江蘇大學(xué)京江學(xué)院 莊莉

獨立學(xué)院預(yù)算管理體系構(gòu)建探討

江蘇大學(xué)京江學(xué)院 莊莉

獨立學(xué)院是由普通本科高校按新機制、新模式舉辦的本科層次二級學(xué)院，不同于以往普通高校按公辦機制、模式建立的二級學(xué)院。隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，業(yè)務(wù)隨之增加，資金流動更加頻繁，預(yù)算管理在獨立學(xué)院財務(wù)中的地位越來越重要，它始終貫穿于獨立學(xué)院預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程。

一、獨立學(xué)院預(yù)算管理的基本理論

（一）預(yù)算管理的重要意義 通常所說的預(yù)算管理是指對預(yù)算編制、執(zhí)行和考核三個環(huán)節(jié)的管理。獨立學(xué)院的預(yù)算是根據(jù)學(xué)院事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，在科學(xué)預(yù)測和決策的基礎(chǔ)上，用貨幣形式反映年度內(nèi)學(xué)院所要完成的事業(yè)計劃和工作任務(wù)等方面的一套辦學(xué)計劃，是學(xué)院組織日常收入和控制支出的依據(jù)，也是每所獨立學(xué)院的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映。在財務(wù)管理中重視預(yù)算管理，能起到“綱舉目張”的效果。

（二）預(yù)算管理的特征及主要內(nèi)容 獨立學(xué)院預(yù)算管理的特征包括：學(xué)院建立健全財經(jīng)規(guī)章制度、明確獨立學(xué)院財務(wù)工作實行院長負(fù)責(zé)制——權(quán)威性；以預(yù)算管理為中心，提高教育投資的綜合效益，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置——效益性；學(xué)院預(yù)算體現(xiàn)全院全部資金收支計劃，促進學(xué)院資源最優(yōu)配置，實現(xiàn)學(xué)院最大目標(biāo)——綜合性。預(yù)算管理包括預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、分析考評幾個環(huán)節(jié)，主要內(nèi)容有收入和支出預(yù)算管理。

（三）預(yù)算編制的主要特點 獨立學(xué)院預(yù)算編制的主要特點是：體現(xiàn)獨立學(xué)院職能——在“勤儉節(jié)約、量入為出、收支平衡”的基礎(chǔ)上，重點放在學(xué)院職能實現(xiàn)和教育教學(xué)支出上。效率優(yōu)化、兼顧公平——以最少的支出取得最大的效果，提高資金使用效益，使資金配置具有最大效率。堅持預(yù)算的嚴(yán)肅性，實行硬預(yù)算——支出安排嚴(yán)格依章進行，不得隨意更改。

二、獨立學(xué)院預(yù)算管理主要問題與改革建議

（一）獨立學(xué)院預(yù)算管理存在的主要問題 主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）觀念守舊、認(rèn)識狹隘。獨立學(xué)院受母體高校影響，加之辦學(xué)歷史短，導(dǎo)致對學(xué)院事業(yè)缺乏長期規(guī)則，計劃經(jīng)濟時代的狹義預(yù)算概念根深蒂固，另一方面，由于獨立學(xué)院經(jīng)費主要靠自籌和學(xué)費，片面認(rèn)為，預(yù)算是財務(wù)部門的工作，沒有把財務(wù)預(yù)算制度作為組織財務(wù)活動的法定依據(jù)。

（2）預(yù)算編制不科學(xué)、缺乏論證。在對獨立學(xué)院的財務(wù)檢查和審計中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部不同程度存在“小金庫”現(xiàn)象，這是明顯的資金體外循環(huán)。部分獨立學(xué)院在編制支出預(yù)算時，仍沿用以前“基數(shù)+增長”的粗線條估算法，不能做到以收定支，沒能創(chuàng)新運用更為科學(xué)的“零基預(yù)算法”，往往故意擴大日常支出，導(dǎo)致支出預(yù)算“獅子大開口”，而收入預(yù)算穩(wěn)健原則過度，數(shù)字偏小，影響學(xué)院預(yù)算的總體收支平衡。

（3）執(zhí)行不嚴(yán)，監(jiān)督不力，缺乏考評機制。幾乎所有獨立學(xué)院內(nèi)部尚未建立科學(xué)有效的預(yù)算管理監(jiān)督機制，預(yù)算管理措施不力。

（4）預(yù)算控制不嚴(yán)，預(yù)算指標(biāo)下達滯后。預(yù)算控制是預(yù)算管理環(huán)節(jié)中最重要的環(huán)節(jié)。實際情況是，缺乏一個完整的財務(wù)預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)，往往是費用預(yù)算控制較好，而固定資產(chǎn)購置預(yù)算、資金預(yù)算控制較差，難以發(fā)揮綜合整體效益。

（二）獨立學(xué)院預(yù)算管理改革與建議 主要內(nèi)容包括：

（1）更新理念，構(gòu)建獨立學(xué)院預(yù)算管理新模式。預(yù)算管理是實施學(xué)院發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段，一是獨立學(xué)院要確立“以戰(zhàn)略為導(dǎo)向?qū)嵤╊A(yù)算管理”的新理念，在實施預(yù)算管理前，應(yīng)對所有可能的財務(wù)資源及收入作出估算，明確學(xué)院長期發(fā)展目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)編制各項預(yù)算。二是樹立“大預(yù)算”觀念，確立以考核和獎懲為重點的理念，對不同類型的資源進行量化和整合，同時結(jié)合各單位的考核，制定相應(yīng)的獎懲措施。三是確定“面向市場和基于活動分解作預(yù)算”的理念，獨立學(xué)院辦學(xué)必須面向市場，所有辦學(xué)活動必須與市場相關(guān)系。

（2）結(jié)合會計核算，強化預(yù)算的內(nèi)部控制。會計核算為預(yù)算的制定、執(zhí)行、控制和評估提供完整的信息。獨立學(xué)院應(yīng)建立“立制定規(guī)、強化制度管理、確定控制目標(biāo)、下達控制指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行考核、建立計算機信息處理中心及反饋系統(tǒng)、改進控制模式”等八個環(huán)節(jié)的全過程控制。另一方面，應(yīng)加強預(yù)算過程的管理，設(shè)計各種預(yù)算支出分析表，使各控制環(huán)節(jié)的責(zé)任人能及時了解預(yù)算執(zhí)行情況，及時總結(jié)經(jīng)驗或分析偏差及原因，保證預(yù)算管理的高效運行。

（3）建立績效考核機制，推動績效預(yù)算?？冃е笜?biāo)建立了預(yù)算和績效目標(biāo)之間的聯(lián)系，以評價績效目標(biāo)是否實現(xiàn)。采用“零基預(yù)算”法編制預(yù)算的同時，可以結(jié)合“預(yù)算績效”管理理念，這樣便于績效目標(biāo)的量化和績效評估，提高資金使用效率。

三、獨立學(xué)院預(yù)算管理體系構(gòu)建

（一）獨立學(xué)院編制的原則 包括以下幾個方面：

（1）預(yù)算編制總原則。獨立學(xué)院預(yù)算編制必須堅持“量入為出，收支平衡”的總原則。對收入預(yù)算的編制堅持“積極穩(wěn)妥”的原則，支出預(yù)算編制應(yīng)以收入為基礎(chǔ)，堅持“統(tǒng)籌兼顧、保證重點，先一般后專項”的原則。

（2）“合法合規(guī)”的政策原則。獨立學(xué)院預(yù)算內(nèi)容要符合《預(yù)算法》和國家其它相關(guān)法律、法規(guī)，充分體現(xiàn)學(xué)院有關(guān)政策，收入要合法合規(guī)，支出預(yù)算要結(jié)合學(xué)院職責(zé)和任務(wù)測算，應(yīng)先保證人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費，再安排專項經(jīng)費，最后才考慮投資方和舉辦方的合理回報，各項支出要符合現(xiàn)行的規(guī)章制度。

（3）“可行性”原則——“量入為出，積極穩(wěn)妥”的收入支出原則。獨立學(xué)院預(yù)算的編制要做到穩(wěn)妥可靠，收支平衡，不搞赤字預(yù)算，既要保障基本維持經(jīng)費的需要又要考慮學(xué)院發(fā)展的需要。

（4）“保證重點”的效益原則。獨立學(xué)院在編制支出預(yù)算時，要貫徹“既要改善條件，又要發(fā)展建設(shè)”的方針，堅持保證重點，兼顧一般，集中財力，統(tǒng)一使用，明確目標(biāo)，擇優(yōu)重點支持、確保效益的原則。

（5）“權(quán)責(zé)發(fā)生制為主，收付實現(xiàn)制為輔”的原則。獨立學(xué)院在編制預(yù)算時應(yīng)考慮“權(quán)責(zé)發(fā)生制為主，收付實現(xiàn)制為輔”的原則，特別是在安排房屋建筑物的建設(shè)、維修和其它固定資產(chǎn)購置經(jīng)費預(yù)算時，一定要把新建、新購所需資金和原資產(chǎn)的折舊統(tǒng)籌考慮。

（二）預(yù)算管理體制 獨立學(xué)院預(yù)算管理體制，是確定學(xué)院預(yù)算收支范圍、預(yù)算管理權(quán)限與責(zé)任的重要制度，是獨立學(xué)院財務(wù)管理體制的重要組成部分。“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分層管理、責(zé)權(quán)結(jié)合”是獨立學(xué)院預(yù)算管理體制的最佳選擇，其核心就是統(tǒng)一制定預(yù)算管理制度，統(tǒng)一下達預(yù)算指標(biāo)，統(tǒng)一考核預(yù)算執(zhí)行情況，統(tǒng)一獎懲，明確院內(nèi)各級、各單位權(quán)責(zé)，根據(jù)責(zé)權(quán)劃分事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，由學(xué)院和院內(nèi)各級單位進行分級管理，以充分調(diào)動積極性。

（三）獨立學(xué)院預(yù)算編制 具體內(nèi)容如下：

（1）預(yù)算編制程序。按照獨立學(xué)院特點，預(yù)算編制程序可以概括為：準(zhǔn)備、二上、二下共五個階段。包括確定預(yù)算年度及預(yù)算要求、原則和預(yù)算項目（準(zhǔn)備）；各部門根據(jù)工作計劃和發(fā)展需求提出本部門的預(yù)算草案報財務(wù)部門（一上）；財務(wù)部門分析、審核、修改預(yù)算草案，交二級單位修改（一下）；財務(wù)部門將修訂后的部門預(yù)算匯總，編制出學(xué)院的總預(yù)算報董事會審議（二上）；總預(yù)算報董事會審議批準(zhǔn)通過，正式發(fā)文實施（二下）。

（2）預(yù)算編制方法。獨立學(xué)院的預(yù)算內(nèi)容相對簡單，由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。獨立學(xué)院在編制預(yù)算時，一般有“零基預(yù)算法”、“滾動預(yù)算法”、“復(fù)式預(yù)算法、”“增量預(yù)算法”等方法。獨立學(xué)院應(yīng)根據(jù)自身實際，采用零基預(yù)算法。另外，對一些重大項目的預(yù)算編制，預(yù)算不僅應(yīng)包括當(dāng)年的執(zhí)行預(yù)算，還應(yīng)包括其后2-3年的指導(dǎo)性預(yù)算，這就需要編制中長期滾動預(yù)算，這種滾動預(yù)算有利于綜合平衡。還有，目前部分獨立學(xué)院編制的支出預(yù)算也有采用復(fù)式預(yù)算方式，即支出預(yù)算分為經(jīng)常性支出和建設(shè)性支出兩部分。隨著現(xiàn)代分析技術(shù)的不斷發(fā)展，基于ARMA模型的預(yù)算編制方法，正在受到特別關(guān)注，它可方便擬合財務(wù)數(shù)據(jù)并進行短期預(yù)測。

（四）獨立學(xué)院預(yù)算控制與評價 主要內(nèi)容如下：

（1）預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整與控制。預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，即具有法律效力，原則上不得調(diào)整、追加，如遇特殊情況，為了學(xué)院的發(fā)展，適當(dāng)?shù)淖芳诱{(diào)整也是必要的，但程序要嚴(yán)格、規(guī)范。另一方面，一定程度上的調(diào)整，可以使預(yù)算適時、均衡地發(fā)生、控制預(yù)算支出進度，防止預(yù)算寬余。

預(yù)算控制是組織實施確定的預(yù)算目標(biāo)，控制的方法按過程分為事前控制、事中控制和事后控制。獨立學(xué)院應(yīng)在院內(nèi)建立以財務(wù)部門為中心的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實時跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，切實維護預(yù)算的嚴(yán)肅性，增強預(yù)算的約束力。

（2）預(yù)算的監(jiān)督與績效評價。獨立學(xué)院應(yīng)不斷加強內(nèi)部管理，建立健全內(nèi)部預(yù)算管理制度，加大對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。監(jiān)督方法主要有：一是財務(wù)部門主導(dǎo)，在預(yù)算執(zhí)行過程中，借助計算機信息系統(tǒng)對經(jīng)費使用情況進行實時監(jiān)控；二是經(jīng)費使用部門參與，設(shè)計經(jīng)費使用進程表，由各單位如實填寫，定期檢查，實際操作中，兩種方法雙管齊下，可大大提高管理和監(jiān)督效果。

獨立學(xué)院應(yīng)創(chuàng)新預(yù)算管理評價體系的構(gòu)建，對預(yù)算編制中的決策、執(zhí)行過程、決算結(jié)果進行評價，這將大大促進辦學(xué)效益的提高，與此同時，對預(yù)算執(zhí)行好的單位進行獎勵，包括精神和物質(zhì)獎勵，對預(yù)算中弄虛作假，執(zhí)行中控制不力的單位給予處罰，真正把預(yù)算工作納入單位的目標(biāo)管理。

［1］丁賢友：《談獨立學(xué)院的預(yù)算管理》，《財經(jīng)研究》2010年第5期。

［本文系江蘇省社科學(xué)基金項目“江蘇民辦高校教育研究”（項目編號：08JYD014）的階段性研究成果］

（編輯 李寒珺）