段玉瑾

（蘭州大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院，甘肅蘭州，730000）

農(nóng)民工社會政策建設(shè)回顧與農(nóng)民工的社會政策需求

段玉瑾

（蘭州大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院，甘肅蘭州，730000）

學(xué)者們普遍認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市面臨制度壁壘和社會政策的缺位，但通過回顧，我國農(nóng)民工社會政策建設(shè)正在逐步完善，前進(jìn)腳步從未停止。而農(nóng)民工作為政策的利益攸關(guān)方和受益者，從被動服從政策安排轉(zhuǎn)向積極尋求政策需要，政策制訂必須從農(nóng)民工自身的特點出發(fā)，才能讓農(nóng)民工社會政策的初衷與預(yù)期結(jié)果完美契合。

農(nóng)民工融入；社會政策建設(shè)；政策訴求

30多年的改革開放催生了龐大的“農(nóng)民工”群體，據(jù)人力資源與社會保障部的統(tǒng)計公報，2009年末，全國農(nóng)民工總量為2.30億人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為1.45億人。“農(nóng)民工”群體問題引起黨和國家以及學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。鄭杭生教授提出，農(nóng)民市民化是當(dāng)代中國社會學(xué)的重要主題，而2億多農(nóng)民工的市民化，即農(nóng)民工的城市融入問題成為社會學(xué)關(guān)注的重點之一。

一、農(nóng)民工難以融入城市的制度歧視與社會政策的重任

國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下造就了農(nóng)民工的特殊身份，城市中對農(nóng)民工存在廣泛的社會排斥和歧視，針對農(nóng)民工的社會政策建設(shè)缺位，農(nóng)民工融入城市障礙重重。李迎生認(rèn)為，農(nóng)民工身份尷尬，既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，也不是真正的工人?！稗r(nóng)民工”的標(biāo)簽讓他們淪為邊緣群體、弱勢群體，不能享受與城市人同等的社會地位、福利和待遇，對他們的社會排斥和歧視存在于政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領(lǐng)域。希雪紅指出，戶籍制度將農(nóng)民束縛在了農(nóng)村，排斥在城市管理體制之外，建立在戶籍制度上的就業(yè)制度、住房制度、教育制度、社會保障制度的不平等，導(dǎo)致農(nóng)民工和城市居民之間在身份和社會地位上存在巨大的差別。

“農(nóng)民工”群體的確遭受到了不公平的對待，他們從事城市人不愿意做的工作，辛勤勞動創(chuàng)造了巨大的財富。雖然已經(jīng)成為城市的一份子，但遭受到城市居民的種種歧視，不能享受城市居民的待遇。那么，社會政策就要當(dāng)仁不讓地?fù)?dān)負(fù)起保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益以及促進(jìn)社會公正的重任。英國社會政策學(xué)者希爾認(rèn)為，社會政策就是國家對公民所承擔(dān)的一種責(zé)任，體現(xiàn)在社會福利上是政府作為行動者如何使社會失靈得到矯正，如何用集體行動來對社會問題和公眾福利進(jìn)行干預(yù)（Hill，1996）。李迎生認(rèn)為，社會政策是以公正為理念依據(jù)，以解決社會問題、保障社會安全、改善社會環(huán)境、增加社會福利為目的，以國家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而建立的一系列行為準(zhǔn)則、法令和條例的總稱。公正的理念是社會政策的核心。由于諸如“農(nóng)民工”這樣的弱勢群體無力維護(hù)自身的基本權(quán)益，因此成為社會政策的重點保護(hù)對象。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，我國農(nóng)民工社會政策建設(shè)受到國家的重視，出臺了一系列的的社會政策，但存在不完整、不穩(wěn)定、不規(guī)范、低層次和效果差的缺陷。這樣的評價應(yīng)該說比較中肯，但是當(dāng)我們?nèi)娴鼗仡櫸覈r(nóng)民工社會政策建設(shè)，可以看到，國家把“農(nóng)民工”作為一個特別關(guān)注的群體來納入到政策制訂過程中，積極維護(hù)他們的權(quán)益，推動他們?nèi)谌氤鞘猩?，取得的成就有目共睹?/p>

二、我國農(nóng)民工社會政策體系建設(shè)日趨完善

（一）加快戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

建國后，國家嚴(yán)格限制農(nóng)民流動，實行城鄉(xiāng)區(qū)隔的戶籍制度和就業(yè)制度，直到1984年，中共中央發(fā)布《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，文件允許務(wù)工、經(jīng)商和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)落戶，標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元的戶籍制度開始松動。1998年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部文件《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，其中規(guī)定：“在城市投資、興辦企業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在改城市落戶。”這個規(guī)定雖然門檻很高，但為積極進(jìn)取且做出一定成績的農(nóng)民工擁有城市居民身份提供了一條途徑。2001年，我國在2萬多個小城鎮(zhèn)推行戶籍制度改革試點。由于戶籍嵌套在就業(yè)制度、福利制度、教育制度之中，改革進(jìn)程需要其它制度改革的同步配套，勢必是循序漸進(jìn)的過程，但是消除城鄉(xiāng)戶籍二元結(jié)構(gòu)是大勢所趨，農(nóng)民工不再遭受身份歧視的一天終將到來。

（二）重視農(nóng)民工就業(yè)，完善勞動法規(guī)

改革開放初期，農(nóng)民工在城市就業(yè)機會有限，他們大多盲目流動。隨著國企改革深入，下崗職工增多，一些城市甚至出臺政策粗暴地限制農(nóng)民工進(jìn)城或者限制就業(yè)行業(yè)，隨著中國經(jīng)濟高速發(fā)展得益與“人口紅利”，政府認(rèn)識到從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的高度建立勞動力自由流動機制的必要性，先后出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策和法規(guī)。2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于做好農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工管理和服務(wù)工作的通知》，要求取消對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的各種限制，實行一視同仁，平等競爭。2007年頒布實行《勞動合同法》，農(nóng)民工也與其它勞動者一樣，各種勞動權(quán)益以規(guī)范的法律文本形式得到保障，農(nóng)民工成為產(chǎn)業(yè)工人有了法律依據(jù)。與此同時，政府逐步建立了統(tǒng)一的勞動力市場，各種人才市場和職介中介應(yīng)運而生，甚至舉辦農(nóng)民工專場來促進(jìn)農(nóng)民工的就業(yè)。政府也十分重視維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，曾經(jīng)一度農(nóng)民工討薪事件層出不窮，政府從上而下運用行政干預(yù)或出臺政策的方式來解決這個問題，建立一個良好的農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境。各省出臺了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)經(jīng)濟、消費水平適時調(diào)整，此一舉措大大促進(jìn)農(nóng)民工收入的穩(wěn)定提升。

（三）社會保障制度力爭全覆蓋，提高農(nóng)民工社會福利

農(nóng)民工在城市就業(yè)成為事實，他們也經(jīng)常遭遇到各種生活風(fēng)險，例如工傷事故風(fēng)險、疾病風(fēng)險、失業(yè)風(fēng)險、生活貧困和其他意外事故，而以往由于戶籍限制，農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)社會安全網(wǎng)之外，政府缺乏相應(yīng)的政策和途徑來化解農(nóng)民工的遭遇，制度上的不保護(hù)使他們應(yīng)付風(fēng)險的成本昂貴，被邊緣化的程度加深，更嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工群體加快融入城市的步伐。為了應(yīng)對農(nóng)民工缺少保障的狀況，國家“十一五”規(guī)劃中首次明確提出要“認(rèn)真解決進(jìn)城務(wù)工人員的社會保障問題”，20世紀(jì)90年，各省遵循“穩(wěn)步推進(jìn)”的政策制訂原則，開始試點探索農(nóng)民工社會保障制度的模式，如廣東省的入城保障模式，上海為代表的新建綜合模式和沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村的入農(nóng)保模式等。2003年國務(wù)院公布《工傷保險條例》，首次將農(nóng)民工納入保險范圍，廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送的辦法》。2007年全國人大通過《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動合同法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》，并且要求農(nóng)民工養(yǎng)老保險從2007年7月1日開始實施。黨的十七大明確提出“社會保障要覆蓋城鄉(xiāng)”，實現(xiàn)農(nóng)民工的社會保險全覆蓋是其中重要的部分。2009年，人力資源和社會保障部公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。本世紀(jì)不到10年，政府從忽視農(nóng)民工權(quán)益到積極穩(wěn)妥建立農(nóng)民工社會保障，體現(xiàn)出政府希望全民共享社會建設(shè)成果的理念，為破解城鄉(xiāng)二元戶籍限制掃清障礙。

（四）社會服務(wù)同步進(jìn)行，免除農(nóng)民工后顧之憂

讓農(nóng)民工融入城市，除了消除制度壁壘，政府還意識到農(nóng)民工還有一系列自身無法解決的后顧之憂，需要社會提供周到的社會服務(wù)，如解決農(nóng)民工子女入學(xué)問題、住房困難和農(nóng)民工自身教育培訓(xùn)需求等。2003年1月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，對農(nóng)民工工資給付、生產(chǎn)生活條件、培訓(xùn)、子女入學(xué)、管理與服務(wù)等方面做了詳細(xì)和積極的規(guī)定。

住房方面，國家層面還缺少解決農(nóng)民工住房困難的文件和法規(guī)，而吉林、甘肅、廣西、重慶、成都、南昌等地方政府允許進(jìn)城務(wù)工人員購買經(jīng)濟適用房、有條件的申請廉租房和保障性住房。國家和政府正積極改善農(nóng)民工住房的問題，消除戶籍制度的排斥。

現(xiàn)行教育管理體制的入學(xué)原則是以戶口所在地就近入學(xué)，跨地域流動的農(nóng)民工子女到城鎮(zhèn)入學(xué)困難重重，一些學(xué)校拒收農(nóng)民工子女甚至收取高額借讀費，但同時城市學(xué)校資源有限確實無法容納眾多的農(nóng)民工子女。面對這一問題，國家和政府嚴(yán)厲禁止拒收農(nóng)民工子女入學(xué)的現(xiàn)象，還開辦農(nóng)民工子女學(xué)校來提高入學(xué)率。

三、農(nóng)民工的特點和需求決定完善社會政策的對策和方向

回顧我國社會政策建設(shè)，可以看到，作為社會政策的利益攸關(guān)方和受益者，農(nóng)民工從被動服從政策安排轉(zhuǎn)向積極訴求政策。但他們自身的特點決定了其特殊的社會政策態(tài)度和需求。

首先，大多數(shù)農(nóng)民工以承包土地為就業(yè)保障，傳統(tǒng)家庭做養(yǎng)老保障的影響，對參加社會保障的積極性并不高，很多農(nóng)民工不愿意深究企業(yè)是否購買了社會保險，甚至各地農(nóng)民工的退保率普遍較高。人力資源與社會保障部統(tǒng)計公報（1）指出，2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為 14533萬人，年末參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人，即約11.52%的農(nóng)民工參加了養(yǎng)老保險；參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的7.15%；參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)為 5587萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的24.31%。可見，農(nóng)民工參保率非常低。

農(nóng)民工社會政策制訂確實有著政治考量，需要國家法規(guī)的強制執(zhí)行，但另一方面，重視土地和家庭保障傳統(tǒng)是比較適合我國國情，中國還是一個以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)人口龐大，過快追求社會保障的廣覆蓋、高起點勢必會走上“福利綜合癥”的道路，增加財政負(fù)擔(dān)，減輕市場自由競爭的作用發(fā)揮。

其次，頻繁的流動是農(nóng)民工就業(yè)的顯著特征，而目前我國的社會保障還沒有全國統(tǒng)籌，各省繳費標(biāo)準(zhǔn)和社會保險內(nèi)容不盡相同，異地轉(zhuǎn)移又要截留部分作為基金累積，因此農(nóng)民工從短視的現(xiàn)實利益出發(fā)，不愿參加社會保險，工作發(fā)生變動也會要求企業(yè)辦理退保。為了適應(yīng)農(nóng)民工流動性的特點，各級政府部門和學(xué)術(shù)界要做的是，如何加快實現(xiàn)社會保險基金的全國統(tǒng)籌，取消異地轉(zhuǎn)移的附加成本。

再次，農(nóng)民工對社會保障和其它社會政策存在著差異化需求。據(jù)研究，農(nóng)民工群體內(nèi)部也出現(xiàn)了分化，融入城市的意愿很不相同，因此有學(xué)者認(rèn)為，社會政策一刀切不合時宜，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)民工的分層來區(qū)別對待，進(jìn)城時間、文化水平、年齡、從事行業(yè)等要素都影響著農(nóng)民工對社會保障的差異化需求。

農(nóng)民工內(nèi)部階層分化嚴(yán)重。一些人已經(jīng)在城市扎下根基，事業(yè)輝煌，成為中產(chǎn)階級的一部分；新生代農(nóng)民工更有與老一代農(nóng)民工有著截然不同的價值觀和生活態(tài)度；還有諸如城鄉(xiāng)給合部的農(nóng)民，他們基本失去土地的保障，是否也成為社會保障考慮的對象；以上這些狀況為中國特色的社會政策研究提出了新課題。

農(nóng)民工作為一個龐大而特殊的群體，建立科學(xué)的農(nóng)民工社會政策將有助于社會穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮，加快農(nóng)民工融入城市生活。農(nóng)民工社會政策是當(dāng)前我國總體社會政策建設(shè)的一個重要部分，必將隨著政府的重視而逐漸完善。但也要看到我國社會、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所面臨的復(fù)雜性，探索符合中國國情的農(nóng)民工社會政策必須從實際出發(fā)，從農(nóng)民工自己的特點和需要著手，漸進(jìn)吸收國內(nèi)外成功經(jīng)驗，這樣我國才能做出社會政策在實踐和理論上特殊的貢獻(xiàn)。

［1］ 李迎生，劉燕霞.社會政策與農(nóng)民工群體的社會保護(hù)［J］.社會學(xué)研究，2006（3）.

［2］ 熊躍根.社會政策：理論與分析方法［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

［3］ 徐永新.我國農(nóng)民工政策的演變及未來走向［J］.河南社會科學(xué)，2004，12（4）.

［4］ 康海華.完善農(nóng)民工住房保障政策研究［D］.長沙：湖南師范大學(xué)，2010.

［5］ 中華人民共和國人力資源與社會保障部網(wǎng)站［EB/OL］.http：// w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm.

F323.6

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段玉瑾（1980-），男，碩士研究生，研究方向為社會政策、組織社會學(xué)、農(nóng)村社會學(xué)。