□何大偉

完善重慶市排污權(quán)交易的制度設(shè)計
——以三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣為例

□何大偉

2010年6月，市委三屆七次全會作出《關(guān)于做好當前民生工作的決定》，提出了我市創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市的工作。主要污染物總量減排是創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市的“一票否決”指標。而排污權(quán)交易則是主要污染物總量減排的一個重要途徑。重慶是主要污染物排放權(quán)有償使用和交易的國家級試驗區(qū)，也是在西南地區(qū)率先開展排污權(quán)交易的省市。但是，目前我市基于公平考慮而實施的標準劃一的排污權(quán)交易政策沒有體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責任和義務(wù)，與解決重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣“產(chǎn)業(yè)空虛化”難題在一定程度上形成了一些矛盾。本文擬探討與此相關(guān)的一些問題供相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門今后決策參考。

一、問題的提出

最近幾十年來，環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的關(guān)系一直是世界各國學者討論的重要話題。實踐表明，環(huán)境政策是世界各國在保持經(jīng)濟增長的同時，對環(huán)境實施有效保護和改善的重要手段。在眾多的環(huán)境政策中，排污權(quán)交易因其通過市場手段較好地處理了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系，能夠促進環(huán)境保護和經(jīng)濟增長的雙贏而備受決策者的青睞。排污權(quán)交易在各個發(fā)達國家污染物減排領(lǐng)域更是取得了不菲的成效。其核心內(nèi)容就是，污染和被污染具有“交互的性質(zhì)”，即污染和禁止污染都會產(chǎn)生社會成本；環(huán)境是一種特殊的商品，而政府作為這種商品的所有者和管理者，有權(quán)把污染物分割成一些標準單位，然后在交易市場公開出售；每一區(qū)域出售污染權(quán)利的數(shù)量要足以保證其清潔度使人們能夠接受，如果一時難以達到，可以將權(quán)利數(shù)量的出售分階段減少，直至達到要求；在對排污權(quán)的競爭過程中，那些能用最小費用來處理自己污染問題的公司都會愿意自行解決，也即是把環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。

為了保證主要污染物總量減排任務(wù)的順利完成，重慶市在2009年自發(fā)地開展主要污染物化學需氧量和二氧化硫排污權(quán)試點工作。2011年1月18日，重慶環(huán)境資源交易中心掛牌儀式在重慶聯(lián)交所隆重舉行，重慶市主要污染物排放權(quán)交易試點工作正式啟動。2011年3月，國家財政部、環(huán)境保護部正式批準重慶市作為全國試點城市。重慶市開展排污權(quán)交易工作，有利于發(fā)揮市場配置環(huán)境資源的作用，對于加快我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐具有重大意義，對于加快重慶轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快我市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提檔升級也將起到很好的推動作用。

但在“十二五”期間，如果我市的排污權(quán)交易不考慮重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣的特殊性而不加區(qū)別地加以實行，那么以萬州、涪陵、開縣、豐都、忠縣、云陽、奉節(jié)、巫山等八個區(qū)縣為主的重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣在推進社會經(jīng)濟的全面發(fā)展過程中，極有可能出現(xiàn)主要污染物總量指標制約社會經(jīng)濟發(fā)展的突出問題，將極不利于實現(xiàn)“使庫區(qū)的人民群眾基本生活有保障，勞動就業(yè)有著落，脫貧致富有盼頭，同心同德建設(shè)和諧穩(wěn)定的新庫區(qū)”的目標。

二、基本情況

在歷經(jīng)多年建設(shè)后，三峽工程已基本完成，移民搬遷難題也已基本解決。作為三峽庫區(qū)主體，重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣集中了我市80%以上的移民總量和90%以上的遷建資產(chǎn)、產(chǎn)值、職工人數(shù)，目前正面臨“城鎮(zhèn)空殼化、產(chǎn)業(yè)空虛化、財政拮據(jù)化、移民貧困化”的突出問題。

從2009年下半年開始，我市開始試行排污權(quán)交易制度，對于全市對新上工業(yè)項目增加的主要污染物實行等量替換，即各區(qū)縣新建工業(yè)項目若需新增污染物排放指標，則需要關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)產(chǎn)生污染物總量的工業(yè)企業(yè)或者項目。按照這種思路，今后各區(qū)縣要新上工業(yè)項目，首先必須關(guān)閉停產(chǎn)轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)污染物排放量的工業(yè)項目，如果沒有這類可以關(guān)閉的企業(yè)就必須拿錢去購買。這種制度對于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提檔升級無疑是非常有益的，也是發(fā)達國家的一項有效的環(huán)境經(jīng)濟制度。

但眾所周知，相比我市其他區(qū)縣而言，重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣本身在引進項目方面就面臨著惡劣的自然條件、突出的人地矛盾、落后的生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)設(shè)施、極度脆弱的生態(tài)環(huán)境、巨大的就業(yè)壓力等一系列的挑戰(zhàn)，沒有任何優(yōu)勢而言。與此同時，80%以上的企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉或者破產(chǎn)，因此依靠自身結(jié)構(gòu)或工程減排已有企業(yè)的污染物來騰出新上項目污染物總量空間的可能性微乎其微，基本只能依靠排污權(quán)交易的方式獲取總量指標。但是，如果要讓可能落戶的招商引資項目還未開工之前就花幾百萬甚至上千萬元來購買污染物排放指標，那么這些企業(yè)就會選擇其他省市或者其他區(qū)縣去落戶?；蛘?，如果當?shù)貐^(qū)縣確需這個項目，就可能動用財政資金去為項目購買污染物排放總量指標，這對于絞盡腦汁要努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)再造、破解產(chǎn)業(yè)空虛的目標已經(jīng)困難重重的庫區(qū)重點移民區(qū)縣來說，無異于雪上加霜。應(yīng)該說，為某個新上工業(yè)項目購買污染物總量指標已經(jīng)成為曾經(jīng)承擔百萬移民千鈞重擔的重點移民區(qū)縣在“十二五”期間著力破解“產(chǎn)業(yè)空虛化”、解決移民就業(yè)這個世界難題所必須面對的新問題。

三、存在問題

在“十二五”期間，我市若不加區(qū)別“一刀切”地全面實施排污權(quán)交易，這對于庫區(qū)重點移民區(qū)縣破解“產(chǎn)業(yè)空虛化”、實現(xiàn)移民安穩(wěn)致富無疑會人為增加難度，對于這些正在負重前行的重點移民區(qū)縣的信心挫傷是較大的，對于曾經(jīng)作出巨大犧牲和貢獻的重點移民區(qū)縣也是極不公平、不盡合理的。其理由如下：

（一）排污權(quán)交易制度對于一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是行之有效的環(huán)境經(jīng)濟手段，但是對于80%以上的企業(yè)已經(jīng)在移民搬遷中關(guān)閉破產(chǎn)（相當于已經(jīng)實施了一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）的重點移民區(qū)縣，簡單地再次去使用這種手段讓這些區(qū)縣去實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是不合理的。因為不符合國家政策要求需要實施結(jié)構(gòu)調(diào)整的企業(yè)已經(jīng)在消滅殆盡，剩下不到20%的這些企業(yè)實際上不需要再次舉起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的 “指揮棒”。

（二）排污權(quán)交易制度設(shè)計遵循“等量替換”的原則，但當庫區(qū)移民區(qū)縣在移民遷建中大量“關(guān)停并轉(zhuǎn)”轄區(qū)內(nèi)80%左右的企業(yè)以及相應(yīng)的企業(yè)的污染物指標卻并未作為當?shù)貐^(qū)縣的替換指標，這和我市相應(yīng)沒有經(jīng)歷三峽庫區(qū)移民遷建關(guān)閉大量企業(yè)的地區(qū)（如主城區(qū)、渝西地區(qū)）相比而言又要實施同一制度是非常不公平的。這在某種程度上相當于對該地區(qū)的發(fā)展在政策上悄無聲息地實施了一次不公平的政策擠壓。

（三）在我國的行政體制下，排污權(quán)交易制度本來應(yīng)該是“劫富濟貧”的制度，就是要發(fā)達且污染較嚴重地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)且污染較少的地區(qū)實施轉(zhuǎn)移支付的重要環(huán)境經(jīng)濟手段，這也是目前我國開始試行生態(tài)補償?shù)闹饕康?。但目前我市基于公平考慮的“一刀切”的排污權(quán)交易制度幾乎造成了我市最發(fā)達的主城區(qū)在新上項目時候根本不需要污染物總量指標，而經(jīng)濟最不發(fā)達、沒有支付能力（但環(huán)境污染很少）的區(qū)縣卻要向經(jīng)濟發(fā)展、污染較重的區(qū)縣支付一筆價格不菲的發(fā)展指標費，這個結(jié)果違背了這項制度的初衷。更何況，開縣、豐都、忠縣、云陽、奉節(jié)、巫山等六個縣，二氧化硫和化學需氧量減排任務(wù)在全市分別僅占3.3%（=308/9203）和2.8%（=37/1333,以2010年減排任務(wù)數(shù)據(jù)為準），若實施特殊政策，應(yīng)該不會影響全市減排任務(wù)的順利完成，但是相應(yīng)的污染物減排指標對于這些不少是國家級貧困縣的社會經(jīng)濟發(fā)展來說無異于雪中送炭，久旱甘霖。

（四）基于公平考慮的劃一的排污權(quán)交易制度與國家目前對于三峽庫區(qū)特別給予傾斜和關(guān)心的大形勢是不盡相符的。早在1992年三峽工程開工前，國務(wù)院就發(fā)出號召，要求全國各省市、國家各部委要通過多種形式支援三峽庫區(qū)的移民搬遷和庫區(qū)建設(shè)。近年來，國家還設(shè)立了三峽庫區(qū)后期扶持資金，并從三峽發(fā)電收入中抽取一定比例的資金支持庫區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。同時還有許多為三峽庫區(qū)專門設(shè)立的優(yōu)惠政策，如三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。最近，也有學者建議針對三峽庫區(qū)建立專門的生態(tài)補償機制[1]。但是，我市試行的排污權(quán)交易政策卻忽略了重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣的特殊性。

四、對策建議

前已述及，重慶開展排污權(quán)交易工作，對于提升我市社會經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量將起到不可估量的作用。在 “十二五”期間，應(yīng)該對開縣、豐都、云陽、奉節(jié)、巫山、忠縣等重點移民縣在實施排污權(quán)交易制度中實施“共同但有區(qū)別”的責任和義務(wù)。為此，特對今后完善我市排污權(quán)交易制度提出如下對策建議：

（一）千方百計保證重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的新建項目。重點移民區(qū)縣要牢固樹立生態(tài)環(huán)保意識，在招商引資過程中選擇性地引進符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的建設(shè)項目。相關(guān)省市或單位在對口幫扶重點移民區(qū)縣時，盡量援建符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項目。同時，市政府及其相關(guān)部門在規(guī)劃新上建設(shè)項目時，將符合環(huán)保要求的建設(shè)項目向重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣傾斜。

（二）千方百計減少或消除重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣新建項目對環(huán)境的污染，采取切實有效措施防范環(huán)境風險事故的發(fā)生。三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣籌集資金和引進技術(shù)確保新建項目污染物達標排放的同時，市政府及相關(guān)部門加大資金投入，進一步完善這些移民區(qū)縣工業(yè)園區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督力度，嚴防三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣環(huán)境污染事故的發(fā)生。

（三）我市排污權(quán)交易制度未作出調(diào)整之前宜有相應(yīng)的過渡措施。對重慶庫區(qū)重點移民區(qū)縣，特別是財政非常困難的國家級貧困縣的基于社會經(jīng)濟發(fā)展而引進工業(yè)項目的主要污染物總量指標在全市范圍內(nèi)予以調(diào)劑解決，來滿足企業(yè)發(fā)展和庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，從而保證在不增加我市污染物排放總量減排任務(wù)完成的情況下加快重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣的發(fā)展。也可考慮由市里拿出一部分資金作為庫區(qū)產(chǎn)業(yè)扶助補助資金來支持這些地區(qū)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保符合要求的重大工業(yè)項目，以緩解排污權(quán)交易制度對這些地區(qū)帶來的巨大沖擊。

（四）進一步修改完善我市排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易指標分配不搞“一刀切”，既考慮到普遍性的情況，又考慮到特殊性的情況；既要有利于重慶經(jīng)濟發(fā)達區(qū)縣的發(fā)展，又有利于重慶三峽庫區(qū)重點移民區(qū)縣的發(fā)展。進一步加強對污染物排放權(quán)交易具體工作的分類、分片指導(dǎo),形成力量的整合,以有利于共同目標的實現(xiàn)。

[1]陳雙梅，張治江.加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境補償機制：以三峽庫區(qū)為例[J].理論動態(tài),2010年8月20日，33-40頁

作者：重慶市豐都縣副縣長

責任編輯：馬 健