□簡敏袁強

公共安全信息公開制度及其機制構(gòu)建

□簡敏袁強

信息公開、透明是民主法治社會最基本的要求。當今人類社會已經(jīng)進入一個以生產(chǎn)、分配風險為核心的社會。轉(zhuǎn)型時期的中國，面臨諸多不穩(wěn)定因素，各種公共安全事件頻發(fā)。公共安全信息公開在公共安全管理中起著至關(guān)重要的作用。由于缺乏相應(yīng)的制度機制，我國公共安全信息公開步履蹣跚，構(gòu)建完善的公共安全信息公開機制迫在眉睫。

一、公共安全信息公開的類型與價值沖突

（一）公共安全信息的類型劃分

公共安全信息是指政府在公共安全管理過程中掌握和獲取的有關(guān)公共安全事件的一切信息。依據(jù)不同的角度，可將公共安全信息做如下分：

1.正面信息與負面信息。正面信息包括：公共安全事件本身的信息、政府應(yīng)對公共安全事件的政策、措施、結(jié)果和與公共安全事件相關(guān)的解釋性和預測性知識等。負面信息首先表現(xiàn)為政府對公共安全事件的否認、掩飾、漠視、轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的信息；其次是對公共安全事件本身信息的曲解而產(chǎn)生的信息。

2.識別信息與應(yīng)對信息。識別信息指人們借以識別公共安全事件性質(zhì)和公共安全事件現(xiàn)實狀況的信息。如地震發(fā)生的時間、地點、震級、震中、波及范圍等。應(yīng)對信息指人們借以采取適當行動應(yīng)對公共安全事件從而減少或避免損失的信息，包括應(yīng)對公共安全事件的措施、方案等。

3.可公開的信息與不可公開的信息。并非所有政府在公共安全管理過程中獲取的信息都能對外公開?？晒_的信息不能涉及個人隱私、商業(yè)秘密和國家機密，不能有違公共道德和公共利益。學界對公共安全事件中遇難者的名單是否應(yīng)該對外公布存在爭論，有人認為公布名單會對遇難者及其親屬的隱私造成損害，并帶來難以預料的后果。筆者認為，公共安全事件中，公布名單是對生命和公眾知情權(quán)的尊重，不會帶來所謂的后果。公開名單有助于驗證相關(guān)信息的準確性，有助于揭露事件背后的真相，有助于公眾掌握實情和追究責任。

（二）公共安全信息公開的價值沖突

自法國政治思想家博丹提出主權(quán)理論以來，國家主權(quán)的基本范疇就處于不斷的充實之中。如今，主權(quán)的范圍已從領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空，擴展到虛擬的信息領(lǐng)域。從政治學的角度來看，信息主權(quán)是一個國家允許或禁止信息在其管轄的領(lǐng)域內(nèi)自由流動的最高權(quán)威。人的生存離不開各種信息，信息是維持生存的必要條件，因而，信息自由權(quán)是一項基本人權(quán)，是公民自由接受和傳遞信息的權(quán)利。以賽亞·柏林“兩種自由”的分類來看，信息自由不但是“免于他人干涉或強制的”也是“要積極獲得”的。網(wǎng)絡(luò)上的信息泥沙俱下，良莠不齊，各種有害信息充斥其中，依法對互聯(lián)網(wǎng)上的信息進行監(jiān)管是一個國家信息主權(quán)的體現(xiàn)。特別是在某些敏感時期 （如發(fā)生重大公共安全事件），依法加強信息監(jiān)管尤為重要。然而，這種正常合理的行為在某些西方國家看來卻是在侵犯人權(quán)。近年來，以美國為首的西方國家熱衷于鼓吹“網(wǎng)絡(luò)信息自由”，以“開放互聯(lián)網(wǎng)”，“信息自由”為口實對他國的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管措施橫加指責。就其實質(zhì)來看這與其叫囂多年的所謂“人權(quán)高于主權(quán)”的強權(quán)邏輯如出一轍。不得不承認，信息時代為某些國家推行霸權(quán)主義和強權(quán)政治提供了有利條件。利用在信息領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的優(yōu)勢對他國實施政治和思想滲透，使這些國家的政治制度、意識形態(tài)、價值觀念、思想文化和生活方式受到嚴重沖擊，威脅著這些國家的政治和文化主權(quán)，這種威脅比殖民時代的軍事入侵更具滲透力，更具支配力。他們以信息自由權(quán)為幌子，隨意指責別國侵犯了公民獲取、發(fā)布、傳遞信息的自由權(quán)，干涉別國內(nèi)政，踐踏別國主權(quán)。事實上，維護國家信息主權(quán)與保護公民信息自由權(quán)不存在沖突。自由是有限度和有條件的。行使信息自由權(quán)以不對信息主權(quán)造成損害為前提，國家應(yīng)在確保信息主權(quán)的前提下賦予公民盡可能廣泛的信息自由權(quán)。但需注意的是，政府雖然可以對信息進行管制，但并不意味著就可以隱瞞信息、秘密行政，信息管制也應(yīng)當是有限度和有條件的。

（三）公共安全信息公開的主體

隨著新媒體的不斷發(fā)展，越來越多有關(guān)公共安全事件的信息最先并非來源于政府的權(quán)威發(fā)布，而是來源于以網(wǎng)絡(luò)、手機為代表的新媒體。政府信息發(fā)布的“遲緩“在讓許多人感到不滿的同時，也讓一些人對政府的公共安全信息公開主體地位產(chǎn)生了質(zhì)疑。政府在公共安全信息公開上的”遲緩”，有自身的原因，也有技術(shù)上的原因。隨著通訊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，任何一個人都是潛伏著的“新聞播報員”，都可以是信息的發(fā)布者。在這種情況下，有關(guān)公共安全事件的信息最先不來源于政府，而來源于新媒體也就合情合理了。此外，信息公開觀念不強、官員媒介素養(yǎng)低、公開渠道不健全等也是導致“遲緩”的重要原因。筆者以為，盡管存在上述問題，但并不能否定政府作為公共安全信息公開主體的地位。公共安全信息公開不僅要做到迅速、實時，還要做到全面、準確和統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對輿論的引導、謠言的阻斷和公眾的教育。公共安全信息公開是一個信息發(fā)布——傳遞——接收——反饋——再發(fā)布的過程，只有政府擁有足夠的信息和資源來維持這一過程。

二、新媒體環(huán)境下的公共安全信息公開

科技的進步給媒體發(fā)展注入了新鮮活力。新媒體是基于數(shù)字技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和移動通訊技術(shù)而形成的媒體形態(tài)。如數(shù)字電視、手機報紙、手機短信、移動電視、IPTV、博客、微博等。目前，新媒體已超越傳統(tǒng)媒體成為信息傳播最重要的載體。

喻國明教授認為：“新媒體的迅速發(fā)展不僅弱化了政府對社會信息的控制力，而且使國家內(nèi)政與外交的透明度越來越高，受到的牽制和約束也隨之增大。新媒體打破了傳統(tǒng)媒體的壟斷性，信息傳遞和交流是完全自由和在相當程度上不受政府管理和控制的，同時也可以自由選擇和吸納，這使個人和非政府組織的影響力越來越大，政府對信息的控制力下降?！?/p>

（一）新媒體讓公共安全信息傳播更加迅速

新媒體條件下，公共安全事件中的當事人或目擊者可以運用新媒體技術(shù)實現(xiàn)最快、最及時的信息傳遞。2009年2月9日晚20點27分，中央電視臺新址在建附屬文化中心大樓發(fā)生火災。在附近圍觀的人群中，很多人拿出手機、相機，甚至攝像機對失火的大樓不停拍攝，不少人通過手機對家人和朋友進行“現(xiàn)場直播”，并不停地發(fā)送短信和彩信?；馂陌l(fā)生僅僅37分鐘后，網(wǎng)絡(luò)上就已經(jīng)出現(xiàn)了大量有關(guān)火災的圖片和信息。

（二）新媒體已成為社會輿論最重要的策源地

近年來，許多公共安全事件的發(fā)生都與網(wǎng)絡(luò)上高強度、高密度的輿論密不可分。一些在以前原本不可能轉(zhuǎn)化為危及公共安全的事件借助網(wǎng)絡(luò)、手機等新媒體在極短的時間內(nèi)就能發(fā)酵成為引起全國，乃至世界關(guān)注的公共安全事件。當前，新媒體影響社會輿論主要有四種形式，一是網(wǎng)絡(luò)跟帖；二是網(wǎng)絡(luò)論壇；三是微博、博客等個人空間；四是即時通訊群。

（三）新媒體提高了公眾的信息傳播能力，推動了民間話語權(quán)的形成

進入新媒體時代，新媒體模糊了個人傳播和大眾傳播的界限，突破了長久以來政府與公眾之間信息不對稱的狀態(tài)，它“重構(gòu)了既有的權(quán)力格局并營造出了新型的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)”，借助新媒體，任何人都能自由表達觀點，形成屬于自己的話語空間，為民間話語和官方話語的博弈提供了場域與條件。

但新媒體是一把雙刃劍，它在使主流、權(quán)威信息得到迅速傳播的同時，一些“雜音”也通過新媒體得到廣泛傳播。尤其是在公共安全事件中，這些“雜音”不僅帶來了社會的動蕩與恐慌，而且嚴重妨礙著政府的危機應(yīng)對行為。新媒體的低門檻性、開放性與隱蔽性也給一些別有所圖的人提供了社會動員的機會和場域，借助由各種“雜音”引發(fā)的社會輿論，一些組織和個人獲得了全新的社會動員條件和機會。2011年8月，發(fā)生在英國的騷亂事件就是其中的典型。如今，如何對新媒體進行監(jiān)管已成為世界各國面臨的共同問題。

三、公共安全信息公開機制的構(gòu)建路徑

（一）樹立正確的政府行政理念，善待、善用、善管媒體

1.樹立以民為本的理念。當公共安全事件發(fā)生時，政府官員應(yīng)學會由保自己的“烏紗帽”轉(zhuǎn)變?yōu)楸０傩盏母ｌ恚瑢⑷嗣袢罕姷母纠娣旁诘谝晃弧?/p>

2.形成正確的政績觀與穩(wěn)定觀。應(yīng)認識到公共安全事件是社會發(fā)展過程中的常態(tài)，公共安全事件并不可怕，可怕的采取掩耳盜鈴、自欺欺人的應(yīng)對方式。公共安全事件的發(fā)生既是考驗，也是機遇，處理的好何嘗不是政績？

3.樹立堅定的法治觀念，堅決依法辦事，絕不能違背法律甚至凌駕法律。

在國外，媒體被視為“政府應(yīng)對公共安全事件最好的朋友”，是政府的“黃金搭檔”。媒體不只是宣傳的工具，也不是官員的部下，更不是政府的敵人。要善待、善用媒體，與媒體保持積極接觸，通過媒體及時回應(yīng)社會關(guān)切。要善于同媒體打交道，不能見了記者就跑，見了鏡頭就躲。除此之外，還要善管媒體。要創(chuàng)新媒體監(jiān)管方式，掌握管理的策略和技巧，當前，重中之重是要關(guān)注對互聯(lián)網(wǎng)的管理。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)公共安全信息公開法制化

1.盡快出臺“政府信息公開法”?！墩畔⒐_條例》只是構(gòu)建政府信息公開制度的過渡性規(guī)定，應(yīng)早日出臺 “政府信息公開法”，將信息公開是政府的法定義務(wù)以法律的形式明確規(guī)定，協(xié)調(diào)與其他法律的關(guān)系，減少法律適用中的矛盾。

2.制定統(tǒng)一的“緊急狀態(tài)法”。憲法沒有關(guān)于緊急狀態(tài)制度的規(guī)定，有關(guān)緊急狀態(tài)的立法非常零散，且對某些緊急狀態(tài)重復立法，而對其他一些緊急狀態(tài)卻沒有涉及。需制定統(tǒng)一的“緊急狀態(tài)法”，對緊急狀態(tài)的確認、宣布、應(yīng)對措施、公民的義務(wù)和法律責任做出明確規(guī)定，規(guī)范政府在緊急狀態(tài)下的信息公開行為。

3.盡快制定“新聞法”。將新聞媒體的監(jiān)督權(quán)、審稿權(quán)、批評權(quán)、采訪權(quán)、報道程序、方法以及侵權(quán)責任等予以明確。特別需要立法完善和保護新聞輿論的監(jiān)督權(quán)和審稿權(quán)，以保障公眾對政府信息的知情權(quán)和對行政機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。將媒體的行為納入法制化、規(guī)范化軌道。

4.完善相關(guān)配套法律制度。應(yīng)在制定“政府信息公開法”的同時，完善有關(guān)個人隱私、商業(yè)秘密和國家秘密保護的立法，解決法律實踐中的沖突與矛盾。此外，要進一步完善《氣象條例》、《防汛條例》、《傳染病防治法》、《防震減災法》等應(yīng)急法律法規(guī)中有關(guān)公共安全信息公開的規(guī)定，增強可操作性。

（三）構(gòu)建信息共享平臺，提高信息共享程度

根本上解決公共安全信息共享程度低的問題與徹底厘清條塊關(guān)系密切相關(guān)。在現(xiàn)有體制下，短時間內(nèi)解決這個問題難度較大。為改變上述狀況，在技術(shù)條件上多下功夫是較為可取的選擇。應(yīng)建立一個上至國務(wù)院，下至地方各級政府的信息共享平臺，政府及其各組成部門可以通過這個一體化信息平臺來檢索、查閱、或借閱諸如規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)范、行業(yè)狀況等有關(guān)資料，提供統(tǒng)計分析、對比分析、回歸分析等有關(guān)的數(shù)據(jù)，為專家提供豐富的科學依據(jù)。同時，建立信息共享的協(xié)商機制，開展定期的信息共享討論、協(xié)商，擴大信息共享面，加快信息共享速度，達到提高信息利用價值的目的。

（四）完善權(quán)利救濟與責任追究機制

“有權(quán)利必有救濟”，一項真實的權(quán)利必須要有完善的救濟手段作依托?！墩畔⒐_條例》雖賦予了公眾知情權(quán)，但缺少對救濟程序的規(guī)定。2011年7月29日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，對可提起政府信息公開之訴的情形做了具體規(guī)定，為實現(xiàn)公眾知情權(quán)提供了重要保障。當前，公共安全信息公開進展遲緩，問責不力是非常重要的原因。對不認真執(zhí)行公共安全信息公開相關(guān)規(guī)定或在公共安全信息公開過程中弄虛作假、遲報、瞞報、漏報公共安全信息的人員，要嚴厲追究法律責任。

（五）整合信息載體，完善公開渠道

首先，進一步完善新聞發(fā)言人制度。一是要允許新聞發(fā)言人參與政府決策，使其掌握較為全面的信息，為充分履行職責創(chuàng)造條件；二是加強對新聞發(fā)言人的培訓，提高新聞發(fā)言人的綜合素質(zhì)和與媒體溝通能力。其次，完善政府網(wǎng)站建設(shè)。一是要注重信息更新的頻率，提高時效性。二是確保有充足的資源用于公共危機信息公開事務(wù)。三是整合相關(guān)信息，提升便民性。最后，合理運用政務(wù)微博。將政務(wù)微博作為在第一時間發(fā)布信息的首選；要有包容心，坦誠面對各種聲音；在與公眾互動時要保持真誠，有親和力，注重互動的技巧和說話的方式、語氣和用詞，不說官話、套話，更不要使用外交辭令。

本文獲得教育部人文社科規(guī)劃基金項目(11YJA710017)、重慶市哲學社科規(guī)劃項目（2010YBZZ07）、重慶市教委人文社科課題（2009JWSK007）項目支持。

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作者：簡敏，西南政法大學政治學教授；袁強 西南政法大學碩士研究生

責任編輯：馬 健