○李志勇

（南水北調中線干線工程建設管理局 北京 100038）

南水北調中線干線工程代建制項目管理實踐探析

○李志勇

（南水北調中線干線工程建設管理局 北京 100038）

南水北調工程是迄今為止世界上最大的水利工程，是優(yōu)化我國水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎設施。南水北調中線干線工程是南水北調工程的重要組成部分,部分項目采取代建制管理方式，是代建制在國內大型引、調水工程中的首次嘗試。本文通過總結分析代建制實施的經驗及存在的問題，提出了完善代建制的思考和建議，對豐富和發(fā)展工程建設管理中采用代建制的理論和實踐具有一定意義。

南水北調中線 代建制 項目管理 實踐

一、工程概況

南水北調工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺、優(yōu)化水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎設施，關系到經濟社會可持續(xù)發(fā)展，是我國有史以來規(guī)模最大、投資最多、調水路線最長、涉及省市最多的水利設施，也是迄今為止世界上最大的調水工程。南水北調中線干線工程是南水北調工程的重要組成部分，分兩期建設，其中一期工程是從加壩擴容后的丹江口水庫陶岔渠首引水，順著明渠沿伏牛山山麓向東北行進，至鄭州西部孤柏嘴穿越黃河，沿京廣鐵路西側向北延伸，穿越漳河，經河北進入北京和天津，最后到達北京頤和園團城湖和天津外環(huán)河，全長1432km，多年平均年調水規(guī)模為95億m3，工程靜態(tài)總投資為1100億元?？偢汕斔问揭悦髑橹?，局部布置管涵，在總干渠上共設置各類建筑物2220座。

二、代建制及其在南水北調中線干線工程中的實施情況

1、代建制的定義

根據國家的《投資體制改革方案》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位（即代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。作為工程項目管理模式的一種，代建制是在充分借鑒各國工程項目管理模式的基礎上，結合中國國情進行的創(chuàng)新和完善。國務院南水北調工程建設委員會印發(fā)的《南水北調工程建設管理的若干意見》明確規(guī)定：南水北調主體工程建設采用項目法人直接管理、代建制、委托制相結合的管理模式。這是代建制在國內大型引、調水工程中的首次嘗試。南水北調工程采用的代建制，是指在南水北調主體工程建設中，南水北調工程項目法人通過招標方式擇優(yōu)選擇具備項目建設管理能力，具有獨立法人資格的項目建設管理機構或具有獨立簽訂合同權利的其他組織，承擔南水北調工程中一個或若干個單項、設計單元、單位工程項目全過程或其中部分階段建設管理活動的建設管理模式。

2、代建制在南水北調中線干線工程中實施的基本情況

南水北調中線干線工程共劃分為9個單項工程（不含陶岔渠首工程），76個設計單元工程，271個土建施工標。工程建設過程中，先后有9個設計單元工程、21個施工標段實施了代建制，占施工投資比例為12%，其中，在先期開工建設的京石段工程中代建項目所占施工投資比例為6.3%，黃河以北段工程（京石段除外）中代建項目所占施工投資為10.9%，黃河以南段工程中代建項目所占施工投資比例為13.3%。

南水北調中線干線工程通過招標等方式共選擇了6個代建管理單位，現場成立了9個項目部，共投入約200人參與工程建設管理，建立了完善的質量、進度、投資等檢查控制體系，針對工程進度、質量、投資、安全生產、合同管理、工程變更等制定了30多項管理辦法和實施細則。代建單位代表項目法人全面履行義務，配合項目法人完成施工單位招標工作后，全面負責設計、監(jiān)理、監(jiān)測、土建施工及設備安裝等合同管理工作，及時處理工程建設和相關合同履約等過程中出現的各種問題，代建項目進展順利。

3、代建制在南水北調中線干線工程中實施的效果

（1）工期得到有效控制。代建單位按總體進度計劃及分解的進度計劃進行進度控制，及時組織各參建單位進場開展施工準備工作，檢查落實資源到位情況，對工程進展實行動態(tài)管理。同時，積極配合地方政府做好征地拆遷和施工環(huán)境工作，及時協調處理工程建設過程中出現的有關問題，工程進度得到了有效控制。如京石段應急供水工程北拒馬河暗渠工程、沙河北倒虹吸工程施工合同工期均為20個月，在開工日期分別滯后4-5個月的情況下，通過精心組織施工，最終按照合同日期完工，有效保障了京石段應急供水工程通水目標的實現。

（2）工程質量得到有效控制。代建單位建立了完善的質量管理體系，并充分發(fā)揮監(jiān)理單位作用，嚴把工程質量關,工程質量得到有效控制。京石應急段沙河北倒虹吸工程等三個代建項目已經順利通過臨時通水驗收和施工合同驗收，也通過了2008年9月至今兩次臨時通水檢驗。在建的湯陰段工程和鶴壁段工程兩個代建項目質量情況總體良好。

（3）工程投資得到有效控制。代建單位嚴格按照國家的有關法律法規(guī)、文件和施工合同，對建設工程造價進行控制。從已經完工的京石應急段工程投資控制情況分析來看，代建項目普遍好于直管和委托項目，3個代建項目在采取冬季施工和趕工措施并按原定日期完工的情況下，仍未突破批準概算，工程投資得到有效控制。

（4）優(yōu)化了管理資源配置，有效提高了建設管理水平。南水北調中線干線工程全長1432km，高峰期需要投入建設管理人員1000多名。引入代建制后，代建單位承擔了176公里渠段工程的建設管理任務，共投入200余人。引入代建制，一方面有效彌補了項目法人建設管理資源的不足，也減輕了項目法人管理運行后的人員壓力，優(yōu)化了建設管理資源配置；另一方面，代建管理人員具有比較豐富的建設管理經驗，善于調動和發(fā)揮參建各方的積極性，合同履約意識較強，并能果斷決策，有利于工程建設管理水平的提高。

三、實施代建制的主要經驗

1、選擇優(yōu)秀建管單位是確保代建項目成功的前提

南水北調中線干線工程的6個代建管理單位都有著多年水利工程建設管理經驗，擁有雄厚的技術、管理力量，能夠根據工程建設需要合理配置專業(yè)人員，較快適應工程建設環(huán)境，科學地安排工程建設，獨立協調好各方關系，有效協調處理工程建設中的諸多復雜問題，保證工程建設的順利進行。

2、充分授權是確保代建項目成功的重要保障

代建單位受項目法人委托獨立進行項目管理，負責對設計、監(jiān)理、施工等參建單位的管理和協調，負責與地方政府和涉及各行業(yè)主管部門的溝通和協調，因此充分信任并授予恰當權利顯得尤為重要。為此，一是按照國務院南水北調工程建設委員會頒發(fā)的《南水北調工程代建項目管理辦法》，請代建單位參與監(jiān)理單位、施工單位的選擇；二是授予代建單位工程變更處理的一定權限；三是在遇到重大問題時充分聽取代建單位意見。多措并舉，樹立其威信，為其行使職責提供保障、創(chuàng)造條件。

3、加強檢查、考核是確保代建單位全面履行職責的重要措施

在實施過程中加強對代建單位的檢查，通過適當的考核獎懲辦法，從質量安全、進度、投資控制對代建單位進行全方位考核，形成爭先創(chuàng)優(yōu)的良好氛圍，能有效促進建設管理水平進一步提高和代建單位職責的全面履行，從而更好地實現工程建設目標。

4、合理確定代建標段范圍，有利于代建單位專業(yè)化優(yōu)勢的充分發(fā)揮

從已經實施的代建項目看，代建標段范圍過小，相應的建設管理費較少，不利于建設管理形成集約化管理效應，代建單位投入的資源和力量受限，會直接影響代建單位建設管理的效果。另外，代建標段劃分易整不宜零，其劃分應以設計單元或縣行政區(qū)劃為單位，一方面便于征地移民協調、工程驗收及資料整理；另一方面可以實現集約化管理，發(fā)揮規(guī)模效應。

四、實施代建制面臨的主要問題

1、代建單位地位還未得到廣泛認可，協調征遷工作難度大

代建單位的主要職責是代替業(yè)主全面負責工程建設管理的全過程，其中包括外部建設環(huán)境和內部各個參建單位的協調。目前我國現行法律、法規(guī)尚未明確代建單位的法律地位，建設管理委托合同中雖明確了征地工作由代建單位負責協調，由于代建單位的特殊地位，地方政府不認可的客觀事實，加之代建單位工作中缺乏相應的協調經費，很難協調解決諸多建設環(huán)境問題。

2、代建單位職責不夠明確，代建單位與監(jiān)理單位存在職能交叉

目前代建單位的選擇沒有具體的操作規(guī)定，代建單位的職責多是參照監(jiān)理職責而定，合同中對代建單位的要求類同于對監(jiān)理單位的要求，造成代建單位與監(jiān)理單位在職責上的交叉或缺位，代建單位與監(jiān)理單位在工程質量、進度、投資控制以及工作協調上職責不清。按照南水北調工程代建制管理辦法，監(jiān)理單位由項目法人招標產生，向項目法人負責，代建單位未參與監(jiān)理單位的選擇。雖然為理順三方關系，在實施中簽訂了三方合同，但代建單位對監(jiān)理合同的實際管理不夠理想。

3、代建單位不能有效分擔項目法人的管理風險

目前代建單位自身承擔風險的能力有限，其是否能承擔建設單位的法律責任也無明確規(guī)定，加之受代建費用取費標準過低的限制，代建單位投入的人員、設備不足，客觀上造成管理效果不理想，最終將代建單位的管理風險轉嫁給項目法人，代建單位不能有效分擔項目法人的管理風險。

4、前期工作遺留問題多，影響代建制的順利實施

由于前期工作遺留問題較多，加上時間推移和物價等因素，實施中工程變更過多，投資控制不確定因素多，代建單位很難按照國家批復的概算去控制投資。代建費用與工程變更金額差額較大，不利于項目法人工程變更授權和利用投資結余分配等激勵機制提高代建單位的積極性。

五、優(yōu)化代建制的思考和建議

1、通過立法，確立代建單位的法律地位

進一步完善與代建制相關的法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的形式明確代建單位的合法地位，使代建單位的身份能夠被地方政府以及社會各界所接受，保障代建制的順利實施。

2、規(guī)范代建制度，進一步明確代建單位職責

進一步規(guī)范代建制度，明晰代建單位的資格條件和市場準入要求，明確代建單位的資質認定、等級劃分等標準。通過完善工程項目管理的實施程序，統(tǒng)一規(guī)范代建管理合同，進一步明確代建單位的責任和義務，保障代建制的順利實施。

3、規(guī)范管理程序，提高各參建單位對代建制的認識

代建單位的介入客觀上增加了管理鏈條，但項目法人（項目管理單位）自身首先應提高思想認識，在日常管理中協調好代建單位和各參建單位的關系，明確代建單位的地位，提高各參建單位對代建制的認識，建立既相互配合協作，又主次分明的工作氛圍，保障代建制的順利實施。

4、請代建單位極早介入建設管理過程

通過完善代建單位招標評標辦法，極早進行代建單位招標，極早選擇代建單位，使之極早介入建設管理工作，一方面有利于其提前熟悉情況，便于工作開展；另一方面，更有利于充分發(fā)揮代建單位的把關作用，起到預期的管理效果。

5、制定合理代建費用標準，建立投資控制和考核機制

根據代建制市場和工程建設管理的實際需要，調整建設單位管理費標準，合理確定中標價，加強控制，確保優(yōu)秀代建隊伍中標。同時，建立配套投資控制獎懲辦法和獎懲考核機制，以調動代建單位的積極性。

[1]涂集：關于水利建設管理體制改革的思考[J].中國水利，2004（2）.

[2]姜仁貴等：南水北調中線工程建設“代建制”的實踐與研討[J].南水北調與水利科技，2008，6（5）.

[3]王卓甫、邱德華：工程項目管理[M].河海大學出版社，2002.

（責任編輯：胡冬梅）