王翠芳

構(gòu)建社區(qū)和諧的“桃源模式”：創(chuàng)新與價(jià)值

王翠芳

社區(qū)是社會的細(xì)胞，社區(qū)和諧是社會和諧的基礎(chǔ)。近年來，隨著社會利益結(jié)構(gòu)的分化、社區(qū)治理主體的多元化與社會矛盾的復(fù)雜化，和諧社區(qū)建設(shè)也擺上了黨和政府的重要議事日程。2009年11月，民政部頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》提出，“做好和諧社區(qū)建設(shè)工作，對于夯實(shí)我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，激發(fā)廣大人民群眾參與社會建設(shè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會環(huán)境，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！鄙钲谑心仙絽^(qū)于2007年開展了以創(chuàng)建“六好十無兩滿意”為目標(biāo)的和諧社區(qū)建設(shè)，于2008年成功申報(bào)并獲得第四屆中國地方政府創(chuàng)新獎。作為南山和諧社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，桃源街道從轄區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，圍繞社區(qū)和諧的目標(biāo)，構(gòu)建黨和政府主導(dǎo)下的群眾利益維護(hù)機(jī)制，探索出頗具特色的“桃源模式”。

一、桃源街道面臨社區(qū)矛盾的特殊性

桃源街道成立于2002年6月，是一個后發(fā)混合型城區(qū)。街道位于南山區(qū)東北部，東至塘朗山，西臨西麗水庫、大沙河，南至北環(huán)路，北靠羊臺山。辦事處下轄10個社區(qū)。作為新成立的街道，桃源街道有著較為特殊的區(qū)域構(gòu)成：一是城市與農(nóng)村混合。街道除4個城市居民社區(qū)，還有6個農(nóng)城化社區(qū)。這些社區(qū)都是在原先村委會組織基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)制而來，還保留著大量的農(nóng)城化股份公司和村辦集體企業(yè)。二是工業(yè)區(qū)、居民區(qū)與水源保護(hù)區(qū)相連。街道轄區(qū)多為西麗水庫和長嶺皮水庫的生態(tài)控制區(qū)和水源保護(hù)區(qū)，同時(shí)轄區(qū)還有紅花嶺、新屋、旺亨等工業(yè)區(qū)，以及深圳第二大安居工程住宅區(qū)--桃源村。第三，轄區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，本地人與外地人混雜，大學(xué)城與城中村毗鄰。轄區(qū)戶籍人口8萬人，流動人口17萬人，這些流動人口中，絕大部分是外來的農(nóng)民工群體。同時(shí)，深圳大學(xué)城位于轄區(qū)，內(nèi)有北大、清華、哈工大三所高校的深圳研究生院，總?cè)丝?4200人，其中戶籍人口1200人，外來人口13000人，絕大部分是擁有大學(xué)本科以上學(xué)歷的高知識分子群體。

桃源街道特殊的地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)，也孕育了較為特殊的社區(qū)矛盾。一是新型商品住宅區(qū)的業(yè)主維權(quán)。近年來，桃源街道的房地產(chǎn)開發(fā)迅速，不僅一些中高檔的樓盤相繼開盤，如西湖林語、桑泰丹華，還有一些政府出資的經(jīng)濟(jì)適用房也相繼興建。圍繞住房質(zhì)量、物業(yè)管理而引發(fā)的業(yè)主維權(quán)此起彼伏。二是工業(yè)區(qū)的勞資糾紛。截止2009年底，桃源街道轄區(qū)各類企業(yè)1871家，但多為低端的勞動密集型企業(yè)。其中，高新企業(yè)59家，年產(chǎn)值500萬元以上企業(yè)僅192家。由于處于產(chǎn)業(yè)末端，這些企業(yè)由于金融危機(jī)、市場波動、經(jīng)營不善而發(fā)生欠薪、解雇工人的現(xiàn)象多有發(fā)生，勞資糾紛現(xiàn)象較為常見。三是公共工程建設(shè)中的拆遷矛盾。近年來，桃源街道集中了深圳市的若干重大市政項(xiàng)目，南方科技大學(xué)、深圳地鐵五號線、南坪快速二期、深圳大學(xué)醫(yī)學(xué)院等項(xiàng)目建設(shè)，大量的拆遷安置工作引發(fā)了許多社區(qū)矛盾和社會問題。四是農(nóng)城化社區(qū)內(nèi)部的治理矛盾。桃源街道所轄的農(nóng)城化社區(qū)，還保留著大量的村集體資產(chǎn)，這些村集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)工作站、社區(qū)居委會、社區(qū)黨支部等是分而治之的，這就引發(fā)了社區(qū)范圍內(nèi)的黨的權(quán)力、行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的權(quán)威沖突。同時(shí)，文化素質(zhì)普遍偏低的外來務(wù)工人員劇增，而大學(xué)城內(nèi)的高端人才也相對集中，這給出租屋管理和基層管理方式多樣化提出了挑戰(zhàn)。

二、“桃源模式”的探索：理念、實(shí)踐與技術(shù)

近年來，通過創(chuàng)新社區(qū)治理理念，強(qiáng)化資源整合與部門聯(lián)動的新思路；注重社區(qū)治理的組織網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，強(qiáng)化行政與社會資源的整合、社區(qū)治理流程的優(yōu)化，不斷改進(jìn)社區(qū)治理的操作實(shí)踐；通過數(shù)字化和信息化為社區(qū)治理的優(yōu)化提供技術(shù)保障，形成了桃源特色。

（一）理念：資源整合的大和諧理念

作為西方發(fā)達(dá)國家政府改革的重要模式，“無縫隙政府”以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務(wù)，來滿足公民對于公共產(chǎn)品的個性化需求。在全球范圍內(nèi)掀起的新公共管理革命中，重建無縫隙組織，創(chuàng)建無縫隙政府，在行政發(fā)展和政府改革中正顯現(xiàn)出蓬勃生機(jī)。

桃源街道在推動社會管理體制創(chuàng)新過程中，先后提出“數(shù)字先行、資源整合、源頭治理、網(wǎng)格覆蓋、責(zé)任到人、精細(xì)化管理”等諸多理念,強(qiáng)調(diào)組織、人力、信息資源的整合，利用現(xiàn)代高科技的信息技術(shù)手段，打造“無縫隙政府”和“整體性政府”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對社區(qū)的全面服務(wù)和有效治理，構(gòu)建“大調(diào)解”、“大平安”、“大和諧”的社區(qū)治理格局。這一格局不僅僅是單純地化解社區(qū)的矛盾和糾紛，還涵蓋了“人口計(jì)生、公共服務(wù)、安全生產(chǎn)、城市管理、危機(jī)處理、綜合執(zhí)法、綜治維穩(wěn)等全部社會管理領(lǐng)域”。與此同時(shí)，從覆蓋范圍上看，桃源模式也不僅僅限于社區(qū)層面，還拓展到了工業(yè)園區(qū)、企業(yè)、樓棟、網(wǎng)格，甚至是重點(diǎn)項(xiàng)目工程等，“實(shí)現(xiàn)了工作范圍內(nèi)的街道全覆蓋”。

（二）實(shí)踐：組織構(gòu)建、資源整合與流程優(yōu)化

在構(gòu)建社區(qū)和諧的進(jìn)程中，桃源街道進(jìn)行了多種有益的探索。從這些探索實(shí)踐中，我們大體上可以梳理出三條基本的思路。

其一，完善社區(qū)治理的組織網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)治理的主體是黨和政府，十七大報(bào)告提出，要“健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。桃源街道在探索社區(qū)和諧的初始階段，就建立起一整套健全的組織體系。該體系以桃源街道黨工委為組織核心，以數(shù)字化“一格三員”為布局基礎(chǔ)，以總值班室為指揮中樞，共由八個子系統(tǒng)組成。這八個子系統(tǒng)分別是人口管理子系統(tǒng)、和諧社區(qū)建設(shè)子系統(tǒng)、和諧企業(yè)建設(shè)子系統(tǒng)、社會服務(wù)子系統(tǒng)、安全生產(chǎn)子系統(tǒng)、綜合執(zhí)法子系統(tǒng)、應(yīng)急管理子系統(tǒng)、數(shù)字化維穩(wěn)綜治子系統(tǒng)。

桃源街道還建立起相對完善的社區(qū)矛盾調(diào)解組織體系。一方面，桃源街道在社區(qū)設(shè)立“社工工作室”，在企業(yè)設(shè)立“和諧企業(yè)工作室”、“黨員工作室”，派出人民調(diào)解員進(jìn)駐法庭設(shè)立“訴前調(diào)解室”，與原有的“社區(qū)法律工作站”、“人大代表聯(lián)絡(luò)工作站”、派出所設(shè)立“人民調(diào)解室”相結(jié)合，形成一個調(diào)解組織架構(gòu)，基本實(shí)現(xiàn)調(diào)解組織對轄區(qū)的全覆蓋。另一方面，社區(qū)調(diào)解組織體系實(shí)行“點(diǎn)、線、面”結(jié)合工作方法，形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三道防線。“點(diǎn)”就是社區(qū)管理隊(duì)伍，如轄區(qū)警、社區(qū)工作站工作人員、社會工作者、綜合協(xié)管員等，人民調(diào)解員隊(duì)伍，包括轄區(qū)黨團(tuán)員、社工志愿者、物業(yè)管理和業(yè)委會人員、樓棟長等，開展人民調(diào)解，成為調(diào)解的第一道防線?！熬€”就是以街道信訪辦工作人員及派駐社區(qū)、派出所、法庭的專職調(diào)解員，依托“街道矛盾糾紛調(diào)解中心”、“社區(qū)法律工作站”、“派出所人民調(diào)解室”、“法庭訴前調(diào)解室”開展行政調(diào)解，成為調(diào)解的第二道防線。“面”就是以街道司法所、法庭為主開展司法調(diào)解，成為調(diào)解的第三道防線。

其二，整合行政組織與資源。從打造整體性政府和無縫隙政府的理念出發(fā)，桃源街道著重加強(qiáng)對行政機(jī)構(gòu)與公務(wù)人員的整合，減少部門之間分割、摩擦和掣肘的狀況。（1）在街道層面，桃源街道將承擔(dān)維穩(wěn)綜治工作的職能部門如綜治辦、維穩(wěn)辦（綜治維穩(wěn)中心）、司法所、信訪辦（矛盾糾紛調(diào)解中心）、租賃所、總工會、安監(jiān)科、計(jì)生科等科室等，整合起來，在總值班室（應(yīng)急指揮中心）的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展綜治維穩(wěn)工作，有效地集中了政府的組織資源。（2）在社區(qū)層面，桃源街道在所轄的十個社區(qū)成立了“三室一站”，即社區(qū)值班室、人民調(diào)解室、信訪接待室和法律工作站?！叭乙徽尽钡慕ⅲ瑢?shí)現(xiàn)了信訪、法制宣傳、矛盾排查調(diào)處“三位一體”的工作體制，構(gòu)筑了矛盾糾紛“大調(diào)解”格局。（3）人力資源的整合。在組織整合之外，桃源街道也十分注重體制內(nèi)外的人力資源的整合。首先是整合體制內(nèi)的人員，街道將社區(qū)工作站、街道辦各科室、執(zhí)法隊(duì)、派出所、武裝部、武警、工青婦、兩新組織等人員納入到社會管理的體制中來。其次是整合體制外的人員，街道將各社區(qū)居委會、民兵、社工、法律工作者、轄區(qū)內(nèi)非街道所屬黨員、公職人員、企業(yè)應(yīng)急隊(duì)等，也吸納到社區(qū)管理的網(wǎng)絡(luò)中來，從而形成了政府與社會協(xié)同治理的和諧局面。再者，將各種維穩(wěn)力量整合進(jìn)社區(qū)，形成“一格三員”的維穩(wěn)體系。桃源街道所轄的10個社區(qū)工作站，根據(jù)面積、人口和其他自然與社會條件因素劃分為若干個網(wǎng)格。成為維護(hù)社區(qū)和諧的第一道防線。

其三，優(yōu)化社會管理的工作流程。桃源街道還對社會管理的體制進(jìn)行流程再造，優(yōu)化具體工作機(jī)制與工作環(huán)節(jié)，提高政府社會管理的效率和速度。（1）成立了數(shù)字維穩(wěn)綜治工作中心，該中心又由應(yīng)急指揮中心、維穩(wěn)綜治中心、矛盾糾紛調(diào)解中心三個中心和數(shù)字信息、電子監(jiān)控兩個技術(shù)平臺組成。這一中心的確立，形成了集源頭預(yù)防、信息收集、快速反應(yīng)（信息處理）、分級調(diào)處等的機(jī)制，形成了一個相對完善、管理順暢、互相協(xié)調(diào)的工作體系。（2）社區(qū)矛盾排查調(diào)處的機(jī)制優(yōu)化。借助于“南山區(qū)社區(qū)綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)”，桃源街道形成了從社區(qū)矛盾排查登記、隱患上報(bào)、調(diào)解整治和追蹤落實(shí)完善的工作機(jī)制。

（三）技術(shù)：數(shù)字化與信息化

桃源街道的社區(qū)管理體制的探索之一，還在于引入數(shù)字化和信息化的手段，提升社區(qū)管理的效率。桃源的數(shù)字化信息處理平臺建立起了全覆蓋、動態(tài)化的人口與地理信息系統(tǒng)，其信息主要是以航拍地圖為基點(diǎn)，結(jié)合計(jì)生IPS系統(tǒng)的人口管理信息、出租屋管理系統(tǒng)的編碼信息、安全生產(chǎn)、維穩(wěn)綜治系統(tǒng)受控制的特殊群體和人員信息和社會事務(wù)管理系統(tǒng)的特殊階層人員信息等靜態(tài)信息和電子監(jiān)控、數(shù)字化城管、街道黨建信息等動態(tài)信息，形成了一個完整的信息體系。

通過平臺對信息報(bào)送、處置過程的自動化處理，以最快捷的方式傳遞最準(zhǔn)確的信息，啟動最合適的處置方案，達(dá)到最有效的處置效果。

三、“桃源模式”的創(chuàng)新價(jià)值與發(fā)展方向

桃源街道對于構(gòu)建社區(qū)管理新體制以及化解社區(qū)矛盾的諸多探索，在實(shí)踐中取得了顯著的績效。桃源模式對于社會矛盾糾紛的有效預(yù)防、成功調(diào)處、防止激化、穩(wěn)定大局，構(gòu)建和諧社會，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對不斷完善和優(yōu)化基層管理，對當(dāng)前公共管理體制改革中正在探索的管理重心下移實(shí)踐具有示范意義。

（一）創(chuàng)新績效

行政資源得到優(yōu)化配置。借助于信息化的手段，桃源街道打造基層社會管理的綜合信息平臺，加強(qiáng)各部門之間的信息共享，有利于行政資源的節(jié)約使用和行政效率的提高。通過建立一個促進(jìn)社區(qū)穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)核心，整合基層政府中的各種維穩(wěn)力量，將原先各自為政的行政部門和人員凝聚起來，圍繞社區(qū)和諧開展工作，實(shí)現(xiàn)了行政部門之間的有效協(xié)作。

基層黨組織的權(quán)威得到強(qiáng)化。桃源街道黨工委直接領(lǐng)導(dǎo)社會管理系統(tǒng)指揮中樞--總值班室，在建設(shè)和諧社區(qū)中發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。值得一提的是，產(chǎn)生于大型工業(yè)園區(qū)，以“和諧企業(yè)工作室”為實(shí)踐平臺的“紅花嶺模式”，是融基層“兩新”組織黨的建設(shè)、和諧社區(qū)建設(shè)、勞資糾紛司法調(diào)解以及工會等群團(tuán)組織建設(shè)于一體的，體現(xiàn)并超越“桃源模式”和“六約模式”，具有綜合性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和強(qiáng)大生命力的實(shí)踐樣本。這種樣本不僅是勞動糾紛調(diào)處、密切勞資關(guān)系、建設(shè)和諧社區(qū)的一個突破，也是加強(qiáng)非公經(jīng)濟(jì)組織黨的建設(shè)的一個成功范例。紅花嶺“和諧企業(yè)工作室”運(yùn)作兩年來，本著“把矛盾調(diào)處在車間班組，把問題解決在工廠企業(yè)，把沖突化解在園區(qū)現(xiàn)場”的原則，形成了比較好的工作機(jī)制和創(chuàng)建手段，進(jìn)而密切了黨群關(guān)系，拓展了工業(yè)區(qū)黨組織的新的工作空間，提高了黨組織威望，化解了各種勞資糾紛，促進(jìn)了企業(yè)快速和諧發(fā)展。兩年來，紅花嶺工業(yè)區(qū)黨員從171人發(fā)展到612人，勞資糾紛調(diào)解受理量同比減少了50%，投訴人數(shù)同比下降75%，工業(yè)區(qū)沒有出現(xiàn)一起到辦事處或市、區(qū)上訪事件。2010年2月5日，省委副書記、市委書記劉玉浦在檢查南山區(qū)信訪維穩(wěn)工作時(shí)，充分肯定了桃源街道紅花嶺工業(yè)園區(qū)設(shè)立“和諧企業(yè)工作室”的做法。他表示，以“和諧企業(yè)工作室”為實(shí)踐平臺的“紅花嶺模式”，有效實(shí)現(xiàn)了將矛盾化解在萌芽狀態(tài)、將問題解決在基層，值得好好總結(jié)推廣。

社區(qū)矛盾大為緩解。目前，轄區(qū)116家規(guī)模以上非公有制企業(yè)全部依托黨支部成立了人民調(diào)解委員會，建立起了一個基層黨員和黨組織在和諧企業(yè)建設(shè)中發(fā)揮作用的工作平臺，實(shí)現(xiàn)了關(guān)口前移，暢通了訴求解決渠道?！肮ぷ魇摇蓖ㄟ^“三個結(jié)合”即將和諧企業(yè)建設(shè)與“兩新”組織黨建相結(jié)合、信訪維穩(wěn)與人民調(diào)解相結(jié)合、維護(hù)權(quán)益與普法宣傳相結(jié)合，深化和諧企業(yè)建設(shè)，發(fā)揮了黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。2007年、2008年連續(xù)兩年實(shí)現(xiàn)了“到市、赴省、進(jìn)京”越級上訪為零的“三零”工作目標(biāo)；“三個下降”是越級上訪量、全區(qū)督辦案件總量、群體性事件數(shù)量顯著下降。

（二）改進(jìn)方向

從改進(jìn)工作的角度來看，進(jìn)一步完善“桃源模式”，需要關(guān)注兩個方面。

其一，社區(qū)治理理念要從管理向治理的轉(zhuǎn)變。社區(qū)和諧不僅依賴于政府部門與行政人員的動員與整合，更有賴于社會力量的培育與發(fā)動。社區(qū)治理的多元化，就需要實(shí)現(xiàn)十七大報(bào)告所提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。要認(rèn)識到社區(qū)內(nèi)部所蘊(yùn)藏的促進(jìn)社區(qū)和諧的力量，充分發(fā)動社區(qū)居民、社區(qū)各類組織，以及駐區(qū)企業(yè)參與社區(qū)和諧的構(gòu)建。

其二，社區(qū)治理理念要由管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變。古人講，“善為治者，貴在求民之穩(wěn)，達(dá)民之情?！鄙鐓^(qū)矛盾的核心是利益矛盾。社區(qū)矛盾的發(fā)現(xiàn)與解決，不僅要求政府管制網(wǎng)絡(luò)的完善和管制能力的強(qiáng)化，還需要學(xué)會與群眾進(jìn)行利益上的溝通、談判與協(xié)商。社區(qū)居民利益關(guān)系得到協(xié)調(diào)，思想情緒得以理順，社區(qū)發(fā)展中的不穩(wěn)定因素就能得到及時(shí)化解，各種矛盾沖突就能得到有效疏導(dǎo)，社區(qū)和諧也就有了牢固的基礎(chǔ)。因此，要正視群眾的合理利益訴求，維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)益，講究工作的方式方法，把“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好”群眾利益作為構(gòu)建社區(qū)和諧的基本指導(dǎo)原則，真正確立“黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。

作者單位：中共深圳市南山區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：馬健