課題組

提高長(zhǎng)春市城區(qū)供熱質(zhì)量問(wèn)題研究

課題組

北方的冬天，對(duì)普通民眾而言，供熱問(wèn)題與吃飯問(wèn)題同等重要，供熱質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到人民群眾的切身利益與社會(huì)的穩(wěn)定。近年來(lái)政府及相關(guān)企業(yè)做了大量工作，情況有所改觀，但仍不盡如人意，所以，要很好地解決這一問(wèn)題。我們不僅要認(rèn)真查找問(wèn)題產(chǎn)生的原因，更重要的是要采取有效措施，在法律法規(guī)的制定、政府的有效監(jiān)管、企業(yè)的服務(wù)意識(shí)、設(shè)備的更新改造、社會(huì)的輿論監(jiān)督等諸方面多做文章、下真功夫，從根本上解決影響供熱質(zhì)量的體制機(jī)制等方面的問(wèn)題。

長(zhǎng)春市；供熱質(zhì)量；建筑節(jié)能

長(zhǎng)春市位于北緯43.54度，東經(jīng)125.19度，地處中國(guó)東北松遼平原腹地，屬大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，冬季漫長(zhǎng)且較寒冷。冬季在強(qiáng)大的蒙古高壓影響下，氣候寒冷而干燥，由于氣候的大陸性強(qiáng)，冬季的氣溫低于同緯度地域。每年從10月中旬開(kāi)始天氣轉(zhuǎn)冷，到次年4月中旬以后才逐漸回暖，冬季時(shí)間較長(zhǎng)。因此，冬季供暖問(wèn)題一直是市民關(guān)注的焦點(diǎn)，也是百姓生活中的大事。

一、長(zhǎng)春市城區(qū)供熱現(xiàn)狀

（一）熱源能力建設(shè)明顯增強(qiáng)

截止到2010年10月，在熱電一、二廠熱網(wǎng)范圍內(nèi)新增1220萬(wàn)平方米的供熱和調(diào)峰能力的目標(biāo)已基本按期完成。為了滿足新建用熱項(xiàng)目和拆并小鍋爐房的供熱能力需求，2010年加大了對(duì)城區(qū)內(nèi)新、改、擴(kuò)建的11座區(qū)域鍋爐房的支持和督辦力度。新改擴(kuò)建了天嘉鍋爐房、遠(yuǎn)達(dá)鍋爐房、綠地鍋爐房、二二八廠鍋爐房、西中華鍋爐房等供熱設(shè)施。區(qū)域供熱鍋爐房新增1375噸供熱能力的目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，此外，在2010—2011采暖期能夠投入使用的還有宇光能源公司的兩臺(tái)230噸蒸汽鍋爐。2010年城區(qū)共新增熱源能力3055噸，可以保障3100萬(wàn)平方米以上的供熱面積。2010年6月1日動(dòng)工興建的國(guó)電吉林龍華長(zhǎng)春熱電一廠2×350MW熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組建設(shè)工程一期工程將于2011年底正式完工投產(chǎn)。作為長(zhǎng)春市城區(qū)集中供熱熱源點(diǎn)之一，它將承擔(dān)鐵北、鐵南、長(zhǎng)江路經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)北區(qū)等采暖供熱面積1200萬(wàn)平方米，讓居民們度過(guò)一個(gè)更溫暖的冬天。巨型鋼架鍋爐將取代近300個(gè)小鍋爐房。①

（二）既有建筑熱計(jì)量和節(jié)能改造穩(wěn)步推進(jìn)

按照吉林省人民政府“暖房辦”的要求，既有建筑節(jié)能改造主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：即房屋維護(hù)結(jié)構(gòu)的節(jié)能改造、管網(wǎng)平衡和安裝計(jì)量表。有關(guān)部門(mén)根據(jù)長(zhǎng)春市政府的統(tǒng)一部署，本著“解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與完成‘十一五’既有建筑熱計(jì)量和節(jié)能改造相結(jié)合，解決供熱問(wèn)題與市容環(huán)境綜合整治相結(jié)合”的原則，重點(diǎn)解決了城區(qū)使用年限較長(zhǎng)的老舊樓、近年來(lái)群眾反映強(qiáng)烈的供熱問(wèn)題。由長(zhǎng)春市建委牽頭，會(huì)同各城區(qū)組織實(shí)施房屋圍護(hù)結(jié)構(gòu)的節(jié)能改造，由市政公用局會(huì)同市建委和各城區(qū)組織實(shí)施熱計(jì)量改造。到2010年10月，在已完成的1121棟500萬(wàn)平方米以上節(jié)能改造的既有住宅中，已完成了具備條件的379棟245萬(wàn)平方米熱計(jì)量改造任務(wù)。①

（三）供熱管網(wǎng)改造扎實(shí)進(jìn)行

截止到2010年10月25日，長(zhǎng)春市已完成供熱管網(wǎng)改造418公里，為了提高供熱管網(wǎng)運(yùn)行的均衡性、穩(wěn)定性，熱電二廠實(shí)施了出廠母管改造工程，在長(zhǎng)春市熱力集團(tuán)、長(zhǎng)春市供熱發(fā)展公司等熱網(wǎng)單位的積極配合下，熱電二廠原有管道的拆解、新管道的安裝進(jìn)展順利；與此同時(shí)，還有21家區(qū)域鍋爐集中供熱企業(yè)對(duì)已嚴(yán)重老化、故障率高的集中供熱主、支線管網(wǎng)進(jìn)行了改造。

（四）采取有效措施，積極推進(jìn)分散采暖鍋爐房并網(wǎng)改造

“十一五”期間，市、區(qū)供熱主管部門(mén)組織相關(guān)供熱企業(yè)、街道、社區(qū)的有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)列入計(jì)劃的分散鍋爐房全部進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，取得了并網(wǎng)改造所需的第一手資料，到2010年11月，分散采暖鍋爐房并網(wǎng)工程已實(shí)施204處。由各城區(qū)對(duì)部份暫不具備并網(wǎng)條件的分散鍋爐房，協(xié)調(diào)相關(guān)供熱單位按照確保達(dá)標(biāo)供熱的要求，對(duì)鍋爐、管網(wǎng)、包括樓內(nèi)采暖系統(tǒng)進(jìn)行了較大的維修改造，共計(jì)380處。到2010年11月，并網(wǎng)改造分散鍋爐房達(dá)584座。①

（五）制度建設(shè)不斷完善

目前，長(zhǎng)春市有關(guān)部門(mén)對(duì)供熱企業(yè)的管理主要依據(jù)的是《吉林省城市供熱條例》（2004年）、《長(zhǎng)春市城市供熱管理辦法》（2007年）和《長(zhǎng)春市人民政府辦公廳關(guān)于住宅室溫檢測(cè)和退費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》的相關(guān)規(guī)定?！笆晃濉逼陂g，由于長(zhǎng)春市城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，用熱需求大幅增加，尤其是大量新建住宅小區(qū)的投入和使用，城市供熱設(shè)施承載能力和供熱品質(zhì)相應(yīng)大幅提高。長(zhǎng)春市在逐步深化供熱體制改革的同時(shí)，重新修訂了新的《長(zhǎng)春市城市供熱管理辦法》，推行了《供用熱格式合同》文本。同時(shí)，隨著供熱體制改革的不斷深化，居民用熱商品意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和期望值的不斷提高，長(zhǎng)春市政府又先后出臺(tái)了供熱質(zhì)量認(rèn)定和責(zé)任追究的具體辦法，在北方省會(huì)城市率先推行了到戶測(cè)溫、供熱不達(dá)標(biāo)退費(fèi)等辦法。

二、城區(qū)供熱存在的主要問(wèn)題

（一）供熱設(shè)施陳舊老化，管網(wǎng)跑冒滴漏嚴(yán)重

1.在長(zhǎng)春市主城區(qū)，管道老化、年久失修問(wèn)題較為普遍

2010年，有關(guān)部門(mén)組織企業(yè)對(duì)1485棟被污水浸泡的地溝進(jìn)行了清掏；并網(wǎng)的項(xiàng)目單位或供熱單位，對(duì)采暖管道進(jìn)行了更新、改造，其工程量達(dá)到近年來(lái)的最高值67.5公里。①但在一些住宅小區(qū)供熱效果仍不容樂(lè)觀：集中供熱管網(wǎng)老化，不僅跑冒滴漏現(xiàn)象很常見(jiàn)，還嚴(yán)重地浪費(fèi)了兩種最寶貴的資源——水資源和熱資源。這一切都直接地對(duì)用戶的供熱效果產(chǎn)生負(fù)面影響，致使居民苦不堪言。

2.部分供熱企業(yè)規(guī)模小，保障能力差

在目前長(zhǎng)春市供熱實(shí)體中，供熱面積在10萬(wàn)平方米以上的僅有不到百家。居民對(duì)小鍋爐房間歇供熱且故障率較高的現(xiàn)狀，意見(jiàn)很大。在不夠規(guī)模的小型供熱企業(yè)，由于技術(shù)條件差，保障能力弱，“間歇供熱”就成了其不達(dá)標(biāo)供熱——短斤少兩的堂而皇之的理由，這是令人不能接受的。

（二）現(xiàn)有規(guī)模集中供熱熱源相對(duì)不足，關(guān)鍵時(shí)刻供應(yīng)不穩(wěn)定、不均衡

“十一五”期間，隨著長(zhǎng)春市城區(qū)居民供熱量需求快速上升，長(zhǎng)春市供熱熱源也愈顯不足。目前，在長(zhǎng)春市城區(qū)，承擔(dān)中心城區(qū)供熱任務(wù)的熱電一廠、熱電二廠供熱負(fù)荷均已超過(guò)原有設(shè)計(jì)能力，在采暖期內(nèi)如何保證熱網(wǎng)安全、均衡、穩(wěn)定運(yùn)行的壓力越來(lái)越大。冬季供熱高峰期在一些地域出現(xiàn)流量、壓力不足，導(dǎo)致末端用戶供熱不達(dá)標(biāo)?！笆晃濉逼陂g，由于集中供熱熱源廠設(shè)備故障、傳輸管網(wǎng)事故等原因而導(dǎo)致的用戶室溫不達(dá)標(biāo)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這一問(wèn)題的存在，已成為近年來(lái)熱用戶拖欠熱費(fèi)、社區(qū)居民聯(lián)名上訪、居民對(duì)供熱現(xiàn)狀不滿的最重要的原因。

（三）供熱收費(fèi)不規(guī)范

首先，在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，熱用戶對(duì)政府?dāng)M定的熱費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有異議，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供熱作為一種商品，自然只能通過(guò)等價(jià)交換的行為才能獲得。理論上，在沒(méi)有供熱之前，用戶繳費(fèi)就是正常的。但在實(shí)際生活中，供熱收費(fèi)不規(guī)范問(wèn)題較為突出。如有的企業(yè)以脅迫的手段去收繳熱費(fèi)，聲稱在企業(yè)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)（此時(shí)間與供熱時(shí)間相距兩月有余）若沒(méi)有繳費(fèi)，將拆除用戶的供熱相關(guān)設(shè)施，由此產(chǎn)生的一切后果由熱用戶承擔(dān)，由此引發(fā)的沖突，用戶后果自負(fù)。據(jù)此能發(fā)生怎樣的沖突，我們可以想象，但對(duì)企業(yè)的這種做法卻不能理解，也不可理解。盡管上文所講的情況在實(shí)際當(dāng)中沒(méi)有出現(xiàn)（企業(yè)也感覺(jué)理虧，自己沒(méi)有執(zhí)行），但給公眾心理卻投下了揮之不去的陰影。

其次，熱用戶對(duì)按建筑面積收費(fèi)也頗有微詞。幾年前，有關(guān)人士解答稱，今年時(shí)間已來(lái)不及了，明年有可能改變。幾載寒暑易節(jié)，按建筑面積收費(fèi)依舊。實(shí)際上，這僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，執(zhí)行起來(lái)并不復(fù)雜。而這樣一個(gè)可以解決的簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，卻遲遲不解決，這便直接損害了供熱企業(yè)的自身形象。

再次，搭車收費(fèi)問(wèn)題。盡管長(zhǎng)春市政府相關(guān)部門(mén)早已三令五申，不允許任何單位以任何理由在收取熱費(fèi)時(shí)搭車收費(fèi)，但近年來(lái)此類現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生（在供暖、物業(yè)管理一體的住宅小區(qū)出現(xiàn)的頻率更高一些）。究其原因，惡意拖欠小區(qū)服務(wù)費(fèi)的畢竟是極少數(shù)，而更多的拖欠戶，主要是因?yàn)樾^(qū)物業(yè)提供的服務(wù)不滿意而拖欠。要解決這類問(wèn)題并不難，物業(yè)提高自身的服務(wù)，問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。至于采取搭車收費(fèi)的的方式來(lái)解決問(wèn)題，只能使簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化，使問(wèn)題更加難以解決。

（四）住宅建筑不節(jié)能

我國(guó)建筑能耗之所以高于發(fā)達(dá)國(guó)家數(shù)倍，主要體現(xiàn)在建筑保溫方面的差別。早在20世紀(jì)80年代，建筑節(jié)能就引起了發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍重視。美國(guó)從1987年以來(lái)建筑保溫材料占所有保溫材料的81%左右，瑞典、芬蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家占80%以上。國(guó)家強(qiáng)制建筑業(yè)在建筑中執(zhí)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，因而取得了巨大成效。如丹麥1985年比1972年采暖面積增加了30%，但采暖建筑能耗卻減少了318萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，采暖能耗由39%下降為28%；美國(guó)自從制定第一部節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)至今，僅佛羅里達(dá)州在電力和天然氣能源上就節(jié)約了158億美元，預(yù)計(jì)到2011年在此基礎(chǔ)上能節(jié)約430億美元。由此可見(jiàn)，國(guó)外的建筑節(jié)能法規(guī)30年來(lái)取得了非常顯著的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。此外，國(guó)外還非常重視保溫材料在墻體中的應(yīng)用。②

國(guó)外的民宅密集度低，外墻多采用泡沫塑料保溫，也就是我國(guó)建設(shè)部目前大力推廣的聚氨酯噴涂，這種保溫材料不僅保溫效果好，而且使用壽命長(zhǎng)，美中不足的是它的直接成本較之其它保溫材料要高，這恐怕是在我國(guó)推廣較慢的重要原因之一（國(guó)內(nèi)的很多企業(yè)只注重經(jīng)濟(jì)效益，而不講社會(huì)責(zé)任）。國(guó)外建筑的屋面保溫也非常有講究，他們的建筑屋頂一般采用尖頂，在尖頂?shù)拈w樓空間都裝有空氣流通通道，既能解決空氣的流通，還能起到保溫隔熱的作用；同時(shí)，在天花板的上面，一般都要鋪設(shè)玻璃棉墊，有的直接吊裝有玻璃棉等保溫材料和裝飾貼面復(fù)合而成的天花板。在國(guó)外的建筑中，保溫材料在地面的應(yīng)用也是非常廣泛的。國(guó)外大部分建筑都有地下室和地下空間，居住和活動(dòng)空間的地板并不是直接暴露在外界環(huán)境中，這就為生活空間的保溫創(chuàng)造了有利條件。但是如果地下室和地下空間不是采暖空間時(shí)，尤其是冬季，仍會(huì)有相當(dāng)多的熱量通過(guò)一樓的地板傳出，因此在建筑物的一樓地板下面，仍然需要填充高密度的保溫材料。同時(shí)，還在地下室的混凝土地坪和地基與土壤之間鋪設(shè)一定厚度的剛性和半剛性保溫材料，這也大大增加了房屋的保暖程度。

反觀國(guó)內(nèi)，在長(zhǎng)春市目前既有的住宅建筑當(dāng)中，多為非節(jié)能建筑，此類房屋在保暖、密封、能耗等方面都不同程度地存在一些問(wèn)題。由于這些不利因素的存在，在供熱正常的情況下，要使室內(nèi)溫度達(dá)標(biāo)，要比節(jié)能住宅多使用能源。據(jù)專家測(cè)算，節(jié)能建筑的能耗，只是普通建筑的50%。造成城區(qū)大多數(shù)住宅不節(jié)能的因素很多，既有歷史的原因，又有政策方面的原因，更有技術(shù)層面的原因。

首先，自建國(guó)以來(lái)，有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，由于受“地大物博”理念的誤導(dǎo)，在住宅建設(shè)方面忽視節(jié)能問(wèn)題，致使今日城市節(jié)能工作，尤其是在冬季供暖期間節(jié)能步履維艱、進(jìn)展緩慢。

其次，節(jié)能政策與建筑市場(chǎng)發(fā)展銜接不緊密。我國(guó)在上世紀(jì)90年代后期才出臺(tái)一系列建筑節(jié)能相關(guān)政策，而在此之前，相關(guān)的管理部門(mén)對(duì)建筑節(jié)能既沒(méi)有充分重視也沒(méi)有具體的應(yīng)對(duì)措施。這樣，無(wú)論是在建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)還是在施工流程中，都沒(méi)有把節(jié)能放在重要的位置，而在建筑設(shè)計(jì)和施工過(guò)程中更多考慮的是建筑物的外觀造型和相關(guān)的配套工程，而忽視了建筑節(jié)能這一重要環(huán)節(jié)。

再次，節(jié)能保障體系不完善。當(dāng)前，建筑節(jié)能在我國(guó)還屬于起步和發(fā)展階段，全國(guó)范圍內(nèi)到目前為止，還沒(méi)有一套通用的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，節(jié)能施工改造技術(shù)并不成熟，改造需要的配套資金難以到位，節(jié)能保障體系無(wú)論是制度建設(shè)還是基本理念的確立，與發(fā)達(dá)國(guó)家比較都有相當(dāng)大的距離。

最后，個(gè)別企業(yè)施工質(zhì)量低劣，偷工減料嚴(yán)重，影響節(jié)能建筑的實(shí)際效果。在長(zhǎng)春市住房建設(shè)過(guò)程中，個(gè)別企業(yè)由于社會(huì)責(zé)任心匱乏，導(dǎo)致施工質(zhì)量低劣，致使新型節(jié)能材料不能有效發(fā)揮節(jié)能的效果，造成建筑資源巨大的浪費(fèi)。保溫工程即使作為一項(xiàng)重要的建筑項(xiàng)目，施工質(zhì)量也難以保證。當(dāng)前大多數(shù)房屋的保溫性能差，影響到建筑結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，房屋的壽命被縮短（房屋設(shè)計(jì)使用的年限應(yīng)為50年，有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)房屋使用年限大致在25年左右）。③

（五）個(gè)別供熱企業(yè)社會(huì)責(zé)任心欠缺，單純追求利潤(rùn)，忽視服務(wù)質(zhì)量

居民對(duì)供熱企業(yè)的供熱質(zhì)量和對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)作風(fēng)頗有微詞。以供熱質(zhì)量欠佳、不符合國(guó)家環(huán)保政策、污染超標(biāo)嚴(yán)重為由要求更換供熱單位，是近年來(lái)投訴的一個(gè)熱點(diǎn)。造成這些問(wèn)題的主要因素是個(gè)別供熱企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益，置廣大居民的切身利益于不顧。在供熱期間，個(gè)別企業(yè)采取間歇性運(yùn)行方式，或減少供熱時(shí)間、或人為降低水溫標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)用戶向供熱企業(yè)尖銳地指出這一問(wèn)題時(shí)，個(gè)別供熱企業(yè)的工作人員卻以用戶的供熱設(shè)備陳舊、管網(wǎng)有問(wèn)題為由來(lái)搪塞用戶。如果說(shuō)，室溫不達(dá)標(biāo)用戶的房子是老舊建筑，那無(wú)話可說(shuō)，問(wèn)題是，室溫不達(dá)標(biāo)的用戶的房子竣工時(shí)間只有一兩年，供暖設(shè)備都是新的，假如這個(gè)時(shí)間段的房子供暖設(shè)備都是陳舊的話，我們還有供熱設(shè)備達(dá)標(biāo)的建筑嗎？

三、改進(jìn)居民供熱狀況的對(duì)策建議

（一）增加熱源，擴(kuò)大供給

1.加快大型熱源建設(shè)

“十二五”期間，應(yīng)依據(jù)《長(zhǎng)春市中心城區(qū)供熱專項(xiàng)規(guī)劃》，以實(shí)施近期供熱工程建設(shè)計(jì)劃為重點(diǎn)，進(jìn)一步加快大型熱源建設(shè)，為用戶提供充足、優(yōu)質(zhì)的熱源，以切實(shí)保障熱用戶的合法權(quán)益不再被“打折”。

2.采用新型補(bǔ)充熱源

近年來(lái)，隨著煤炭、石油、天然氣等常規(guī)能源日漸短缺，地?zé)豳Y源作為一種能夠替代常規(guī)能源的可再生新型能源，被廣泛應(yīng)用于生活供暖等諸多方面。燃煤鍋爐的大量使用是造成空氣受到嚴(yán)重污染的重要原因，而地?zé)豳Y源的開(kāi)發(fā)為這個(gè)問(wèn)題的解決提供了一條可行之路。目前，北京市政府已明令規(guī)定在主要城區(qū)取消燃煤鍋爐，代之以燃油或燃?xì)?，以減小大氣污染程度。但燃?xì)夂腿加颓捌谕度牒瓦\(yùn)行成本都十分昂貴，在長(zhǎng)春有一定的難度，而地?zé)釀t不然，在長(zhǎng)春、伊舒斷陷盆地，推算可利用地?zé)豳Y源量相當(dāng)于4.82億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。大力提倡與推廣地?zé)峁┡?，將?duì)環(huán)保和節(jié)能減排事業(yè)做出重要的貢獻(xiàn)。

（二）強(qiáng)化職能，分級(jí)管理

1.充實(shí)加強(qiáng)供熱行業(yè)的監(jiān)管力度

在行政管理工作上，市場(chǎng)管理部門(mén)應(yīng)把行業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到研究制定供熱事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范供熱市場(chǎng)主體行為、維護(hù)供熱市場(chǎng)秩序上來(lái)。結(jié)合長(zhǎng)春市實(shí)際情況，要健全和完善城區(qū)供熱采暖服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指標(biāo)和評(píng)估監(jiān)督辦法，還要健全和完善供熱質(zhì)量責(zé)任追究制度，重點(diǎn)加強(qiáng)供熱秩序的治理整頓與供熱合同行為的監(jiān)管，維護(hù)供用熱雙方的合法權(quán)益，建立良好的市場(chǎng)秩序。

2.實(shí)行三級(jí)供熱監(jiān)管體制

在行業(yè)監(jiān)管機(jī)制上，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，建立市、區(qū)、街道社區(qū)三級(jí)供熱監(jiān)管體制。市一級(jí)供熱監(jiān)管要重點(diǎn)抓好供熱資源的優(yōu)化配置，供熱市場(chǎng)秩序的整頓和規(guī)范，突出抓好骨干供熱企業(yè)的監(jiān)管；區(qū)一級(jí)供熱管理機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)供熱企業(yè)的監(jiān)管和供熱問(wèn)題的協(xié)調(diào)處理；賦予街道、社區(qū)在監(jiān)督、調(diào)解供熱矛盾和日常供熱運(yùn)行服務(wù)工作方面的相應(yīng)權(quán)限，以提高工作效率。

（三）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平

1.盡快實(shí)施按使用面積收費(fèi)

現(xiàn)階段用戶難以接受的事情還有繳費(fèi)面積的計(jì)算問(wèn)題，即住戶家中的陽(yáng)臺(tái)、公攤面積都要收取費(fèi)用。在調(diào)查當(dāng)中，高達(dá)85%的用戶認(rèn)為這是不合理的，在這個(gè)問(wèn)題上要求改革的呼聲日漸高漲，這是用戶的合理訴求。解決這個(gè)問(wèn)題無(wú)需大手術(shù)，與其他供熱問(wèn)題比較起來(lái)，它要簡(jiǎn)單得多、容易得多，在某種程度上可以說(shuō)是責(zé)任心、事業(yè)心的問(wèn)題。

2.完善測(cè)溫、退費(fèi)機(jī)制

現(xiàn)階段熱用戶都是提前足額繳納了供暖費(fèi)用，而在供暖初期，因故拖延供暖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但供暖費(fèi)很少有退還。企業(yè)在此情況下，常說(shuō)的話就是“供暖設(shè)備修完就會(huì)好轉(zhuǎn)”。然而如果修完沒(méi)有好轉(zhuǎn)，由此造成的事實(shí)上的“拖延供暖”卻無(wú)人提及，更別說(shuō)合理退費(fèi)了。

針對(duì)市民反映比較突出的室溫不達(dá)標(biāo)和退費(fèi)難等問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)本著《住宅供熱溫度檢測(cè)和退費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》的基本精神，狠抓落實(shí)不放松，這將使供熱質(zhì)量狀況的認(rèn)定和責(zé)任追究更切合實(shí)際，也更有約束力。

3.實(shí)施首問(wèn)責(zé)任制

無(wú)論是供熱企業(yè)還是監(jiān)管部門(mén)都應(yīng)盡快實(shí)施首問(wèn)責(zé)任制?，F(xiàn)階段，在一些住宅小區(qū)，供熱出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)很難找到能夠及時(shí)有效解決問(wèn)題的人，即便投訴，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)類似問(wèn)題。因此，供熱企業(yè)要在用戶提供服務(wù)的過(guò)程中，盡可能地把辦理業(yè)務(wù)、提供咨詢、繳費(fèi)、維修等用戶的需要構(gòu)建成一站式服務(wù)平臺(tái)，監(jiān)管部門(mén)亦應(yīng)如此。不要讓用戶因出現(xiàn)一個(gè)小問(wèn)題就往返多次，這樣不僅使用戶明白有問(wèn)題找哪里，同時(shí)也有利于有關(guān)部門(mén)實(shí)施目標(biāo)管理，明確責(zé)任的歸屬。實(shí)行首問(wèn)責(zé)任制，也有利于有關(guān)部門(mén)提高服務(wù)的意識(shí)和水平。

（四）加大改造管網(wǎng)投資力度，保障供熱

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為公民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)是政府義不容辭的責(zé)任。供熱管網(wǎng)屬于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也是民生保障的重點(diǎn)領(lǐng)域。在城區(qū)，特別是在老城區(qū)，對(duì)于年久失修、失養(yǎng)、失管的供熱管網(wǎng)，有關(guān)部門(mén)要組織力量進(jìn)行細(xì)致的排查，通過(guò)排查，摸清情況，制定計(jì)劃，先易后難，按時(shí)間跨度分門(mén)別類地解決。供熱管網(wǎng)維修改造費(fèi)用應(yīng)由企業(yè)和政府合理分擔(dān)。政府在財(cái)政狀況明顯好轉(zhuǎn)的情況下，應(yīng)加大對(duì)管網(wǎng)改造的投資力度。

有計(jì)劃地開(kāi)展維修改造工作。根據(jù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因及改造所需投資量，制定綜合治理的改造方案。市級(jí)財(cái)政應(yīng)安排一定數(shù)額的專項(xiàng)資金，給予專項(xiàng)補(bǔ)助，每年改造一部分，同步健全、完善后續(xù)管理措施，以盡快改善居民的用熱環(huán)境，提高供熱質(zhì)量。

（五）規(guī)范整合，特許經(jīng)營(yíng)

1.對(duì)供熱企業(yè)，實(shí)施供熱特許經(jīng)營(yíng)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì),更是法治經(jīng)濟(jì)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合長(zhǎng)春市的實(shí)際情況，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格供熱企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。政府供熱主管部門(mén)要以規(guī)劃供熱區(qū)域?yàn)榻缦蓿怨崽卦S經(jīng)營(yíng)辦法為規(guī)則，根據(jù)供熱設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬情況，對(duì)現(xiàn)有的集中供熱企業(yè)，簽訂不同類型的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，實(shí)施供熱特許經(jīng)營(yíng)，以契約形式制約供熱企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，建立健全規(guī)范的供熱市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和獎(jiǎng)懲制度；對(duì)新建集中供熱設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，一律實(shí)行招投標(biāo)制度，中標(biāo)的新建集中供熱設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)要與政府供熱主管部門(mén)簽訂經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.進(jìn)一步完善供熱企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度

供暖期結(jié)束，要把企業(yè)經(jīng)營(yíng)及供熱情況、供熱管理部門(mén)對(duì)供熱企業(yè)的考核情況、居民對(duì)供熱企業(yè)的滿意度及媒體監(jiān)督的數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)供熱企業(yè)的信用等級(jí)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與供熱特許經(jīng)營(yíng)執(zhí)照的頒發(fā)、政府對(duì)企業(yè)的扶持政策、供熱企業(yè)獲取金融部門(mén)的融資額度相銜接配套，進(jìn)而促進(jìn)供熱企業(yè)自覺(jué)地按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則辦事，強(qiáng)化企業(yè)的自我約束意識(shí)，使企業(yè)真正做到“自我發(fā)展、自我約束”。

3.政府要加強(qiáng)監(jiān)管，確保執(zhí)法公正

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，監(jiān)管公共產(chǎn)品是否有效供給的責(zé)任主體是政府。因此政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)本著未雨綢繆的理念，采取積極有效的措施，注意規(guī)避供熱過(guò)度市場(chǎng)化問(wèn)題的出現(xiàn)。應(yīng)保證政府對(duì)供熱市場(chǎng)的絕對(duì)有效的調(diào)控能力（即便是在出現(xiàn)突發(fā)情況時(shí)亦應(yīng)如此）。

（六）依靠科技進(jìn)步，提高供熱管理效益

1.嚴(yán)格規(guī)范建筑物供熱設(shè)施審查制度

要按照建設(shè)部要求，對(duì)新建住宅小區(qū)強(qiáng)制推行分戶計(jì)量、分室控溫、按照用量繳費(fèi)的節(jié)能供熱新模式。建設(shè)主管部門(mén)在審查驗(yàn)收建筑工程設(shè)計(jì)圖、竣工驗(yàn)收、供熱鍋爐管網(wǎng)時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行“凡未設(shè)計(jì)安裝分戶計(jì)量和分室控溫系統(tǒng)的住宅樓，一律不能通過(guò)設(shè)計(jì)審查、頒發(fā)施工許可證和竣工驗(yàn)收”的制度，不搞下不為例，這樣有利于從源頭上保證供熱質(zhì)量。

2.制定激勵(lì)政策，加大科技投入，提高供熱質(zhì)量

要鼓勵(lì)新建或有條件的集中供熱站加大科技投入，重視加強(qiáng)對(duì)供熱新技術(shù)、新材料的示范、推廣，引進(jìn)產(chǎn)熱效率高、供熱質(zhì)量好、環(huán)境污染小、科技含量高的先進(jìn)供熱設(shè)備和遠(yuǎn)程監(jiān)控供熱管理技術(shù)。對(duì)供熱質(zhì)量好、環(huán)境污染小、科技含量高、用戶投訴明顯下降的供熱企業(yè)要給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.供熱企業(yè)要加強(qiáng)自身的設(shè)備管理

供熱企業(yè)要主動(dòng)對(duì)年久失修、耗能大、存在安全隱患的設(shè)備進(jìn)行改造或更新，這樣做雖然從經(jīng)濟(jì)的角度上講是增加了成本，但它可以有效消除設(shè)備上的安全隱患，提高供熱效率，提升企業(yè)的信用水平。從戰(zhàn)略上來(lái)講，這是有積極意義的。

4.建立健全供熱預(yù)警和應(yīng)急保障機(jī)制

要制定應(yīng)對(duì)極端低溫等突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，實(shí)行供熱燃料應(yīng)急儲(chǔ)備制度和極端低溫情況下提前或推遲供熱制度，確保特殊低溫條件下安全供熱，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和抗御風(fēng)險(xiǎn)能力。企業(yè)應(yīng)在確保社會(huì)效益的前提下，提高經(jīng)濟(jì)效益。

（七）加強(qiáng)立法，依法行政

加強(qiáng)供熱立法，要結(jié)合供熱實(shí)際盡快完善《長(zhǎng)春市城市供熱條例》，重點(diǎn)對(duì)居民住宅供熱方面存在的突出問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查研究，解決現(xiàn)行供熱法規(guī)、政策存在的薄弱環(huán)節(jié)，解決好某些供熱問(wèn)題的處理無(wú)法可依、無(wú)章可循以及某些現(xiàn)行法律規(guī)定脫離實(shí)際、可操作性差、處罰力度不夠的問(wèn)題。

［注 釋］

①參見(jiàn)《長(zhǎng)春市2010年度供熱工作報(bào)告》。

②參見(jiàn)《國(guó)外的民宅如何采用保溫材料》，中國(guó)保溫網(wǎng)，http://www.cnbaowen.net/news/show/5833/，2011-03-30。

③參見(jiàn)《我國(guó)建筑節(jié)能潛力最大的六大領(lǐng)域及其展望——仇保興副部長(zhǎng)在第六屆國(guó)際綠色建筑與建筑節(jié)能大會(huì)暨新技術(shù)與產(chǎn)品博覽會(huì)上的演講》，http://fzjs.fuzhou.gov.cn/ cms/siteresource/article.shtml?id=20193293409310004&siteId =20149725943290000，2010-04-08。

課題組負(fù)責(zé)人：

趙義河:中共長(zhǎng)春市委黨校政治學(xué)教研部主任，教授

課題組成員：

葉愛(ài)萍：中共長(zhǎng)春市委黨校政治學(xué)教研部教授

楊竹：中共長(zhǎng)春市委黨校政治學(xué)教研部助教

邵靜野：中共長(zhǎng)春市委黨校公共管理教研部主任，副教授

王維翊：中共長(zhǎng)春市委黨校公共管理教研部講師

陳頌橋：中共長(zhǎng)春市委黨校副教授

劉太平：中共長(zhǎng)春市委黨校副教授

劉芳：吉林省電力工業(yè)局高級(jí)工程師

D63-3

A

1008-8466（2011）06-0074-05

2011-09-01

長(zhǎng)春市2010年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題

林 琳］