□周宗成 何克忠 江茂森

萬州區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀調(diào)研

□周宗成 何克忠 江茂森

如何應(yīng)對公共突發(fā)事件，是當(dāng)今世界各國高度關(guān)注的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題，直接反映著各級政府的執(zhí)政能力和水平。萬州作為重慶市第二大城市、渝東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政治文化中心，同樣面臨公共突發(fā)事件的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)?？茖W(xué)處置、規(guī)范應(yīng)對、保護(hù)生命、減少損失，不斷提高突發(fā)事件應(yīng)急能力，對于加速推進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，營造和諧安定的社會(huì)環(huán)境具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、現(xiàn)狀

當(dāng)前，萬州區(qū)進(jìn)入了“黃金發(fā)展期、矛盾凸顯期”的新時(shí)期，因此加強(qiáng)和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)尤顯重要。對此，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，“寧可把問題估計(jì)得更嚴(yán)重些、準(zhǔn)備得更充分些”，各有關(guān)單位也都做了大量工作，使我區(qū)應(yīng)對地震、地質(zhì)、衛(wèi)生、森林、氣象、社會(huì)治安等方面的突發(fā)事件能力有了較大提升。主要表現(xiàn)為：

（一）體系相對完善

區(qū)政府成立了突發(fā)事件應(yīng)急管理決策核心機(jī)構(gòu)——應(yīng)急委員會(huì)，下設(shè)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等4個(gè)區(qū)級應(yīng)急指揮部和防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害搶險(xiǎn)救援、抗震救災(zāi)、森林防火、重大動(dòng)物疫病防治、處理突出信訪問題及群體性事件、處置劫機(jī)事件、反恐協(xié)調(diào)等8個(gè)區(qū)級專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)，對全區(qū)應(yīng)急管理工作進(jìn)行決策、指揮，做到了事發(fā)時(shí)快速?zèng)Q策、科學(xué)決策、依法決策、責(zé)任決策。同時(shí)，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和部門相繼成立了應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一決策和指揮轄區(qū)的應(yīng)急管理工作。全區(qū)初步形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。

（二）預(yù)案基本完備

一是組織編制了區(qū)突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案、12個(gè)區(qū)級專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、7個(gè)區(qū)級保障應(yīng)急預(yù)案和52個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道子預(yù)案。二是相關(guān)部門編制完成了《萬州區(qū)重大、特大道路交通事故應(yīng)急處置預(yù)案》、《萬州區(qū)重大、特大道路交通事故現(xiàn)場應(yīng)急救援預(yù)案》、《重慶市萬州區(qū)動(dòng)物疫病應(yīng)急預(yù)案》、《萬州區(qū)突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案》等一批部門單項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。三是針對特殊時(shí)段、特殊區(qū)域、特殊對象編制了《2009年自然災(zāi)害趨勢分析及應(yīng)對措施》、《2009年下半年突發(fā)事件趨勢分析及應(yīng)對措施》、《萬州區(qū)防控甲型H1N1流感工作方案》、《大埡口“6.19”綜合災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等一批重點(diǎn)預(yù)案。針對汛期面對三峽水庫特別災(zāi)害形勢，編制了《萬州區(qū)汛期搶險(xiǎn)救災(zāi)特別應(yīng)急預(yù)案》、《萬州區(qū)尾汛期搶險(xiǎn)救災(zāi)特別應(yīng)急預(yù)案》以及通信保障、現(xiàn)場救援、衛(wèi)生防疫、安全保衛(wèi)、災(zāi)民安置救助、交通運(yùn)輸保障、物資保障、市政設(shè)施和房屋安全、水庫安全、學(xué)校安全、?；踩?、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)情監(jiān)測預(yù)報(bào)、信息發(fā)布和新聞報(bào)道等14個(gè)分預(yù)案和52個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道子預(yù)案。全區(qū)基本形成了覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道、村、學(xué)校、企事業(yè)單位等多層級、多領(lǐng)域的應(yīng)急預(yù)案體系。

（三）保障比較到位

一是完善了報(bào)警服務(wù)系統(tǒng)。整合110、119、122，統(tǒng)一建立了110報(bào)警服務(wù)臺，配套建成350兆無線通信系統(tǒng)、道路監(jiān)控系統(tǒng)和公安網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。二是組織編制了 《重慶市萬州區(qū)主城區(qū)突發(fā)事件防災(zāi)應(yīng)急避難場所規(guī)劃》，規(guī)劃主城區(qū)81平方公里內(nèi)建設(shè)139個(gè)應(yīng)急避難場所，已建成和平廣場首個(gè)應(yīng)急避難場所示范項(xiàng)目。三是加強(qiáng)了應(yīng)急搶險(xiǎn)救援物資儲備，儲備防護(hù)用品、生命救助、生命支持、救援運(yùn)載等各類應(yīng)急物資36056件。

（四）隊(duì)伍初步組建

一是依托區(qū)人武部、駐萬武警部隊(duì)、公安消防部隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)、公安干警，編組綜合搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍14支1650人。二是依托醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)編組醫(yī)療綜合應(yīng)急隊(duì)伍和專業(yè)醫(yī)療應(yīng)急隊(duì)伍6支90人。三是依托建委、交委、經(jīng)委系統(tǒng)編組供排水搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍9支221人、供電搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍2支270人、供氣搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍2支74人、道橋搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍1支50人、機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)伍2支130人。四是依托水利、林業(yè)、畜牧、國土等系統(tǒng)分行業(yè)編組建立了專業(yè)搶險(xiǎn)突擊隊(duì)伍。五是依托各類專業(yè)技術(shù)人員編組搶險(xiǎn)救災(zāi)專家隊(duì)伍9支24人。六是依托共青團(tuán)及大中專院校組建志愿者隊(duì)伍3支249人。

二、問題

雖然我區(qū)在加強(qiáng)、完善突發(fā)公共事件應(yīng)急體系中做了大量工作，但由于處于起步階段，工作中還有很多薄弱環(huán)節(jié)和問題亟待改進(jìn)和提高。主要表現(xiàn)在：

一是認(rèn)識還不到位。個(gè)別地區(qū)、部門和單位對應(yīng)急管理工作認(rèn)識不到位，存在著麻痹僥幸心理，在具體工作中職責(zé)不明，“重處置，輕預(yù)防”的觀念根深蒂固，沒有做到未雨綢繆，防患于未然。

二是組織機(jī)構(gòu)不夠健全。盡管區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都成立了應(yīng)急辦，但由于機(jī)構(gòu)、人員編制緊張，機(jī)構(gòu)是掛靠，人員是兼職，整個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與所承擔(dān)的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用不相適應(yīng)。

三是預(yù)案體系不夠完善。部分地區(qū)、單位應(yīng)急預(yù)案的框架結(jié)構(gòu)基本完成，但全方位、全覆蓋、具有一定針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案體系尚未完全建立。在制定綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案以及在工作進(jìn)度和質(zhì)量上存在明顯不足，多數(shù)預(yù)案未經(jīng)演練和檢驗(yàn)，存在職責(zé)不明確、準(zhǔn)備措施不到位、操作規(guī)程不完善、應(yīng)急隊(duì)伍不健全等問題。

四是培訓(xùn)宣傳有些滯后。突發(fā)事件應(yīng)急方面的法律法規(guī)宣傳力度小，應(yīng)急管理工作人員、應(yīng)急救援隊(duì)伍缺乏必要的專業(yè)知識培訓(xùn)，群眾對突發(fā)事件的危害性認(rèn)識不足，自救互救知識貧乏。

五是應(yīng)急救援的基礎(chǔ)條件薄弱。雖成立了一些應(yīng)急救援隊(duì)伍，但多數(shù)沒有開展相應(yīng)的訓(xùn)練和演練，有的地區(qū)、部門雖然開展了應(yīng)急演練，卻不善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)演練過程中應(yīng)該把握的要領(lǐng)和不足，演練工作趨于“簡單化、走過場”。急救物資和裝備不足，特別是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施較差，應(yīng)急救援能力有待進(jìn)一步提高。

六是預(yù)測、預(yù)警和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不夠完善。有的地方和部門對安全隱患的排查、分析工作還沒有引起足夠的重視，對危險(xiǎn)源情況的掌握沒有做到心中有數(shù)，難以有效防控突發(fā)事件。

三、對策

當(dāng)前，要把科學(xué)處置、規(guī)范應(yīng)對、保護(hù)生命、減少損失作為政府應(yīng)急管理工作的總目標(biāo)，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，采取針對性措施，狠抓工作落實(shí)，不斷提高突發(fā)事件防范和處置能力。具體來說，應(yīng)著重開展以下主要工作：

（一）建設(shè)一個(gè)平臺

建設(shè)萬州區(qū)政府應(yīng)急平臺。根據(jù)我區(qū)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況和突發(fā)事件應(yīng)急管理形勢，我區(qū)應(yīng)急指揮平臺建設(shè)總體思路要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照國家應(yīng)急規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和重慶市應(yīng)急指揮平臺建設(shè)指導(dǎo)方案，充分利用現(xiàn)有資源，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合、共享共用的原則，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以空間地理信息和部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，面向各類突發(fā)事件，專注于應(yīng)急指揮和決策分析，以提升政府應(yīng)對各種突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力、指揮調(diào)度能力和防范處理能力為目標(biāo)的一體化平臺系統(tǒng)。

（二）編制兩個(gè)規(guī)劃

1．編制萬州區(qū)“十二五”突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃。充分利用現(xiàn)有資源，挖掘潛力，提高效率，避免條塊分割、各自為政、重復(fù)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)各部門、各行業(yè)信息、物資、裝備、隊(duì)伍、預(yù)案等方面的有機(jī)整合。

2．編制應(yīng)急避難場所修建性詳細(xì)規(guī)劃。根據(jù)《重慶市萬州區(qū)主城區(qū)突發(fā)事件防災(zāi)應(yīng)急避難場所總體規(guī)劃》，制定分年度應(yīng)急避難場所建設(shè)計(jì)劃和各應(yīng)急避難場所修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。

(三)加強(qiáng)三個(gè)儲備

1．隊(duì)伍能力儲備。一是組建綜合應(yīng)急隊(duì)伍。以公安消防隊(duì)伍為依托，集公安、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、交通、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、建設(shè)、氣象、地震、人防、武警、部隊(duì)等優(yōu)勢專業(yè)力量，建成一支政治可靠、作風(fēng)優(yōu)良、技術(shù)精湛、能打硬仗的“一專多能”的區(qū)域級、區(qū)級綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，負(fù)責(zé)承擔(dān)全區(qū)綜合性應(yīng)急救援任務(wù)和擔(dān)負(fù)跨地區(qū)應(yīng)急救援增援任務(wù)；依托民兵、預(yù)備役人員、保安員、基層警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員等有相關(guān)救援專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)人員，組建鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍，承擔(dān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道應(yīng)急搶險(xiǎn)救援任務(wù)。二是組建專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍。按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全四大類突發(fā)事件應(yīng)急管理的要求，根據(jù)專業(yè)技術(shù)報(bào)務(wù)隊(duì)伍、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的職責(zé)，充分發(fā)揮有關(guān)部門和企業(yè)的主體作用，切實(shí)加強(qiáng)防汛抗旱、森林防火、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、礦山救護(hù)、危險(xiǎn)化學(xué)品、工程搶險(xiǎn)、醫(yī)療救護(hù)、動(dòng)物疫情、環(huán)境保護(hù)以及生命線工程等專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。三是開展培訓(xùn)演練。各應(yīng)急隊(duì)伍牽頭組建單位或管理單位制定應(yīng)急演練計(jì)劃，組織不同規(guī)模的應(yīng)急演練。

2．應(yīng)急物資儲備。建設(shè)重慶市應(yīng)急物資儲備庫萬州分庫，配套完善區(qū)級應(yīng)急物資儲備庫，合理確定儲備品種和規(guī)模。探索建立應(yīng)急物資統(tǒng)一儲備、分類儲備、虛擬儲備、動(dòng)態(tài)儲備以及生產(chǎn)、采購、調(diào)撥、征收征用、緊急發(fā)放等管理制度，初步建立全區(qū)應(yīng)急物資、裝備數(shù)據(jù)庫。

3．應(yīng)急資金儲備。一是建立公共財(cái)政應(yīng)急資金。健全長效、規(guī)范的應(yīng)急保障資金投入和撥付制度，將應(yīng)急管理資金納入各級公共財(cái)政預(yù)算，給予優(yōu)先安排和保障。區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道兩級要按照現(xiàn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分原則，分級負(fù)擔(dān)須由政府負(fù)擔(dān)的應(yīng)急資金。二是開辟多元化的籌資渠道，實(shí)行政府、企業(yè)、社會(huì)各方面相結(jié)合的應(yīng)急保障資金投入機(jī)制，鼓勵(lì)公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術(shù)支持。三是制定規(guī)范管理社會(huì)捐助的具體措施，加強(qiáng)各項(xiàng)應(yīng)急資金和物資使用情況的監(jiān)督管理。四是加快建立由國家財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)，有效分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減少群眾損失。

(四)健全四個(gè)體系

1．健全組織指揮體系。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、分工管理”的原則，進(jìn)一步健全區(qū)應(yīng)急委員會(huì)，調(diào)整完善自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等4個(gè)區(qū)級應(yīng)急指揮部和防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害、抗震救災(zāi)、森林防火、重大動(dòng)物疫病防治、處理突出信訪問題及群體性事件、處置劫機(jī)事件、反恐協(xié)調(diào)等8個(gè)區(qū)級專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)。

2．健全機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系。應(yīng)急管理工作涉及面廣、工作復(fù)雜，要切實(shí)加強(qiáng)區(qū)政府應(yīng)急辦的建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員和編制，一定要選派高素質(zhì)、有責(zé)任心和工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人員充實(shí)到區(qū)政府應(yīng)急辦。區(qū)政府有關(guān)部門、有關(guān)單位要結(jié)合實(shí)際，抓緊建立健全承擔(dān)預(yù)防和處置各類突發(fā)事件任務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，確保專職或兼職工作人員承擔(dān)日常應(yīng)急管理的職責(zé)和任務(wù)，積極認(rèn)真地開展應(yīng)急管理工作。完善規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場所的應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決杜絕公共安全事故的發(fā)生。鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道要按照區(qū)政府《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》（萬州府發(fā)[2009]4號）要求，完善應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)，明確應(yīng)急管理分管領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)應(yīng)急管理工作人員，同時(shí)對每個(gè)村和社區(qū)確定1～2名應(yīng)急管理信息員，明確工作職責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)專項(xiàng)應(yīng)急管理工作。

3．健全應(yīng)急預(yù)案體系。各地、各部門要完善應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂，堅(jiān)持符合實(shí)際、職責(zé)清晰、可操作性強(qiáng)、齊全配套的原則，建立健全應(yīng)急預(yù)案體系，積極推動(dòng)全區(qū)應(yīng)急預(yù)案全覆蓋，逐步形成上下貫通、條塊結(jié)合的應(yīng)急預(yù)案體系。認(rèn)真組織開展應(yīng)急預(yù)案評估工作，修訂完善區(qū)突發(fā)事件綜合應(yīng)急預(yù)案，抓緊制定和完善我區(qū)常發(fā)災(zāi)害、事故及原有框架空白等預(yù)案，重點(diǎn)抓好規(guī)模以上企業(yè)、高危行業(yè)企業(yè)以及學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等人員密集場所的預(yù)案編制工作。

4．健全信息網(wǎng)絡(luò)體系。綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)和通訊技術(shù)，構(gòu)建覆蓋全區(qū)各級各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)高效、快速、通暢的信息網(wǎng)絡(luò)體系。規(guī)范和完善突發(fā)事件信息的收集、整理、分析，保證信息資料傳輸?shù)摹翱焖?、安全、可靠、保密”，為科學(xué)決策提供依據(jù)。建立突發(fā)事件“月報(bào)告”制度，設(shè)立突發(fā)事件咨詢和舉報(bào)電話，不斷拓寬信息報(bào)告渠道，加強(qiáng)信息篩選審核，提高信息報(bào)告的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，確保信息不遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)。

（五）完善五個(gè)機(jī)制

1．完善隱患排查監(jiān)控機(jī)制。依法落實(shí)政府、有關(guān)部門和單位突發(fā)事件隱患排查的監(jiān)控責(zé)任，建立完善對各類隱患的排查、登記、評估、檢查和監(jiān)控制度，并根據(jù)情況及時(shí)予以公告。對所有隱患提出明確的整改措施，在短期內(nèi)可以整改的，要立即整改、消除隱患；對情況復(fù)雜短期內(nèi)難以完成整改的，要制定應(yīng)急預(yù)案并限期整改。制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)隱患分級分類標(biāo)準(zhǔn)，建立突發(fā)事件隱患數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

2．完善突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)對各類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展及衍生規(guī)律的研究，提高綜合監(jiān)測和預(yù)警水平。加大裝備建設(shè)投入，完善監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。針對不同性質(zhì)的突發(fā)事件和信息發(fā)布對象，明確發(fā)布渠道，充分利用電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、電子顯示屏等手段，擴(kuò)大預(yù)警信息覆蓋范圍。

3．完善應(yīng)急處理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立健全各類應(yīng)急隊(duì)伍及救援裝備統(tǒng)一調(diào)度、快速運(yùn)送、合理調(diào)配、密切協(xié)作的工作機(jī)制，形成有效處置突發(fā)事件的合力。

4．完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。充分發(fā)揮群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、自治組織及公民在突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對等方面的作用。建立健全緊急情況下社會(huì)物資、運(yùn)輸工具等的征用和補(bǔ)償辦法。

5．完善信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)機(jī)制。加強(qiáng)突發(fā)事件的信息發(fā)布、輿情分析和輿論引導(dǎo)工作，健全對相關(guān)信息的核實(shí)、審查和管理制度。按照及時(shí)主動(dòng)、公開透明的原則和正面宣傳為主的方針，充分發(fā)揮主流新聞媒體的作用，把握正確的輿論導(dǎo)向。高度重視互聯(lián)網(wǎng)在突發(fā)事件中的影響和作用，進(jìn)一步完善對網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)管制度。

本文系課題“萬州區(qū)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究”，批準(zhǔn)號：CQDX2010B-037。

作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊