○郭啟輝

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制問(wèn)題研究

○郭啟輝

（華中科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 湖北 武漢 430074）

我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)在政府的規(guī)制引導(dǎo)下，進(jìn)行了一定程度的市場(chǎng)化改革，取得了一定的成績(jī)，但是在規(guī)制體制方面仍存在不少問(wèn)題。本文分析了我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制中存在的不足，并提出了改革目前我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的對(duì)策建議。

石油產(chǎn)業(yè) 產(chǎn)業(yè)規(guī)制 改革建議

近年來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)化需要，我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)在政府的管制及引導(dǎo)下，進(jìn)行了一定程度的改革，通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)石油石化行業(yè)的重組，目前初步形成了中石油、中石化和中海油三大石油一體化公司有限競(jìng)爭(zhēng)的格局。此外，還撤銷(xiāo)了原有的行業(yè)總公司，其原先的政府職能則分別由國(guó)家石化局、國(guó)土資源部等部門(mén)來(lái)承擔(dān)。改革國(guó)內(nèi)原油與成品油定價(jià)機(jī)制，推進(jìn)中石油和中石化在美國(guó)證券交易所和上海證券交易所成功掛牌上市等很多措施為石油公司的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)打下良好的基礎(chǔ)。在看到取得成績(jī)的同時(shí)，我們更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制體制方面仍還存在不少問(wèn)題，這就要求我們深入分析當(dāng)前我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制中存在的弊病，提出相應(yīng)的政策建議，以更有效地應(yīng)對(duì)我國(guó)石油安全、環(huán)境保護(hù)以及國(guó)際石油市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的壓力。

一、我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制存在的問(wèn)題

1、規(guī)制機(jī)構(gòu)多，分工不明確

目前，我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)主要有國(guó)家發(fā)改委下設(shè)的能源局、財(cái)政部、商務(wù)部、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)保局、國(guó)家海洋局、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)等多個(gè)部門(mén)，規(guī)制的內(nèi)容包括價(jià)格、安全、環(huán)境、資源保護(hù)、進(jìn)出口管制等問(wèn)題。規(guī)制機(jī)構(gòu)多所帶來(lái)的直接問(wèn)題是各個(gè)部門(mén)之間分工不明確，過(guò)于分散，不同的部門(mén)之間往往出現(xiàn)同一項(xiàng)事情卻由多個(gè)部門(mén)同時(shí)來(lái)負(fù)責(zé)，由此導(dǎo)致在一些關(guān)乎石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施問(wèn)題上缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)與深入調(diào)查。這種規(guī)制機(jī)構(gòu)分工不明確的情況不僅造成了管理資源的浪費(fèi)甚至加大了部門(mén)間協(xié)調(diào)的工作量，也更損害了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的效率。與這一情況形成鮮明對(duì)比的是，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在這些部門(mén)中專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的人員卻總共還不到五十人。在具體規(guī)制方面，各部門(mén)往往將石油、化工和煤炭等行業(yè)混合在一起，而并沒(méi)有設(shè)立單獨(dú)的石油規(guī)制處，由此造成規(guī)制處內(nèi)部管理人員既不夠集中也不夠系統(tǒng)。對(duì)石油行業(yè)而言，其質(zhì)量、安全、環(huán)保、項(xiàng)目等監(jiān)管與其他行業(yè)相比有著特殊性，這些涉及多行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)，不可能對(duì)每個(gè)行業(yè)都能駕輕就熟，這就造成規(guī)制力量比較薄弱，所有這些不但損害了國(guó)家對(duì)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的力度與效率，而且也對(duì)我國(guó)能源可持續(xù)利用與平衡發(fā)展的協(xié)調(diào)控制造成了惡劣影響。

2、相關(guān)監(jiān)管法規(guī)不透明且滯后

規(guī)制機(jī)構(gòu)多、分工不明確，由此帶來(lái)的直接后果便是部門(mén)之間缺乏政策的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而缺乏政策協(xié)調(diào)的后果便是我國(guó)相關(guān)石油工業(yè)法規(guī)制定不透明且滯后。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在石油立法以及司法的理論探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面準(zhǔn)備得還不夠，有些現(xiàn)行的石油法規(guī)甚至還帶有一定程度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的烙印。目前，我國(guó)石油行業(yè)現(xiàn)行的法律法規(guī)主要是由《礦產(chǎn)資源法》及其配套法律法規(guī)所組成，而沒(méi)有一部完整的《石油法》或者《天然氣法》。《礦產(chǎn)資源法》及其配套法律法規(guī)主要涉及石油天然氣的礦權(quán)及其轉(zhuǎn)讓、質(zhì)量、稅費(fèi)、安全、土地、對(duì)外合作、環(huán)保、管道安全、油氣資源管理體制等以石油上游行業(yè)為主的法律法規(guī)體系，而對(duì)于石油行業(yè)中下游領(lǐng)域的法律框架則十分缺乏。除此之外，由于我國(guó)的政治國(guó)情以及石油行業(yè)對(duì)國(guó)家安全的重要性，在對(duì)石油天然氣行業(yè)管制方面目前還是主要依靠政策性文件與行政性審批，缺乏透明度和穩(wěn)定性，雖然有助于國(guó)家安全，但也容易引發(fā)暗箱操作等現(xiàn)象，這些都在一定程度上削弱了對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管。

3、政府色彩濃厚，有效市場(chǎng)尚未建立

在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，我國(guó)三大石油公司的“政府”色彩濃厚，各公司在一定程度上仍然承擔(dān)著政府職能。在此背景下政府的行政性壟斷甚至有更為加強(qiáng)的跡象，其直接后果便是沒(méi)有帶來(lái)有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。在市場(chǎng)主體缺乏、有效市場(chǎng)尚未建立的情況下，也就無(wú)法談及對(duì)石油產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。整體而言，我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)還是處于寡頭壟斷的格局下：在勘探開(kāi)采等上游領(lǐng)域，由于三大國(guó)有石油公司之間是“劃地域而治”且在對(duì)外合作方面擁有專(zhuān)營(yíng)權(quán)，因此民營(yíng)資本很難進(jìn)入市場(chǎng)。另外，礦產(chǎn)許可證管理方式也仍未完全引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，未能普遍采取招標(biāo)方式對(duì)石油礦產(chǎn)權(quán)的開(kāi)采發(fā)放礦產(chǎn)許可證，并且也沒(méi)有為促使擁有許可證的公司積極勘探而制定更為嚴(yán)格的礦產(chǎn)許可證延期條件。在煉油和化工等中游環(huán)節(jié)，基本上國(guó)內(nèi)大型的煉油廠以及化工廠都?xì)w屬于中石油和中石化兩大公司。在下游零售和批發(fā)等領(lǐng)域，我國(guó)目前還尚未完全向競(jìng)爭(zhēng)各方開(kāi)放零售業(yè)務(wù)，由于進(jìn)出口方面還存在著政府控制，所以民營(yíng)企業(yè)還必須通過(guò)中石油和中石化兩大公司獲得油源，批發(fā)業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)也僅限于中國(guó)油和中石化。由此可見(jiàn)，政府色彩濃厚，有效市場(chǎng)尚未建立，使得我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)難以適應(yīng)開(kāi)放和到國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的需要。

4、政策制定與監(jiān)管職能沒(méi)有相對(duì)分開(kāi)

中國(guó)石油產(chǎn)業(yè)政府職能與企業(yè)行為經(jīng)常交織在一起，會(huì)出現(xiàn)政府經(jīng)常代替企業(yè)來(lái)做決策，干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等現(xiàn)象，由此導(dǎo)致的行政壟斷和市場(chǎng)分割屢見(jiàn)不鮮。另外，我國(guó)大部分石油行業(yè)領(lǐng)域的政策研究與監(jiān)督實(shí)施工作，目前主要委托或是依靠中石油、中石化和中海油來(lái)承擔(dān)，尤其是中石油和中石化。所以，甚至不存在西方國(guó)家規(guī)制問(wèn)題中規(guī)制者被“俘獲”的問(wèn)題，在我國(guó)這兩者明顯是一體的，三大集團(tuán)公司能夠輕易強(qiáng)化市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)地位，不利于公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成以及吸引社會(huì)資金的進(jìn)入。這些問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因主要在于政府管理手段仍以行政為主，難以割舍手中的權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能意識(shí)差，缺乏現(xiàn)代規(guī)制的觀念。政府規(guī)制目前還無(wú)法適應(yīng)石油行業(yè)開(kāi)放以及市場(chǎng)化發(fā)展的需要，管理分散與職能交叉等弊端屢見(jiàn)不鮮，某些領(lǐng)域的管制甚至缺位。

5、價(jià)格形成機(jī)制不合理

由于當(dāng)前我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)的有效市場(chǎng)尚未建立，導(dǎo)致價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)不充分，現(xiàn)行石油的定價(jià)機(jī)制沒(méi)有與國(guó)際市場(chǎng)接軌，價(jià)格的形成多是政府干預(yù)控制的結(jié)果，由此導(dǎo)致我國(guó)石油天然氣的價(jià)格形成機(jī)制離市場(chǎng)條件的要求還比較遠(yuǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)市場(chǎng)供求與價(jià)格相背離的現(xiàn)象，進(jìn)而對(duì)相關(guān)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)非常不利，更損害了公正的市場(chǎng)秩序。發(fā)改委對(duì)石油產(chǎn)品定價(jià)時(shí)，基準(zhǔn)主要是參考國(guó)際石油市場(chǎng)上石油價(jià)格的變化，由此造成這一價(jià)格忽視了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求的變化，甚至把國(guó)際上一些不穩(wěn)定因素不加阻攔地延伸到了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，如一旦中東地區(qū)局勢(shì)發(fā)生動(dòng)蕩導(dǎo)致國(guó)際石油價(jià)格上漲，國(guó)內(nèi)油價(jià)也會(huì)跟著上調(diào)，進(jìn)而干擾了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上石油的供需關(guān)系。除此以外，“中準(zhǔn)價(jià)”的形成有時(shí)候甚至?xí)霈F(xiàn)三大石油集團(tuán)公司在價(jià)外加價(jià)、搭車(chē)收費(fèi)的壟斷行為。

二、我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的改革建議

1、建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，并確定其法律地位和法定權(quán)力

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快設(shè)立以監(jiān)督管理局或委員會(huì)形式的相對(duì)獨(dú)立的石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，并將其直接隸屬于能源政策管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。所設(shè)立的獨(dú)立的石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)務(wù)必堅(jiān)持依法規(guī)制，保證其規(guī)制的獨(dú)立性、公正性以及透明性，規(guī)制內(nèi)容可以包括財(cái)稅規(guī)制、礦產(chǎn)資源規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、技術(shù)規(guī)制、行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制等。另外為了提高規(guī)制效率，應(yīng)該實(shí)行一個(gè)“窗口”的規(guī)制模式，即將所有的規(guī)制職能統(tǒng)一歸入這一規(guī)制機(jī)構(gòu)中。

2、建立健全的石油天然氣立法

對(duì)于我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)而言，其改革與發(fā)展面臨的最大障礙是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)分割等均還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，這不但嚴(yán)重違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，而且造成我國(guó)目前相關(guān)反壟斷以及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)難以建立?！妒头ā?、《天然氣法》等的缺失不利于保障我國(guó)今后的能源可持續(xù)供給，進(jìn)而不利于能源安全，更不利于塑造行業(yè)內(nèi)公平公正與有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。此外法律法規(guī)不配套是我國(guó)能源法律體系的另一重大缺陷，比如《節(jié)能法》的配套法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則就相當(dāng)不完善，尤其缺乏促進(jìn)節(jié)能的《節(jié)約石油管理辦法》、《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》等。對(duì)我國(guó)而言，健全的法律法規(guī)體系是石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的重中之重，也是石油產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的基石所在。因此，有必要加快石油天然氣立法，盡快出臺(tái)《石油法》以及《天然氣法》及其配套的法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則。

3、區(qū)分自然和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，實(shí)行差異化規(guī)制政策

政府在制定相關(guān)的規(guī)制政策時(shí)，要區(qū)分自然和非自然壟斷業(yè)務(wù)，實(shí)行差異化的規(guī)制政策。對(duì)于壟斷程度更高的環(huán)節(jié)，尤其是由一家或少數(shù)企業(yè)壟斷性經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，要作為規(guī)制的重點(diǎn)，建立起模擬競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的規(guī)制制度，政府對(duì)這些企業(yè)或不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，或者不允許其同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，以達(dá)到削弱其壟斷力量的目的，同時(shí)這也有利于發(fā)揮對(duì)那些非壟斷環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)和自然壟斷業(yè)務(wù)的有效規(guī)制，對(duì)于整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展都非常有好處。

4、變傳統(tǒng)型規(guī)制為激勵(lì)性規(guī)制

激勵(lì)性規(guī)制方式主要包括區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制、特許權(quán)投標(biāo)規(guī)制、最高價(jià)格上限規(guī)制等方式。區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制是指按區(qū)域來(lái)對(duì)所規(guī)制的企業(yè)進(jìn)行劃分，促使區(qū)域間相互競(jìng)爭(zhēng)，以刺激區(qū)域內(nèi)的企業(yè)提高效率的規(guī)制方式；特許權(quán)投標(biāo)規(guī)制是指將原先給予企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在到期結(jié)束后采用重新競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)的方式或者為促使擁有特許權(quán)的公司積極勘探而制定更為嚴(yán)格的特許權(quán)延期條件；最高價(jià)格上限規(guī)制是指政府不規(guī)定具體的價(jià)格，而是轉(zhuǎn)而規(guī)定價(jià)格浮動(dòng)的上限，在此范圍內(nèi)，企業(yè)有權(quán)自由變動(dòng)，從而給予企業(yè)提高效率的積極性。這三種激勵(lì)性規(guī)制方式對(duì)于改善經(jīng)營(yíng)管理，克服規(guī)制者與被規(guī)制者的信息不對(duì)稱(chēng)等具有十分重要的意義。

5、建立健全價(jià)格規(guī)制體制

合理的規(guī)制價(jià)格將會(huì)促使企業(yè)從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，自覺(jué)地努力提高效率、降低成本。但是在實(shí)際中，由于被規(guī)制的石油企業(yè)擁有或多或少的市場(chǎng)壟斷力量，所以對(duì)于規(guī)制者而言，要想提高社會(huì)的分配效率，必須制定出一個(gè)剔除企業(yè)壟斷力量以后的最高限價(jià)。此外，政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，減少行政干預(yù)，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用。政府應(yīng)盡量由價(jià)格的制定者轉(zhuǎn)變成為價(jià)格的規(guī)制者，使石油價(jià)格既能與其他能源有著合理的比價(jià)，又能夠反映我國(guó)的石油供需關(guān)系。雖然我國(guó)的原油與成品油等價(jià)格目前已經(jīng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌，但是在一些細(xì)則方面還不夠完善，如油種選擇、貼水確定、品質(zhì)分類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、噸桶比規(guī)范等問(wèn)題；對(duì)于成品油定價(jià)機(jī)制，需要解決與國(guó)際市場(chǎng)的時(shí)滯，進(jìn)一步研究與國(guó)內(nèi)成品油消費(fèi)結(jié)構(gòu)的結(jié)合等問(wèn)題。

[1]戴麗：我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)組織中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化，2008（6）.

[2]刁艷華：我國(guó)石油產(chǎn)業(yè)規(guī)制的理論與實(shí)證研究[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2006（12）.

[3]茍三勇：對(duì)中國(guó)石油產(chǎn)業(yè)政府管制的分析研究[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（2）.

[4]夏大慰：產(chǎn)業(yè)組織：競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制[M].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002.

（責(zé)任編輯：李文斐）