安徽理工大學(xué) 尹之海

參照《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》的定義，高校的內(nèi)部控制可以定義為是由高校管理層和全體教職員工共同實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。其控制的目標(biāo)應(yīng)是合理地促進(jìn)高校遵循國家法律法規(guī)；合理促進(jìn)提高高校教學(xué)活動的效率和效果；合理地促進(jìn)提高高校的信息報告質(zhì)量；合理地促進(jìn)維護(hù)高校資產(chǎn)安全；合理地促進(jìn)高校發(fā)展戰(zhàn)略得以實現(xiàn)。它不僅僅是高校會計系統(tǒng)的內(nèi)部控制，也是整個高校管理體制和組織架構(gòu)的控制。對它的建立與實施應(yīng)當(dāng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益的原則，并將高校經(jīng)濟管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為控制的重點，從而合理保證高校內(nèi)部控制的有效性。但是，目前高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與當(dāng)今內(nèi)部控制的要求差距較大，還存在著一些問題。分析這些問題，并制定相關(guān)對策，對于提高高校管理水平具有重要的意義。

一、高校內(nèi)部控制存在的問題分析

（一）缺乏高校內(nèi)部控制規(guī)范 近年來，隨著高校招生規(guī)模的不斷擴大，高校的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等滿足不了教學(xué)的需要，從而形成了國家對高校教育經(jīng)費的投入和高校借入銀行貸款資金越來越多，高校的基本建設(shè)規(guī)模和教學(xué)設(shè)備、圖書等物質(zhì)采購量也越來越大。高校參與經(jīng)濟管理活動日益復(fù)雜，高校所承擔(dān)的社會責(zé)任和財務(wù)風(fēng)險也相應(yīng)增大，有些高校頻發(fā)出現(xiàn)了涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的惡性經(jīng)濟案件，并給國家造成了巨大的經(jīng)濟損失。究其產(chǎn)生的原因可能有多種因素，但與高校的內(nèi)控制度不建全存在著關(guān)系。因此，建立一部科學(xué)有效的高校內(nèi)部控制規(guī)范，既是高校財務(wù)管理的需要，也是高校預(yù)防腐敗的需要。但到目前為止，較多高校的內(nèi)部控制的現(xiàn)狀基本上還是停留在內(nèi)部會計控制的層面上，已經(jīng)建立內(nèi)部控制的高校離現(xiàn)在內(nèi)部控制的要求也相差較遠(yuǎn)，迫切需要國家有關(guān)部門制定并頒布高校內(nèi)部控制規(guī)范，來規(guī)范高校內(nèi)部控制的建立與實施。

（二）高校內(nèi)部環(huán)境存在問題 高校的內(nèi)部環(huán)境是高校的紀(jì)律與架構(gòu)，影響高校內(nèi)部控制目標(biāo)的制定，塑造高校的文化氛圍并影響教職工的控制意識，是高校建立與實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。高校內(nèi)部環(huán)境存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）治理環(huán)境存在的問題。具體包括：一是沒有完全落實高校經(jīng)濟責(zé)任制。高校的管理模式還是黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制，沒有重視總會計師在高校財務(wù)管理中的地位和作用，而是采用高校校長直接領(lǐng)導(dǎo)財務(wù)工作的體制，代行使總會計師的職權(quán)。這種體制難以適應(yīng)高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)復(fù)雜化、資金籌集多元化的客觀要求。二是高校教職員工對內(nèi)部控制的意思薄弱。他們普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是財務(wù)、資產(chǎn)管理等少數(shù)部門和工作人員的事情，與教職工關(guān)系不大。三是高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重視程度不夠，既沒有積極制定完善的內(nèi)部控制制度，也沒有專門對員工進(jìn)行內(nèi)部控制相關(guān)知識的培訓(xùn)。

（2）內(nèi)部審計機制存在的問題。內(nèi)部審計在評價內(nèi)部控制的有效性，以及提出改進(jìn)建議等方面起著關(guān)鍵作用。它是高校內(nèi)部經(jīng)濟活動和管理制度是否合法、合規(guī)和有效的獨立評價與監(jiān)督部門。目前高校內(nèi)部審計存在的問題：一是內(nèi)部審計獨立性不強，未能授予內(nèi)部審計部門適當(dāng)?shù)臋?quán)利確保其獨立地履行審計職責(zé)。二是內(nèi)部審計的內(nèi)容和范圍狹窄，基本停留在維修工程和常規(guī)性的審計上，缺乏對高校管理的審計和前瞻性、創(chuàng)造性的審計，未能對高校的內(nèi)部控制工作進(jìn)行評價審計。三是內(nèi)部審計人員力量不足，素質(zhì)不高，審計方法落后。面對高校日益復(fù)雜的經(jīng)濟活動，審計內(nèi)容和范圍不斷擴大，對審計人員的要求越來越高，凸顯了目前內(nèi)審人員普普遍在的知識面窄、業(yè)務(wù)能力差的缺陷。

（3）授權(quán)審批制度存在的問題。高校經(jīng)費支出實行從下至上的“一支筆”審批制度，雖然在避免財務(wù)管理混亂方面起到了一定的作用。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，這種授權(quán)審批控制制度暴露出了一些局限和弊端，所產(chǎn)生的漏洞引發(fā)了許多貪污腐敗及經(jīng)濟犯罪的案件。有些高校財務(wù)審批“一支筆”制度規(guī)定，5000元以下支出由分管院長審批，5000元至50000元以下支出由分管院長審批后再由分管副校長審批，50000以上支出由校長審批。這種規(guī)定很不符合內(nèi)部控制的要求。

（4）關(guān)鍵崗位定期輪崗方面存在的問題。實行關(guān)鍵崗位定期輪崗制度是內(nèi)部控制理論中重要內(nèi)容，也是控制活動的重要措施之一。目前，有的高校缺乏關(guān)鍵崗位定期輪崗制度，認(rèn)為崗位輪換起不到加強內(nèi)部控制和防范風(fēng)險的作用，并且長期在一個崗位上工作已經(jīng)熟悉了自身的工作。崗位輪換是培養(yǎng)鍛煉關(guān)鍵崗位人員的方式。有利于提高關(guān)鍵崗位人員的業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)綜合性人才，增強對不同崗位工作的適應(yīng)性；通過換崗，可以使關(guān)鍵崗位人員體驗不同崗位的工作特點，有利于換位思考，增強理解，形成和諧的同事關(guān)系。如果關(guān)鍵崗位人員長期從事同一崗位，其創(chuàng)新性會弱化，而且會比較熟悉所從事崗位的漏洞，碰上個別人員思想不過硬，加之外界的不良影響，很容易利用這些漏洞進(jìn)行犯罪。

（5）校園文化建設(shè)存在的問題。校園文化是在高校管理與實踐中逐步形成的，為高校整體團隊所認(rèn)同并遵守的價值觀和高校精神，以及在此基礎(chǔ)上形成的行為規(guī)范的總稱。當(dāng)前高校對內(nèi)部控制的認(rèn)識還多停留在內(nèi)部會計牽制階段，很少將內(nèi)部控制提升到組織文化建設(shè)層面，對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行一般只局限于高校會計系統(tǒng)內(nèi)，認(rèn)為它是財務(wù)部門的責(zé)任，未能上升到校園文化的高度，這必然影響到內(nèi)部控制在高校風(fēng)險防范中的作用。

（三）缺乏財務(wù)風(fēng)險識別、評估與應(yīng)對機制 以往我國高校辦學(xué)經(jīng)費基本靠國家投入，高校不存在財務(wù)風(fēng)險，只是近年來隨著高校招生規(guī)模擴大和高校之間競爭的加劇，形成了高校辦學(xué)經(jīng)費來源的多元化，其中高壘的銀行債務(wù)，使高校開始面臨財務(wù)風(fēng)險。因此，高校缺乏財務(wù)風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對方面的實踐經(jīng)驗，未能建立起財務(wù)風(fēng)險防范機制。有些高校在投資、融資時沒有進(jìn)行有效評估和可行性論證，缺乏相關(guān)的風(fēng)險應(yīng)對措施，進(jìn)行了超規(guī)模擴建，盲目貸款舉債，最終造成了部分高校的資金收入無法償還銀行利息，個別高校達(dá)到了資不抵債的地步，加大了財務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)重影響和制約著我國高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（四）信息與溝通方面存在問題 信息與溝通是高校及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞內(nèi)部控制的有關(guān)信息，確保信息在高校內(nèi)部、高校與外部之間進(jìn)行有效的溝通，它是實施內(nèi)部控制的重要因素。高校在信息與溝通方面還存在著許多問題，基本上未能建立信息溝通體度，未能形成一套公開透明的信息披露機制，未能實行財務(wù)信息公開，沒有建立一套行之有效的反舞弊機制。這樣不能保證信息在高校內(nèi)部各單位之間和高校與外部之間有效的傳遞，不利于防止決策失誤甚至?xí)a(chǎn)生徇私舞弊。

（五）高校業(yè)務(wù)層面控制存在問題 高校業(yè)務(wù)層面控制是指綜合運用各種控制手段和方法，針對具體業(yè)務(wù)和事項實施的控制。高校業(yè)務(wù)層面控制存在的問題主要有：

（1）高校資金控制。對高校貨幣資金控制主要是確保貨幣資金的安全。有的高校以會計人員編制不足和以辦理業(yè)務(wù)方便為理由，安排出納一人負(fù)責(zé)銀行對賬工作和保管、使用印章，未能嚴(yán)格按照教育部和財政部規(guī)定高校實行銀行對賬單“雙簽”制度，即高校財務(wù)部負(fù)責(zé)人必須對每月的銀行對賬單審核簽字，然后再交由審計部門負(fù)責(zé)人復(fù)核簽字，并報經(jīng)主管財務(wù)工作的校（院）長或總會計師審核簽字。這給貨幣資金的安全帶來隱患。

（2）高校固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制。高校的教育經(jīng)費較大部分花費在教學(xué)、科研儀器設(shè)備上，有些高校盲目追求儀器的先進(jìn)性，對采購前的儀器設(shè)備缺乏科學(xué)論證，造成了儀器設(shè)備重復(fù)購置和使用率不高，甚至閑置，重采購輕管理的現(xiàn)象較為普遍，特別在固定資產(chǎn)報廢處置時，未能按照固定資產(chǎn)處置程序進(jìn)行辦理，還存在著關(guān)聯(lián)交易和處置定價過低問題，財務(wù)部門和審計部門也未能到現(xiàn)場堪驗和核實等情況，內(nèi)部控制存在明顯漏洞，導(dǎo)致了資產(chǎn)的流失。

（3）合同管理控制。隨著高校辦學(xué)規(guī)模擴大，全國較大部分高校由學(xué)院更名升級為大學(xué)，原來系、部隨之也升級為學(xué)院。由于管理體制的調(diào)整，高校的職能部門和二級單位的經(jīng)濟活動的自主性越來越大，有些經(jīng)濟活動涉及到經(jīng)濟合同。較多高校對合同管理控制的重要性和其隱含的風(fēng)險認(rèn)識不足，缺乏合同歸口的管理部門，缺乏對各類經(jīng)濟合同擬定、審批和執(zhí)行等環(huán)節(jié)管理控制，對外簽訂加蓋行政公章的經(jīng)濟合同。這可能導(dǎo)致高校的合法權(quán)益受到侵害，經(jīng)濟利益受到損失，高校的信譽和形象受到損害。

二、高校內(nèi)部控制完善對策

（一）制定統(tǒng)一的高校內(nèi)部控制規(guī)范 到目前為止，高校依據(jù)的內(nèi)部控制規(guī)范還是2001年的《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》。該規(guī)范明確了其范適用于國家機關(guān)、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織。從中可以看出它適用的范圍比較廣，對高校來說不具有針對性。同時該規(guī)范的內(nèi)容也基本過時。2008年6月28日，五部委（財政部、證券會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會）聯(lián)合發(fā)布了我國首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求從2009年7月1日先在上市公司范圍內(nèi)實行，并鼓勵非上市的其他大中企業(yè)參照執(zhí)行。那么，國家有關(guān)部門也應(yīng)制定并發(fā)布高校內(nèi)部控制基本規(guī)范，來規(guī)范高校的內(nèi)部控制。由于高校具有企業(yè)和事業(yè)的雙重特點，制定高校內(nèi)部控制規(guī)范的控制目標(biāo)、原則與要素應(yīng)與《企業(yè)內(nèi)部控制——基本規(guī)范》基本上保持一致。業(yè)務(wù)層面的控制應(yīng)針對高校經(jīng)濟運行特點設(shè)計，應(yīng)當(dāng)包括：貨幣資金、實物資產(chǎn)、工程項目、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、采購與付款、籌資、投資、成本費用、擔(dān)保、預(yù)算、人力資源政策、計算機信息系統(tǒng)、內(nèi)部審計、合同、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)等經(jīng)濟業(yè)務(wù)的控制規(guī)范。

（二）強化內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè) 一是建立健全校長、各層次單位的經(jīng)濟責(zé)任制，建立規(guī)范的高校治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行和監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限，形成科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機制；二是建立總會計師制度。高?？倳嫀焻f(xié)助校長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作，直接向校長負(fù)責(zé)，行使國務(wù)院《總會計師條例》和教育部《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》中規(guī)定的職權(quán)。三是提高管理者的素質(zhì)。加強對高校管理者相關(guān)的培訓(xùn)，不僅要培訓(xùn)相關(guān)內(nèi)部控制的知識與技能，還包括職業(yè)操守、道德觀、價值觀、世界觀等各方面。四是做好對教職員工進(jìn)行內(nèi)部控制相關(guān)知識的培訓(xùn)，提高高校教職工的內(nèi)部控制意識。

（三）強化內(nèi)部審計控制 針對目前內(nèi)審制度中存在的問題，高校應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審計工作，保證內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置、人員的配備和工作的獨立性。拓展內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)范圍，讓審計部門評價高校內(nèi)部控制有效性，以及提出改進(jìn)建議等方面發(fā)揮作用。要提高高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計工作的重視程度，由單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計部門。提高審計人員的地位，選用和培育高素質(zhì)復(fù)合型審計人才，全面提高審計人員素質(zhì)。經(jīng)常對審計人員進(jìn)行職業(yè)道德、政策法規(guī)等方面的教育，培養(yǎng)審計人員堅持原則、秉公執(zhí)法的道德情操。

（四）建立財務(wù)風(fēng)險防范機制 高校必須強化風(fēng)險意識，建立有效的財務(wù)風(fēng)險防范機制。高校各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)運用風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對、風(fēng)險預(yù)警等措施對高校各項經(jīng)濟活動進(jìn)行管理，把財務(wù)風(fēng)險控制到可承受的范圍內(nèi)，避免因個人風(fēng)險偏好給高校經(jīng)濟管理帶來重大損失。高校在銀行貸款前應(yīng)進(jìn)行反復(fù)論證、科學(xué)評價、充分考慮各方面因素和使用效率，并堅持收支平衡，量入為出的原則，進(jìn)行適度貸款，維持適度的負(fù)債水平，使貸款最大限度地發(fā)揮效益，提升學(xué)校的辦學(xué)實力。

（五）加強授權(quán)審批控制 授權(quán)審批控制是指在辦理各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)批準(zhǔn)。高校財務(wù)必須建立嚴(yán)格的資金業(yè)務(wù)授權(quán)審批制度，明確審批人對資金業(yè)務(wù)的審批權(quán)限。各級管理層在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)并行使相應(yīng)職權(quán)。經(jīng)辦人員也必須在授權(quán)范圍內(nèi)辦理經(jīng)濟業(yè)務(wù)，保證責(zé)、權(quán)、利有機地統(tǒng)一。重大決策、重大事項、重大人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度。任何人不得單獨決策或者擅自改變集體決策意見。

（六）建立信息溝通機制 高校要及時、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)信息，確保信息在高校內(nèi)部、高校與外部之間進(jìn)行有效的溝通，實行人性化、組織化的信息溝通。高校通過管理信息和財務(wù)公開有利于對學(xué)校及其相關(guān)行為人接受監(jiān)督，能夠有效地防止徇私舞弊，損害國家、學(xué)校利益的事情發(fā)生。

（七）加強校園文化建設(shè) 高校的校園文化體現(xiàn)為以人為本管理理論的最高層次。高校文化重視人的因素，強調(diào)精神文化的力量，希望用一種無形的文化力量形成一種行為準(zhǔn)則、價值觀念和道德規(guī)范，凝聚教職員工的歸屬感、積極性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)學(xué)校教職員工為學(xué)校和社會的發(fā)展而努力工作，并通過各種渠道對社會文化的大環(huán)境產(chǎn)生作用。高校應(yīng)當(dāng)加強校園文化建設(shè)，培育他們積極向上的價值觀和社會責(zé)任感，倡導(dǎo)誠實守信、愛崗敬業(yè)、開拓創(chuàng)新和團隊協(xié)作精神，樹立現(xiàn)代管理理念，強化風(fēng)險意識。同時高校應(yīng)當(dāng)加強法制教育，增強高校的領(lǐng)導(dǎo)和教職員工的法制觀念，嚴(yán)格依法決策、依法辦事。

（八）制定關(guān)鍵崗位定期輪崗制度 高校應(yīng)當(dāng)制定各級管理人員和關(guān)鍵崗人員的定期輪崗制度，明確輪崗的周期、輪崗方試等，形成相關(guān)崗位人員的有序持續(xù)流動，全面提升他們的素質(zhì)。

（九）強化資金活動控制 高校應(yīng)加強資金的管理，建立和完善嚴(yán)格的資金授權(quán)、批準(zhǔn)等相關(guān)管理制度，使不相容崗位相分離，保證貨幣資金安全。嚴(yán)格按照教育部和財政部規(guī)定對高校實行銀行對賬單“雙簽”制度。辦理資金業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守現(xiàn)金和銀行存款管理的有關(guān)規(guī)定，不得由一人辦理貨幣資金全過程，嚴(yán)禁將辦理資金業(yè)務(wù)的相關(guān)印章和票據(jù)一人保管。對支票印章的保管分開保管使用。

（十）加強固定資產(chǎn)管理控制 高校應(yīng)當(dāng)建立較大儀器設(shè)備采購前的論證制度，避免重復(fù)購置固定資產(chǎn)。加強對固定資產(chǎn)的管理，應(yīng)當(dāng)制定固定產(chǎn)目錄，對每項固定資產(chǎn)進(jìn)行編號，按照單項資產(chǎn)建立固定資產(chǎn)卡片，詳細(xì)記錄各項資產(chǎn)的來源、驗收、使用地點、責(zé)任單位和責(zé)任人、運轉(zhuǎn)維修、改造等相關(guān)內(nèi)容。提高儀器設(shè)備使用效益，建立固定資產(chǎn)使用效益評價制度和固定資產(chǎn)定期清理制度。加強固定資產(chǎn)處置的控制，規(guī)避固定資產(chǎn)處置的關(guān)聯(lián)交易的定價過低，防范資產(chǎn)流失。

（十一）加強合同管理控制 高校應(yīng)當(dāng)加強合同管理，確定合同歸口管理部門，明確合同擬定、審批、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的程序和要求，定期檢查和評價合同管理中的薄弱環(huán)節(jié)。對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法律、技術(shù)、財會等專業(yè)人員參與談判后簽訂合同，并采取相應(yīng)的控制措施，對合同訂立、履行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以重點控制。促進(jìn)合同有效履行，切實維護(hù)高校合法權(quán)益。

［1］余紅柳：《高校財務(wù)風(fēng)險及其防范探討》，《財會通訊》2008年第9期。

［2］烏海馨：《高校內(nèi)部控制環(huán)境的改善與重塑》，《前沿》2009年第12期。