中央局和中央分局為中軸的區(qū)域性權(quán)力中心。新中國(guó)成立后，設(shè)立了黨、政、軍“三位一體”的大區(qū)體制，直到1954年后才陸續(xù)撤銷(xiāo)，1960年代為了擺脫“三年自然災(zāi)害”帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)困頓、社會(huì)衰敗和政治危機(jī)，重建了六大中央局，以便加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與協(xié)作。在中央局存續(xù)期間，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成和發(fā)展的時(shí)期，權(quán)力和資源向首都和各中央局駐地城市集中的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化。北京、上海、沈陽(yáng)、西安、武漢、廣州等中央派出機(jī)構(gòu)駐地，利用了其區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)中心的政治優(yōu)勢(shì)，不僅通過(guò)發(fā)展工業(yè)而成為經(jīng)濟(jì)中心，發(fā)展教育科學(xué)文化衛(wèi)生事業(yè)成為文化教育中心，還成為地域性交通中心。改革開(kāi)放后，中國(guó)對(duì)地方政制進(jìn)行了改革，沒(méi)有重建中央局，只是隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市化步伐的加快，將原來(lái)的一些派出機(jī)構(gòu)如地委、行署等黨政機(jī)構(gòu)改設(shè)為市政機(jī)關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)縣，還設(shè)立了一些縣級(jí)市。本來(lái)，中央政府設(shè)立市，除了因?yàn)楣彩聞?wù)增加需要增多層級(jí)和強(qiáng)化管理外，是希望能通過(guò)發(fā)展城市而帶動(dòng)農(nóng)村。殊不知，結(jié)果卻是城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，城市成了農(nóng)村的抽水機(jī)，“市管縣”變成了“市刮縣”、“市壓縣”。需要注意的是，由于所處地域的不同，以及領(lǐng)導(dǎo)人的政治地位的差異，即使同一等級(jí)的地方，其獲得資源的能力也有很大差異，發(fā)展水平也有很大不同。

當(dāng)下中國(guó)的發(fā)展，從城市到農(nóng)村，不同地區(qū)、不同城市發(fā)展水平和行政地位大體吻合。離權(quán)力中心越近，則發(fā)展水平越高，所謂“近水樓臺(tái)先得月”，而離權(quán)力中心越遠(yuǎn)，發(fā)展水平則越低，可見(jiàn)權(quán)力對(duì)于資源分配的影響之深。而這種以權(quán)力等級(jí)為坐標(biāo)的發(fā)展格局，與城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、收入差距密切關(guān)聯(lián)?？h級(jí)以上地方政府的駐地即權(quán)力中心都在城市，而且層級(jí)越高的地方政府其所駐城市越大，發(fā)展越好，所掌握的優(yōu)質(zhì)資源越多。直轄市、省會(huì)城市、副省級(jí)城市由于掌握的優(yōu)質(zhì)資源比如教育文化、社會(huì)服務(wù)、交通通訊、就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平等較好，吸引了大量的人才，變得越來(lái)越大，越來(lái)越擁擠，出現(xiàn)“城市病”，而地方尤其是鄉(xiāng)村則由于遠(yuǎn)離權(quán)力中心而日益凋敝，收入長(zhǎng)期難以提高，生活設(shè)施也較少改觀。權(quán)力等級(jí)成了地方發(fā)展最重要的杠桿，這種資源配置機(jī)制使得分配失衡日益嚴(yán)重，進(jìn)而影響到整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一些人口上千萬(wàn)（甚至近兩千萬(wàn)）的超大型城市人滿為患，資源緊張，難以為繼。較好的自然條件加上權(quán)力優(yōu)勢(shì)相互作用，使得這些城市社會(huì)變動(dòng)迅速，“發(fā)展綜合癥”也出現(xiàn)得較早、較嚴(yán)重。由此可見(jiàn)，權(quán)力主導(dǎo)的資源配置方式加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的副作用，使得發(fā)展不平衡最終不僅使富者更富、貧者恒貧，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后，而且最終也影響到城市的發(fā)展，給整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化帶來(lái)消極影響。

3.權(quán)力與權(quán)利之間的嚴(yán)重失衡

權(quán)力、權(quán)利都是資源的形式。資源分配的不平衡還體現(xiàn)在權(quán)力和權(quán)利的不平衡上。從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建來(lái)看，權(quán)力和權(quán)利是一對(duì)孿生兄弟，互相依存，互相制約。權(quán)力來(lái)自于人民，是現(xiàn)代政治學(xué)的基本原理，問(wèn)題是，權(quán)力天然有擴(kuò)張性和危險(xiǎn)性。孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，他得出結(jié)論：“從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！盵12](P154)為了防止權(quán)力腐化，現(xiàn)代各國(guó)一般通過(guò)權(quán)力的監(jiān)督與制衡機(jī)制以規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作，避免權(quán)力悖離主權(quán)者的利益和意志。不僅如此，現(xiàn)代憲法還通過(guò)賦予公民廣泛的權(quán)利，作為防御公共權(quán)力非法傷害的“擋箭盤(pán)”。德沃金認(rèn)為，在有德行的政治制度和憲政實(shí)踐中，每個(gè)人都應(yīng)享有被尊重和被保護(hù)的權(quán)利，他甚至認(rèn)為權(quán)利就是“個(gè)人握在手里的政治王牌”[13](P6)。然而，在當(dāng)下中國(guó)，權(quán)力與權(quán)力之間的監(jiān)督制衡還有待加強(qiáng)，而權(quán)力與權(quán)利之間的嚴(yán)重失衡，則加劇了不平等和社會(huì)不公。

權(quán)力和權(quán)利的對(duì)等性是建構(gòu)良性的政治秩序的基本條件。權(quán)力和權(quán)利之間的嚴(yán)重失衡則破壞了這種平衡原理，并且直接影響了資源、利益和代價(jià)的分配。由于權(quán)力缺乏有效的約束，權(quán)利得不到充分保護(hù)，加劇了資源分配的失衡。對(duì)于權(quán)力的失范，孫立平將之歸結(jié)為：“權(quán)力的霸道和蠻橫，暴力截訪，血腥拆遷；執(zhí)法部門(mén)的腐敗使得一些地方的民眾有冤無(wú)處申；腐敗開(kāi)始成為一種民眾無(wú)可奈何甚至只有默認(rèn)的現(xiàn)象；潛規(guī)則盛行于社會(huì)，甚至成為基本的為官為人之道；強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)在財(cái)富的掠奪上肆無(wú)忌憚，對(duì)公平正義造成的嚴(yán)重侵蝕導(dǎo)致社會(huì)生活‘西西里化’趨勢(shì)出現(xiàn)；社會(huì)底線失守，道德淪喪，職業(yè)操守和職業(yè)道德的喪失成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象?！盵14]近年來(lái)發(fā)生的一些影響惡劣的社會(huì)公共事件，比如2008年7月云南發(fā)生的“孟連事件”、2010年江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件等等，折射出來(lái)的就是權(quán)力的蠻橫與權(quán)利的脆弱。權(quán)力是一種資源，甚至是一種資本，權(quán)力的濫用和失范，強(qiáng)化了社會(huì)不平等和發(fā)展失衡。

4.權(quán)利不平等帶來(lái)利益分化

權(quán)利是一種資源和手段，是公民個(gè)人防范權(quán)力和他人傷害的護(hù)身符。一個(gè)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)平等和資源分配的均衡，首先要做到權(quán)利的平等。按照德沃金的說(shuō)法，理想的社會(huì)是“致力于平等的社會(huì)”，一個(gè)比較平等的社會(huì)是一個(gè)比較好的社會(huì)[15](P272-273)。而當(dāng)下中國(guó)的不平等，體現(xiàn)在制度層面，就是權(quán)利的不平等。權(quán)利的不平等，也就是機(jī)會(huì)和條件的不平等，比結(jié)果的不平等帶來(lái)的影響更為消極和惡劣，因?yàn)檫@是以法律的外衣將不平等“合法化”了，具有迷惑性和蒙蔽性。特別需要注意的是，當(dāng)下的一些不平等還出現(xiàn)了代際繼承，即所謂的“官二代”、“富二代”、“貧二代”現(xiàn)象，反映出來(lái)的是階層的凝固化和階級(jí)的再生產(chǎn)以及社會(huì)流動(dòng)的弱化和不平等的強(qiáng)化。戶籍限制、就業(yè)門(mén)檻……在機(jī)會(huì)不平等的背后，實(shí)際上剝奪的是個(gè)人發(fā)展的選擇權(quán)，是個(gè)人參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和資格。這是階層固化、代際分化的根本源頭[16]。而一個(gè)社會(huì)中的身份系統(tǒng)并非是一種宿命，而是由人為的不平等權(quán)力制度和利益結(jié)構(gòu)所造成[17]。由此亦可見(jiàn)權(quán)利不平等的禍害之一斑。

三、資源分布均衡化的制度構(gòu)建

目前中國(guó)社會(huì)日益嚴(yán)重的貧富分化、城鄉(xiāng)差距、“城市病”等“發(fā)展綜合癥”的產(chǎn)生，是資源分配失衡的結(jié)果和表現(xiàn)，原因是多方面的，其中之一即政治上的集權(quán)制。民主集權(quán)制的政治權(quán)力分配邏輯使得中國(guó)的權(quán)力分布是單中心的而不是多中心的。以首都為權(quán)力中心，之下依次是省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，權(quán)力不斷遞減，這與聯(lián)邦制國(guó)家的多中心權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，也決定了中國(guó)的政治中心的資源聚集效應(yīng)?！敖忖徣孕柘碘徣恕?，中國(guó)當(dāng)下資源分配的失衡，貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大，城市病的頻繁發(fā)作，與集權(quán)制的風(fēng)險(xiǎn)密切關(guān)聯(lián)。集權(quán)或分權(quán)都有各自的優(yōu)點(diǎn)和弊端。問(wèn)題在于，該集權(quán)則要集權(quán)，該分權(quán)則分權(quán)，而且權(quán)力的分配必須與責(zé)任相匹配，權(quán)責(zé)相稱。只有有效地規(guī)范和約束權(quán)力，才能促進(jìn)資源的合理分配，從根子上解決由于過(guò)度集權(quán)帶來(lái)的發(fā)展失衡問(wèn)題。

1.橫向權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建

對(duì)權(quán)力予以監(jiān)控是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的必要措施。政治權(quán)力乃是為了保護(hù)人的基本權(quán)利（生命、自由和財(cái)產(chǎn)）、實(shí)現(xiàn)公共福利而制定法律以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)力[18](P54)。由于掌握權(quán)力的人難免偏私乃至作惡，由人組成的行使公共權(quán)力的組織政府也就難免淪為暴政的風(fēng)險(xiǎn)：“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再管理政府自身?！盵19](P264)如何管理政府、制約統(tǒng)治者呢？麥迪遜等思想家的方案，就是“以野心對(duì)抗野心”、“以派系制約派系”。迄今為止，人類(lèi)所發(fā)明和設(shè)計(jì)的對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督制度主要包括三個(gè)方面：一是國(guó)家權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督；二是社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督；三是公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督[20](P76)。其中，權(quán)力的互相制約是最為根本的，因?yàn)椤叭绻慌送瑫r(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大的誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會(huì)的其余成員有不相同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的?！盵18](P89)因此，第二、第三種方式要發(fā)揮實(shí)效很大程度上要仰賴權(quán)力部門(mén)之間的互相制約監(jiān)督。

規(guī)范權(quán)力之間的相互作用，最終要仰賴民主，否則權(quán)力之間的監(jiān)督制約可能淪于失敗，甚至?xí)纬晒仓\，損害權(quán)力所有者的利益和意志，因?yàn)椤笆澜缟厦恳粋€(gè)政府都帶有人類(lèi)弱點(diǎn)的某種痕跡，帶有腐化墮落的某種胚芽，運(yùn)用狡智便能發(fā)現(xiàn)，居心叵測(cè)便去發(fā)掘、培植和助長(zhǎng)。任何政府如果單純托付給人民的統(tǒng)治者，就一定蛻化，所以只有人民本身才是政府的惟一可靠的保護(hù)人”[21](P58)。也就是說(shuō)，人民制約政府的最有效辦法是民主，包括通過(guò)行使選舉、罷免、監(jiān)督、創(chuàng)制、復(fù)決等政治參與的權(quán)利來(lái)約束政府權(quán)力。而且，民主本身有助于推動(dòng)平等，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源公平分配的重要制度手段，也是促使政府對(duì)民眾負(fù)責(zé)的動(dòng)力機(jī)制?！氨M管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在短期內(nèi)常常加劇收入不平等，從長(zhǎng)期來(lái)看，它將導(dǎo)致更加平等的收入分配。民主與徹底的經(jīng)濟(jì)平等是不相容的。這種平等只有在一個(gè)壓制性的獨(dú)裁政權(quán)之下才可能實(shí)現(xiàn)。但是，民主政治與財(cái)富和收入的巨大不平等也是不相容的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最終會(huì)降低這些不平等，因此，也將促進(jìn)民主的實(shí)現(xiàn)”[22](P6)。所以，發(fā)展和推動(dòng)民主不僅是促進(jìn)權(quán)力部門(mén)之間互相監(jiān)督制約的需要，也是促進(jìn)資源平等分配的需要，是實(shí)現(xiàn)公平正義的重要舉措。

2.參與型地方政權(quán)的構(gòu)建

權(quán)力的互相制約，除了橫向的部門(mén)之間的分立與制衡之外，還有縱向制約的方式。不同層級(jí)政府之間的互相監(jiān)督和制約是“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想和制度之重要組成部分。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是民主集中單一制，以民主集中制為基礎(chǔ)處理中央和地方、上級(jí)和下級(jí)之間的關(guān)系。由這樣一種組織邏輯所決定，當(dāng)代中國(guó)的單一制與歷史上的中央集權(quán)制有根本的不同。我國(guó)的中央集權(quán)制，不是權(quán)力高度集中在個(gè)人或少數(shù)人手里的集權(quán)制，而是建立在民主集中制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制；也不是排斥地方分權(quán)和地方自治的集權(quán)制，而是以尊重地方分權(quán)、地方自治為前提的中央集權(quán)制[23]。所以，按照列寧的說(shuō)法，民主集中制不但絲毫不排斥自治，反而以必須實(shí)行自治為前提，必須與發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性結(jié)合起來(lái)。他明確指出：“蘇維埃政權(quán)決不貶低地方政權(quán)的意義，決不傷害它們的獨(dú)立性和主動(dòng)性?！盵24](P18)“真正民主意義上的集中制的前提是歷史上第一次造成的這樣一種可能性，就是不僅使地方的特點(diǎn)，而且使地方的首創(chuàng)性、主動(dòng)精神和達(dá)到總目標(biāo)的各種不同的途徑、方式和方法，都能充分地順利地發(fā)展?！盵25](P140)以民主為導(dǎo)向的中央集權(quán)國(guó)家必然重視區(qū)域的平衡發(fā)展和資源的均衡分配。

民主集中制的組織原則必然要求參與型地方政權(quán)的建立。這種中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間互動(dòng)的制度形式要求建構(gòu)雙向互動(dòng)的對(duì)話、協(xié)商和博弈機(jī)制。如果缺乏民主化、規(guī)范化、制度化的互動(dòng)平臺(tái)和規(guī)則，則其互動(dòng)缺乏平等性和有效性。只有不斷擴(kuò)大地方政權(quán)、下級(jí)政權(quán)的參與權(quán)，才能形成對(duì)中央和上級(jí)的有效互動(dòng)和制約，進(jìn)而為中央、上級(jí)的決策的科學(xué)性、合理性和公平性提供制度基礎(chǔ)，為資源的均衡化分配提供政治前提。正如美國(guó)學(xué)者埃特曼在《利維坦的誕生—中世紀(jì)及現(xiàn)代早期歐洲的國(guó)家與政權(quán)建設(shè)》一書(shū)中總結(jié)的那樣：“如果歐洲的歷史為今天的國(guó)家建設(shè)者們提供一個(gè)壓倒一切的教訓(xùn)的話，那么它就應(yīng)該是這個(gè)：一個(gè)強(qiáng)有力的中央恰恰從一開(kāi)始就與許多強(qiáng)有力的參與式地方組織相結(jié)合，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這最可以讓國(guó)家政權(quán)平衡基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)擴(kuò)展、政治參與、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的需求?！盵26](P379)參與型地方政權(quán)的建設(shè)，將為縱向府際關(guān)系的良性構(gòu)建提供政治基礎(chǔ)，也為資源分配的合理化、發(fā)展失衡問(wèn)題的解決提供制度保障。

3.公民社會(huì)的培育與完善

要有效地規(guī)范權(quán)力，促進(jìn)權(quán)力的規(guī)范行使和有效實(shí)施，必須培育健全的公民社會(huì)?，F(xiàn)代社會(huì)是多元化的社會(huì)，這種成分的復(fù)雜化和多元化需要組織的多元予以整合和規(guī)制，以便促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展。為了避免力量對(duì)比過(guò)于懸殊，要允許公民根據(jù)工種、職業(yè)、性別、收入乃至民族、種族聯(lián)合起來(lái)，依照法律規(guī)范公民的結(jié)社、集會(huì)、游行、示威、罷工等聯(lián)合行動(dòng)權(quán)，因?yàn)椤坝薪M織的少數(shù)統(tǒng)治無(wú)組織的多數(shù)”是社會(huì)生活的鐵律，通過(guò)完善公民的結(jié)社自由推動(dòng)多元社會(huì)的發(fā)展，使各種社會(huì)力量在動(dòng)態(tài)的斗爭(zhēng)與妥協(xié)中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。在托克維爾看來(lái)，“人們把自己的力量同自己的同志的力量聯(lián)合起來(lái)共同活動(dòng)的自由，是僅次于自己活動(dòng)自由的最自然的自由”[27](P218)。我國(guó)憲法第35條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”為公民自我組織和聯(lián)合行動(dòng)提供了制度保障。盡管該條規(guī)定還有待完善，比如缺乏罷工權(quán)（《工會(huì)法》默認(rèn)）、抵抗權(quán)等基本權(quán)利，但是通過(guò)對(duì)人權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張解釋，可以得到彌補(bǔ)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是國(guó)家機(jī)構(gòu)包括立法機(jī)關(guān)如何通過(guò)具體的法律規(guī)范和權(quán)力行為保障而不是限制這些基本權(quán)利和集體行動(dòng)。

政治過(guò)程包括了政策制定、執(zhí)行、輸出、結(jié)果和反饋五個(gè)階段，利益的博弈自然應(yīng)當(dāng)貫徹其中而不能僅限于某一環(huán)節(jié)。博弈需要常規(guī)性的平臺(tái)，而人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議等組織形式就是非常重要的表達(dá)、商談與博弈場(chǎng)所。在現(xiàn)實(shí)生活中，面對(duì)某些政府機(jī)構(gòu)及其公職人員違法行政嚴(yán)重?fù)p害公民、集體或者國(guó)家利益的行為，可以依法抗?fàn)?。正是由于民主制度本身使參與和反對(duì)、抗?fàn)幒戏ɑ?，有助于抑制和減少政府的橫征暴斂，也有助于避免資本的殘酷壓榨，從而有利于利益分配的相對(duì)公平。幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家的民主化成果都是民眾的不斷努力和抗?fàn)幍慕Y(jié)果。比如德國(guó)容克地主和大資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治時(shí)期，在社會(huì)民主黨所領(lǐng)導(dǎo)的工人運(yùn)動(dòng)的壓力下，俾斯麥不但建立了世界上第一個(gè)“福利國(guó)家”，還在歐洲比較早地實(shí)行了普選，使得工人階級(jí)的代表有機(jī)會(huì)進(jìn)入議會(huì)進(jìn)行和平斗爭(zhēng)。另外，社會(huì)平衡發(fā)展要求權(quán)利的平等分配。由于政治生活對(duì)于資源分配具有根本性的意義，權(quán)利的平等分配意味著代表權(quán)的平等，以及參與政治生活的權(quán)利。只有在政治制度上突破人為的限制，才可能在社會(huì)等級(jí)繼續(xù)存在的情況下，讓弱勢(shì)人群能在民主政治的體制中，通過(guò)他們自己的政治代表，發(fā)出他們的聲音，維護(hù)他們的權(quán)利，堅(jiān)持他們應(yīng)有的公正待遇[17]，進(jìn)而為資源的公平分配、地區(qū)間的平衡發(fā)展、“發(fā)展綜合癥”的有效治理提供政治保障。一言以蔽之，以民主為內(nèi)核的權(quán)利之高水平均衡是促進(jìn)資源均衡分布、化解集權(quán)制風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)社會(huì)動(dòng)態(tài)和諧的支點(diǎn)。

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房亞明（1979-），男，瑤族，廣東連南人，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院講師、博士，中共中央編譯局博士后，研究方向?yàn)橹袊?guó)政治制度。

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1671-7155（2011）04-0027-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.005

2011-05-10

（責(zé)任編輯 葉劍鋒）