李君陽

(湖南師范大學，湖南 長沙 410081)

一、完善我國農村社會保障體系的意義

完善農村社會保障體系是全面建設小康社會的重要措施。農業(yè)風險高，農民收入低，一遇天災人禍，容易處于難以生存的境地，當人處于難以生存的地步時，最容易鋌而走險。經濟問題也容易釀成政治問題。國際經驗表明，健全的社會保障體系是社會可靠的、基本的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。完善我國農村社會保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距的主要手段。改革開放以來，我國經濟快速發(fā)展，經濟實力大幅提升，但是城鄉(xiāng)差距也越來越大。社會保障是實施收入再分配、縮小城鄉(xiāng)收入差距的主要手段。完善我國農村社會保障體系是全面建設小康社會的緊迫要求。2010年我國內生產總值397983億元，從人均GDP來看，我們已經進入了小康社會，但是到2010年，全國還有貧困人口2688萬，剛越過溫飽線，還沒有進入小康的人口更不是個小數(shù)目，而貧困人口和溫飽線上的人多數(shù)在農村。因此全面建設小康社會必須完善農村社會保障體系。

完善農村社會保障體系是促進社會公平正義的有力武器。由于每個社會成員受教育程度、體能和工作能力等自身稟賦不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，從而造成社會的貧富差距，社會保障制度是用以維護人們的生存和發(fā)展權利的制度。長期以來，由于農村社會保障體系不完善，農民年老喪失勞動能力后，基本生活就面臨威脅，而社會保障對象主要限于城市居民，這顯然有悖于社會公平。社會公平正義是社會和諧的基本條件，因此要實現(xiàn)社會的公平正義必須完善社會保障體系，其中特別是要完善農村社會保障體系。

二、城鄉(xiāng)二元結構下農村社會保障的現(xiàn)狀

1．農村社會保障的成績。保障義務教育從農村推向城市?！秶鴦赵宏P于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)規(guī)定：“農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費”“從2006年農村中小學春季學期開學起，分年度、分地區(qū)逐步實施。”到2008年，全國所有農村義務教育階段中小學生全部免除了學雜費，現(xiàn)在城市義務教育階段中小學生也全部免除了學雜費，這一制度的實施，保障了全國每一個接受義務教育學子的學習。

保障農業(yè)生產從免征農業(yè)稅到向農業(yè)生產發(fā)放補貼?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于促進農民增加收入若干政策的意見》(中發(fā)［2004］1號)出臺，逐年降低農業(yè)稅稅率，3年內完全取消，同時取消除煙葉外的農業(yè)特產稅。到2006年，全國農村全部免除了農業(yè)稅和農業(yè)特產稅。中發(fā)［2006］1號文件出臺，向農業(yè)生產發(fā)放補貼，發(fā)放標準根據(jù)種植作物不同和單雙季不同，每畝發(fā)放50多元至80多元不等。這樣一免一補，農民人均年增收200多元，既增加了農民收入，又保護了農業(yè)生產。

農村低保制度基本建立。最早實施農村居民最低生活保障制度的地區(qū)是上海市，1994年開始實施;其次是廣東省，1998年開始實施。大多數(shù)地區(qū)到本世紀才開始實施，2007年，國務院下發(fā)了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這一年也是推行農村最低生活保障制度成效最為顯著的一年，截至2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已建立了農村最低生活保障制度。全國低保的平均補差標準是每月28元錢，補貼標準最高的達到每月320元，最低的不足20元。保障范圍還沒有達到應保盡保。

農村醫(yī)療保險制度普遍建立。全國31個省區(qū)市都已建立了農村合作醫(yī)療保險制度，但是在個人繳費標準上有所區(qū)別;天津城鄉(xiāng)居民醫(yī)保一體化參保繳費補貼標準統(tǒng)一;湖南省長沙市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保繳費統(tǒng)一為40元/年/人，其中農民由政府再補助10元，農民個人實際只繳納30元，與城市居民享受同等醫(yī)保待遇;內蒙古20元/年/人;河北省20元/年/年。住院醫(yī)藥費報銷標準，根據(jù)醫(yī)院級別一般報銷40%至80%不等。這項制度，雖然不十分完美，但是符合國力國情與民情，為農民看病就醫(yī)解決了大問題，很受農民的歡迎，農民的參保積極性很高，參保率達到了90%以上。

農村養(yǎng)老保險制度初具雛形。2009年，國務院辦公廳發(fā)布了《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，使農村養(yǎng)老保險制度初具雛形，但是要使這項制度完善起來，還有諸多問題需要解決。

2．我國農村社會保障存在的問題。一是保障資金問題。保障資金是社會保障的頭號問題，資金問題解決了，什么事情都好辦了。目前農村的保障資金遠遠不能滿足需要，必須加快解決。二是人口流動問題。農村流動人口的保險問題值得研究，比如醫(yī)保，甲省人長年在乙省務工，按現(xiàn)行的醫(yī)保制度，只能在甲省戶籍地參加醫(yī)保，因病住院，只能回甲省戶籍地指定的醫(yī)院住院就醫(yī)，這樣就非常麻煩了，事實上就把流動人口排除到了醫(yī)保范圍之外。流動人口的養(yǎng)老保險也存在嚴重問題，農民工在外務工幾年，按月扣繳了養(yǎng)老保險費，單位也補貼了養(yǎng)老保險費，回家時，又領回自己被扣繳的那部分。自己被扣繳和單位補貼的養(yǎng)老保險費并沒有起到養(yǎng)老保險的作用。三是保障標準問題。按照最高標準每年繳納500元，政府補貼50元，繳費20年計算，繳費加補貼累計11000元，利息4000多元(按現(xiàn)行銀行存款一年期3%息滾息計算)，合計15000多元，除以139，每月108元，加基礎養(yǎng)老金55元，最終每月領取養(yǎng)老金約163元。即使繳足30年，每月領取養(yǎng)老金也不足250元。如果按最低標準繳費，20年后每月領取養(yǎng)老金約85元。繳足30年，每月領取養(yǎng)老金也只有100多元。即使物價不變，這個標準也不足以養(yǎng)老。四是特困人口問題。特困人口生存很困難。醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險是最基本的保險項目，如果不繳費就不讓他們參加，那么這項保障制度就成了保富不保貧的制度，不符合“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的社會保障方針政策。如果不繳費也讓他們享受保險待遇，這既不符合保險制度，也是另一種不公平。費是要繳的，要解決一個誰來繳的問題。

三、完善農村社會保障體系的路徑

1．以法的形式保障農村社會保障體系的建立。國外的經驗告訴我們，建立社會保障制度，首先都是頒布法律，然后施行的。我國也是如此，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》(國發(fā)［2005］43號)這個文件一發(fā)布，三年內，義務教育的學雜費就取消了。要使農村社會保障制度規(guī)范化，必須有法律制度來保證，這是建立農村社會保障體系的需要，也是法制社會本身的要求。在農村社會保障體系的立法上，當前最緊迫首先要著手制定的是《社會保障法》，包括建立和完善社會保障的指導方針、基本原則、總體目標和要求、保障對象等等都以法律的形式確立下來，從而為我國城、鄉(xiāng)社會保障法建立提供根本性、基礎性法律依據(jù)。

2．建立最基本的保障項目。最基本的保障項目是：最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度。最低生活保障制度現(xiàn)在已經建立起來了，只是在保障范圍和保障力度上還存在不足。東南發(fā)達地區(qū)覆蓋了應保對象90%以上，中西部欠發(fā)達地區(qū)覆蓋面有的地方還不到50%，沒有做到應保盡保。低保補貼標準相差很大，最高的每人每月補貼達到了300多元，最低的每人每月補貼僅20元，隨著經濟的發(fā)展，補貼標準應逐步提高，特別是要做到應保盡保。補貼標準每月超過300元的，目前暫時不要提高，要防止養(yǎng)懶漢。醫(yī)療保險制度也已經建立起來了。這項制度基本解決了農民看大病的問題，農民參保積極性高，滿意度高，覆蓋面很廣。隨著經濟的發(fā)展，可以適當提高繳費標準，提高報銷比例，到適當?shù)臅r候，把看小病，看門診也納入保障范圍。養(yǎng)老保險制度開始建立?！秶鴦赵宏P于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》的發(fā)布，標志著我國農村社會養(yǎng)老保險制度建立的開始。這個《意見》設計的新型農村社會養(yǎng)老保險的基本框架是很好的，措施是可行的?！爸醒氪_定的基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55元”，這個標準符合我國的國情國力?！暗胤秸畱攲⒈Ｈ死U費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元;”這個標準有點過低，應當明確規(guī)定省級政府補貼多少元，縣市級政府補貼多少元，經過精確計算，繳足30年的參保人，到領取養(yǎng)老金時要足夠養(yǎng)老?！皞€人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息”，這個計息方法是不妥的，存期10多年乃至30多年的存款，按一年期計息是不公平的，應當按最長存期計息，并且利息滾利息。

3．構筑城鄉(xiāng)社會保障體系之間的通道。我國實施的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，旨在提高城市化水平，轉移農村勞動力。目前情況下，實現(xiàn)這種轉移的主要途徑是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或其他非農就業(yè)以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現(xiàn)的勞動力轉移，雖然事實上已由農業(yè)勞動力轉變?yōu)榉寝r業(yè)勞動力，但卻無法得到與城市居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城市社會保障體系的覆蓋。這極大地阻礙了城市化的進程。應該嘗試在城鄉(xiāng)社會保障體系之間構筑銜接的通道，允許非農化人口進入城市社會保障體系。對那些已經在城市有了比較固定工作或已經進入城市落戶的非農化人口，吸收其參加城市社會保障體系。

4．逐步完善保障體系。把最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度這三種最基本的保障制度健全完善以后，另一種重要的保障制度是農業(yè)保險制度。農業(yè)雖然占GDP的比重越來越小，但是農業(yè)的基礎地位、農業(yè)的戰(zhàn)略地位、農業(yè)的不可替代作用是永恒不變的，建立農業(yè)保險制度非常必要。要建立農業(yè)保險制度，首先要建立農業(yè)保險機構，農業(yè)保險機構為國家事業(yè)單位。農業(yè)保險為政策性保險，不能以保養(yǎng)保，政府要承擔財力支持。糧食作物、油料作物、棉花等三大類作物保險，只收取少量保費，最好不收取保費，種植了即為自然投保，藥材、水果、蔬菜、養(yǎng)殖等按商業(yè)保險收取保費，國家和地方政府補助保費的一定比例，保障水平為正常平均產量的50%至80%。最低生活保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、農業(yè)保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置等幾種最基本最重要的保障制度是農村社會保障體系里的主干和骨架，其他許多的保障項目，都是保障體系里的枝葉和血肉。首先建立起主干和骨架，再慢慢補充枝葉和血肉，農村社會保障體系就完善了。

5．著手解決幾個問題。一是資金問題。從改革開放30多年來的經濟發(fā)展情況來看，資金已不成大問題。2010年財政收入達到8．3080萬億元，財政收入增長很快，按國際貨幣基金組織可比口徑計算，我國人均政府財政收入為6472元。政府預算適當向農村社會保障傾斜一點點，建立農村社會保障制度已經沒有多大的缺口。如果還有缺口，再來個“一增”“一節(jié)”，“一增”即增加稅收。一是增加“高收入調節(jié)稅”，以個人年收入總和為計征對象，以多少萬元或全國人均收入的多少倍確定高收入的標準，在起征標準上再分段，按累進稅率征收。二是增加多套房“房產稅”，一家人擁有2套及以上房屋為多套房，多套房征收“房產稅”也采取累進稅率，擁有房屋套數(shù)越多，稅率越高?！耙还?jié)”即節(jié)約行政成本，我國現(xiàn)在每年的公款吃喝、公費旅游費用很大，如果節(jié)省一點，可以為農村社會保障增加許多經費。二是農民工流動問題。讓進城務工農民，將農村養(yǎng)老保卡交務工單位登記賬號，務工農民扣繳的養(yǎng)老保險費和用工單位補貼的養(yǎng)老保險費，都可以存到農村養(yǎng)老保險卡的個人賬戶里，地方政府的補貼存到農村養(yǎng)老保險卡的政府補貼賬戶里，社會保障卡只能存繳，不能支取。到了退休年齡，再由銀行換一張銀行卡，就像行政事業(yè)單位由銀行代發(fā)工資的工資卡一樣，按月領取退休金。三是保障標準問題。保障標準的原則應該是“符合國情”、“?；尽薄翱沙掷m(xù)”。國家補貼、地方政府補貼、要符合國情國力，農民繳費要符合民情民力;保障標準不能過高，也不能過低，以物價指數(shù)為參考，按最低標準繳費的參保農民，退休金能勉強維持基本生活為宜。低保補貼加上自家收入能勉強維持低保對象的基本生活為宜。四是特困人口繳納保費問題。特困人口靠救濟、靠低保維持基本生存，確實無力繳納保費。解決辦法是，有集體經濟的，由集體代繳;無集體經濟的，由慈善機構代繳，慈善機構承擔不了的部分，由地方政府代繳。