俞嬌麗

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

新公共服務(wù)理論視域下農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建

俞嬌麗

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

新公共服務(wù)理論是在原來(lái)的公共行政和新公共管理理念的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，這一理論對(duì)建立我國(guó)服務(wù)型政府提供了理論支持。分析當(dāng)前農(nóng)村公共文化服務(wù)體系存在的各種問題和困惑，要構(gòu)建有效的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，就要在新公共服務(wù)理論視野下探索構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的路徑。

新公共服務(wù);服務(wù)型政府;農(nóng)村公共文化服務(wù)體系

以政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)體系是以公共文化服務(wù)為主體，以公共財(cái)政為支撐，以全體人民為服務(wù)對(duì)象，社會(huì)共同參與，形成普及文化知識(shí)，傳遞文化精神，保障群眾基本文化權(quán)益的各種公益性文化機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、文化隊(duì)伍、文化產(chǎn)業(yè)以及服務(wù)內(nèi)容的總和。由此類推，農(nóng)村公共服務(wù)體系就是為滿足農(nóng)民對(duì)公共文化的需求，為農(nóng)民提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目及相關(guān)制度的總稱。黨的十七屆六中全會(huì)提出，要滿足人民基本文化需求是社會(huì)主義文化建設(shè)的基本任務(wù)，公共文化服務(wù)是實(shí)現(xiàn)人民基本文化權(quán)益的主要途徑。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓群眾廣泛享有免費(fèi)或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)[1]。換言之，要做好構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系工作，其根本途徑是加強(qiáng)農(nóng)村基層公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

1 新公共服務(wù)理論溯源

1.1 新公共服務(wù)理論訴求

新公共服務(wù)理論為政府管理提出了一個(gè)全新的管理理念和模式,以珍妮特·V·登哈特和羅伯特·B·登哈特為代表人物。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)以服務(wù)為宗旨，指出公共行政人員的責(zé)任就是幫助公民明確表達(dá)并滿足他們利益的需求，而不是去控制和駕馭社會(huì)，即“服務(wù)，而不是掌舵”。這一理論的提出為我國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)提供了理論支持和借鑒。

新公共服務(wù)理論是在公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)理論、組織人本主義與新公共行政理論以及后現(xiàn)代主義理論四大理論基礎(chǔ)上提出來(lái)的,它主要包括七個(gè)基本論點(diǎn)。一是服務(wù)公民，而不是服務(wù)顧客。新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共利益是共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集。因此公務(wù)員不僅僅要關(guān)注“顧客”的需求，而且要著重關(guān)注公民的需求，并且與公民之間建立信任和合作關(guān)系。二是追求公共利益。公共行政官員必須樹立一種集體的、共同的公共利益觀念。三是重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，致力于為社會(huì)做出貢獻(xiàn)的公務(wù)員要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益。四是在思考上具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要具有民主性。滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)地實(shí)施。五是承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公務(wù)員應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)，而且還要關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益。六是服務(wù)，而不是掌舵。對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)，越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。七是重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對(duì)所有人的尊重，并通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作的話，那么從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，他們就更有可能取得成功。

1.2 服務(wù)型政府的價(jià)值訴求

服務(wù)型政府理論是在新公共服務(wù)大行其道的背景下提出來(lái)的，以新公共服務(wù)的七大原則為基礎(chǔ)構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府。黨的十七大明確提出 “加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，并對(duì)其做出整體部署。服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以‘為人民服務(wù)’為宗旨，以公正執(zhí)法為標(biāo)志，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府”，具體而言，服務(wù)型政府的價(jià)值主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，現(xiàn)代服務(wù)型政府是對(duì)傳統(tǒng)政府服務(wù)意識(shí)的揚(yáng)棄，它主張將民眾看做是主動(dòng)接受服務(wù)的客體，還權(quán)于民和公民權(quán)利優(yōu)先。第二，政府的服務(wù)主要表現(xiàn)在通過建立與公眾溝通、對(duì)話和協(xié)商機(jī)制，讓公民充分表達(dá)自己的意愿，找到共同價(jià)值觀和利益表達(dá)機(jī)制。第三，現(xiàn)代服務(wù)型政府要求公務(wù)員摒棄官本位思想，樹立服務(wù)意識(shí)、顧客意識(shí)，把公眾的滿意度作為政府服務(wù)的核心，與公眾建立長(zhǎng)期有效的互動(dòng)關(guān)系。第四，現(xiàn)代服務(wù)型政府治理下政府不再主張全能主義，政府的職能是輔助性或補(bǔ)位性，對(duì)于那些“不該管、管不了、管不好”的事項(xiàng)，政府應(yīng)該退讓。

2 當(dāng)前農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

2.1 政府對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)的重視度不夠

長(zhǎng)期以來(lái),各級(jí)地方政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為政府工作的重中之重，把大部分的精力放在招商引資和各項(xiàng)政績(jī)工程上，無(wú)暇顧及建設(shè)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系。同時(shí)地方政府也沒有充分地認(rèn)識(shí)到文化“軟實(shí)力”在提升綜合國(guó)力和發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的重要作用，“重經(jīng)濟(jì)、輕文化”的觀念在政府官員中沒有得到根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)前仍然將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為考核政府績(jī)效的硬指標(biāo)，文化只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬品，導(dǎo)致文化建設(shè)“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，要花錢寧可不要”。由于政府對(duì)公共文化服務(wù)的觀念偏差，重視度不夠，農(nóng)村文化活動(dòng)場(chǎng)所被占用或閑置的現(xiàn)象屢見不鮮，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.2 政府對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)的資金投入不足

雖然國(guó)家在逐年加大農(nóng)村文化建設(shè)資金投入，但是與城市相比，仍存在很大的差距。“十一五”前四年農(nóng)村文化事業(yè)費(fèi)年均增長(zhǎng)24.6%，增幅高于城市文化事業(yè)費(fèi)4.2個(gè)百分點(diǎn)。但是城市占國(guó)家文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)的71.8%，農(nóng)村只占28.2%，與城市相差極大?！笆晃濉鼻八哪?，文化事業(yè)費(fèi)年均增長(zhǎng)21.6%，科技62.4%、衛(wèi)生39.3%、教育27.1%[2]?？梢?，我國(guó)農(nóng)村文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，制約了農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民的基本文化權(quán)益和農(nóng)村文化服務(wù)群文組織的利益都不能得到保障。

2.3 農(nóng)村文化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，素質(zhì)不高

目前我國(guó)農(nóng)村文化隊(duì)伍建設(shè)還存在一些問題。首先，農(nóng)村文化干部隊(duì)伍配置不強(qiáng)、總量不足。其次，文化專員不專、業(yè)務(wù)理論素質(zhì)較低，難以勝任本職工作。再次，文化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，大多是中老年人，青年人和專業(yè)人員在隊(duì)伍中的比重比較低。農(nóng)村文化隊(duì)伍發(fā)展速度緩慢，農(nóng)村文化服務(wù)供給能力較弱，嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，“已成為制約我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的一大桎梏”[3]。

2.4 農(nóng)村文化形式單一、缺乏創(chuàng)新

當(dāng)前農(nóng)村文化活動(dòng)形式單一、文化內(nèi)容匱乏。由于受到場(chǎng)地、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)、人員等多方面因素的影響，我國(guó)很多農(nóng)村難以開展常年文化活動(dòng)，甚至沒有活動(dòng)，農(nóng)民茶余飯后不是在家看電視，就是在農(nóng)村小店打麻將、斗“地主”、“扎金花”,等等。即使有些地方政府組織的“文化下鄉(xiāng)”或是“送歡樂下基層”等活動(dòng)，豐富了廣大農(nóng)民的文化活動(dòng)，緩解農(nóng)村文化服務(wù)產(chǎn)品供給不足的問題。但是這些活動(dòng)缺少農(nóng)民參與，忽視了農(nóng)民的情感表達(dá)，遠(yuǎn)離農(nóng)村特有的文化要求，難以滿足農(nóng)民多層次、多方位的文化需求。

2.5 農(nóng)村文化缺少制度保障和政府支持

我國(guó)長(zhǎng)期缺少保障農(nóng)村文化建設(shè)的剛性政策和制度，缺少政府支持。地方政府將主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，政府對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)重視不夠,中央關(guān)于農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展的一些政策很難在地方落實(shí)，有些地方政府甚至扭曲中央關(guān)于農(nóng)村文化建設(shè)的意愿，甚至一些地方的領(lǐng)導(dǎo)不重視甚至無(wú)視文化建設(shè)，挪用或占用文化經(jīng)費(fèi)、設(shè)施，從而造成農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的落后。

3 以新公共服務(wù)理論為視角：農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的路徑選擇

3.1 重視服務(wù)意識(shí)，建構(gòu)服務(wù)型基層政府

新公共服務(wù)理論指出公共行政官員扮演的角色不再是服務(wù)的直接供給者，而是調(diào)停者、中介人甚至裁判員。服務(wù)型政府理論也強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代政府治理不再主張全能主義，政府的職能具有輔助性或補(bǔ)位性兩個(gè)特征。農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民關(guān)注的系統(tǒng)工程，也是新形勢(shì)下農(nóng)村工作的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。因此，政府服務(wù)要到位，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，做到上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的各項(xiàng)政策。政府要將權(quán)力下放到基層，農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的中心逐級(jí)下沉，形成農(nóng)村公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，政府要將工作重心由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”逐步轉(zhuǎn)向“服務(wù)建設(shè)”，構(gòu)建以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)由“管理型”政府向“服務(wù)型”政府的根本轉(zhuǎn)變。

3.2 加大資金投入，制定適應(yīng)服務(wù)型政府的文化經(jīng)濟(jì)政策

農(nóng)村公共文化資金投入不足削弱了農(nóng)村文化服務(wù)的供給能力，是制約農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要瓶頸。因此，要加大對(duì)農(nóng)村公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入，增加文化事業(yè)費(fèi)在社會(huì)事業(yè)費(fèi)中的比重，嚴(yán)格執(zhí)行“各級(jí)財(cái)政每年用于文化事業(yè)費(fèi)不少于財(cái)政總收入的1%，文化事業(yè)費(fèi)經(jīng)常性投入增長(zhǎng)幅度不低于經(jīng)常性財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度”的規(guī)定。此外，要拓寬籌集農(nóng)村文化經(jīng)費(fèi)的渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到農(nóng)村文化建設(shè)中來(lái)。同時(shí)還應(yīng)制定政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，鼓勵(lì)各類文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)。通過政策引導(dǎo)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.3 重視人才培育，建立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的農(nóng)村文化隊(duì)伍

新公共服務(wù)理論反對(duì)傳統(tǒng)公共行政利用控制來(lái)實(shí)現(xiàn)效率，也不認(rèn)同新公共管理通過激勵(lì)來(lái)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率，新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)要重視人，滿足人們的心理需求和其他“非理性”需要。效率不能依賴外在力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，而是要激發(fā)人們的積極性和主動(dòng)性。長(zhǎng)期以來(lái),由于農(nóng)村文化人員的待遇低、辦公條件差、政府部門不重視等直接影響農(nóng)村公共文化服務(wù)的效率。一是政府要建立一套能夠留住文化人才、吸引文化人才的制度。政府在保障和提高文化人員工資待遇的同時(shí)，可以創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制，打破唯身份、唯資歷的用人制度，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到農(nóng)村參與文化建設(shè)。二是重視挖掘和培養(yǎng)民間藝人工作。民間藝人長(zhǎng)期扎根農(nóng)村，他們的作品真實(shí)地反映農(nóng)村生活面貌，貼近實(shí)際、貼近農(nóng)民，為農(nóng)民喜聞樂見，在宣傳黨的方針、政策、路線、社會(huì)新風(fēng)尚以及保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)上都起到重要的作用。政府要為民間藝人提供一定的生活保障，解決他們的基本生活問題，激發(fā)他們的主動(dòng)性和積極性，鼓勵(lì)、幫助他們組織開展文化活動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村民間文化的繼承和發(fā)展。同時(shí)為他們提供一定的學(xué)習(xí)深造機(jī)會(huì)，為民間藝人搭建展示才藝的平臺(tái)，建立一支適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的農(nóng)村文化隊(duì)伍。

3.4 創(chuàng)新文化服務(wù)主體，建構(gòu)多元化農(nóng)村公共文化供給機(jī)制

從新公共服務(wù)理論基本觀點(diǎn)來(lái)看，政府的職能是服務(wù)，而不是“掌舵”。公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，政府是公共服務(wù)的核心主體，是公共文化服務(wù)的提供者和管理者。目前，農(nóng)村的公共文化服務(wù)主要是由政府或是事業(yè)單位負(fù)責(zé)，企業(yè)、民間和公眾參與較少，政府一手操辦，這樣導(dǎo)致農(nóng)村文化生活貧乏，形式單一。政府要改變以往包辦模式，創(chuàng)新農(nóng)村文化服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，鼓勵(lì)企業(yè)、民間組織、農(nóng)民積極參與。通過多方合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。鼓勵(lì)農(nóng)民舉辦各種文化活動(dòng)，通過政策扶持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民自編自演具有濃郁地方特色的文藝節(jié)目，讓農(nóng)民群眾都參與到文化活動(dòng)中來(lái)。挖掘優(yōu)秀地方文化，弘揚(yáng)地域文化，提升特色文化品位，形成積極向上的健康文化氛圍，有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

3.5 完善制度，構(gòu)建農(nóng)民公共服務(wù)需求的表達(dá)機(jī)制

文化發(fā)展最終需要制度保障，不斷地完善相應(yīng)制度,才能確保公共文化服務(wù)體系建設(shè)順利地進(jìn)行。在新公共服務(wù)理論中，強(qiáng)調(diào)公共行政官員的職責(zé)是為民服務(wù)，幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖去控制。如今政府主張還權(quán)與民，制定計(jì)劃時(shí)要和有關(guān)各方共同協(xié)商。因此，在構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系過程中，一是完善農(nóng)民需求的表達(dá)機(jī)制，改變文化信息不對(duì)稱的局面，真實(shí)地反映農(nóng)民的文化需求，保障農(nóng)民享有文化的權(quán)利。二是健全監(jiān)督機(jī)制，讓農(nóng)民群眾參與監(jiān)督。建立以農(nóng)民為主的公眾輿論監(jiān)督機(jī)制，杜絕農(nóng)村公共文化資金被挪用或占用的現(xiàn)象。同時(shí)政府還要建立有效的信息收集和信息披露制度，保證政府決策公開透明，避免暗箱操作，確保農(nóng)村文化工作建設(shè)的有關(guān)政策的執(zhí)行。

[1]中共中央關(guān)于深化文化體制改革的決定 (全文)[EB/OL].http://news.sohu.com/20111026/n323403147_1.shtml，2011-10-28.

[2]“十一五”期間以來(lái)我國(guó)文化事業(yè)費(fèi)投入情況分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzz/jhcws/cwswhtj/201101/t20110105_86171.html，2011-1-5.

[3]李少惠,崔吉磊.論我國(guó)農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)生機(jī)制的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2007，(5):178.

The Construction of the Rural Public Cultural Service System under the Theory of the New Public Service

YU Jiaoli
(The Institute of Public Administration,Fujian Teaching University,Fuzhou Fujian 350007,China)

The theory of new public service is based on the original public administration and the new public management theory,which gives the theoretical support for setting up the service-oriented government in China.This essay analyses the current system of the rural public cultural service,the existing problems and puzzlements.For building up the effective system of the rural public cultural service,the path of the construction of the rural public cultural service should be explored under the view of the theory of new public.

new public service;the service-oriented government;the rural public cultural service system

F320

A

1674－5787（2011）05－0024－03

2011-07-06

俞嬌麗，女，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。

責(zé)任編輯 仇大勇