河南省紅十字血液中心 李連杰

內(nèi)部控制是一個(gè)過(guò)程，是任何組織管理系統(tǒng)中不可缺少的部分，是任何組織為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行和資產(chǎn)的安全與完整，防止發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策、措施和程序。從20世紀(jì)90年代起，我國(guó)開(kāi)始加大對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的推動(dòng)作用，內(nèi)部控制理論研究不斷深入，取得了很大進(jìn)展，有關(guān)內(nèi)部控制方面的規(guī)定也逐漸出臺(tái)，對(duì)明確和規(guī)范企業(yè)的各部門(mén)、各環(huán)節(jié)、各崗位的職責(zé)和行為，提高管理效益，保護(hù)資產(chǎn)安全和完整，具有十分重要意義。特別是行政事業(yè)單位，由于其單位性質(zhì)的特殊性，大都存在著管理松弛，內(nèi)控弱化，資產(chǎn)流失，營(yíng)私舞弊，損失浪費(fèi)等問(wèn)題，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)就顯得尤其重要。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度涉及單位內(nèi)部各個(gè)部門(mén)，貫穿于單位內(nèi)部的各項(xiàng)工作，必須根據(jù)行政事業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)建立適合的內(nèi)部控制系統(tǒng)。內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)包括貨幣資金控制系統(tǒng)、收入支出預(yù)算控制系統(tǒng)、對(duì)外投資控制系統(tǒng)、固定資產(chǎn)控制系統(tǒng)、財(cái)會(huì)電子信息化系統(tǒng)、會(huì)計(jì)崗位設(shè)計(jì)控制、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及核算控制。

一、內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位管理中的作用

（一）保護(hù)會(huì)計(jì)信息真實(shí)、可靠 隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)計(jì)信息越來(lái)越成為政府管理部門(mén)、投資者、以及社會(huì)公眾進(jìn)行宏觀調(diào)控、投資決策、以及評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)狀況的重要參考依據(jù)。行政事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)部控制程序?qū)嵤┞氊?zé)分工、建立內(nèi)部互相牽制制度，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門(mén)各司其職，互相協(xié)調(diào)和制約，避免了工作有誤時(shí)責(zé)任不清、互相推諉的現(xiàn)象。健全、有效、嚴(yán)格的內(nèi)部控制能夠保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)真實(shí)、完整的記錄下來(lái)，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、可靠。

（二）保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全，完整 行政事業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)都屬于國(guó)有資產(chǎn)。在瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境下，堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)，糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，保護(hù)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)安全、完整是行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制制度的基本目標(biāo)和責(zé)任所在。通過(guò)對(duì)財(cái)產(chǎn)物資的驗(yàn)收、保管、領(lǐng)用、清查、記賬等環(huán)節(jié)的控制，來(lái)防止損失浪費(fèi)，提高使用效率，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整

（三）確保國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行 通過(guò)內(nèi)部控制制度建設(shè)，確保國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，特別是會(huì)計(jì)方面的法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，督促行政事業(yè)單位建立、健全內(nèi)部控制制度及其他各項(xiàng)規(guī)章制度，并確保貫徹執(zhí)行。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的主要問(wèn)題

（一）人員素質(zhì)低 內(nèi)部控制制度是由人建立的，還要由人來(lái)執(zhí)行，因此，行政事業(yè)單位人員素質(zhì)的高低決定著內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。如果員工在心理上、技能上、行為方式上未能達(dá)到內(nèi)部控制的基本要求，對(duì)控制制度、控制目標(biāo)、控制程序、控制措施誤解、誤判。那么，即使內(nèi)部控制制度再健全，恐怕也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。而行政事業(yè)單位因?yàn)槎嗄陙?lái)積淀下來(lái)的工作不積極、不主動(dòng)、缺乏責(zé)任心、得過(guò)且過(guò)，往往造成制度執(zhí)行的偏差、打折，造成內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱 目前大多數(shù)的行政事業(yè)單位仍處于傳統(tǒng)的管理方式，習(xí)慣于行政指揮，往往是一把手說(shuō)了算，輕視內(nèi)部控制制度，缺乏嚴(yán)格的管理制度和科學(xué)的管理方法，無(wú)章可循和有章不循的現(xiàn)象較為突出，會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)十分薄弱。在工作中遇到具體問(wèn)題往往不按規(guī)定程序辦理，使內(nèi)部控制失去了應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

即使單位內(nèi)部建立了內(nèi)部控制制度，也只是制定了一些書(shū)面文件，在實(shí)際操作中有一定的難度。這主要是單位管理者對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不足，以及組織機(jī)構(gòu)和人員素質(zhì)等控制環(huán)境等各方面的原因，造成了內(nèi)部控制制度執(zhí)行起來(lái)力度不夠，崗位職責(zé)、職權(quán)劃分不夠明確，起不到相互制約、相互監(jiān)督的作用。

（三）行政事業(yè)單位權(quán)利制約失衡 由于行政事業(yè)單位的特殊性，往往會(huì)出現(xiàn)一支筆現(xiàn)象。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層往往缺乏有效的監(jiān)督和制約。權(quán)利制約機(jī)制要求出納、會(huì)計(jì)、會(huì)計(jì)主管、事后監(jiān)督要完全分離。以起到相互制約、相互牽制、查錯(cuò)防弊和防范核算風(fēng)險(xiǎn)的作用。但目前，由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算部門(mén)的會(huì)計(jì)人員不足或者業(yè)務(wù)水平較低，難以按崗位配置人員以達(dá)到有效制衡。如有的會(huì)計(jì)人員即從事出納工作又從事記賬，即掌控支票又掌控支票印鑒等。這是會(huì)計(jì)核算中經(jīng)常發(fā)生案件的重要原因。

（四）缺乏評(píng)價(jià)、監(jiān)督機(jī)制 目前，財(cái)政部門(mén)僅對(duì)企業(yè)制定了《企業(yè)內(nèi)部控制制度規(guī)范》，還沒(méi)有形成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體框架，因此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度就缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系，致使檢查監(jiān)督和評(píng)價(jià)都沒(méi)有可參照的條文，監(jiān)督和檢查就流于形式，效果不理想。在內(nèi)控制度的涉及和評(píng)價(jià)上，往往各自為政、就事論事。同時(shí)，建立內(nèi)控制度是一個(gè)涉及單位內(nèi)部方方面面的大工程。需要各方面的協(xié)調(diào)，但往往是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，制衡機(jī)制不健全，缺乏對(duì)決策層的約束監(jiān)督。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度完善措施

（一）提高人員素質(zhì) 現(xiàn)代社會(huì)是人才競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，但歸根結(jié)底還是人才。只有高素質(zhì)的人才，才能創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。內(nèi)部控制是否有效，關(guān)鍵在于人的專業(yè)素質(zhì)和道德水平。因此，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，提高員工各方面的素質(zhì)是內(nèi)部控制能否得到有效執(zhí)行的一個(gè)重要方面。

（二）強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任 根據(jù)目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀，之所以內(nèi)部控制沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，主要原因往往是單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有帶頭執(zhí)行。單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制在保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防范欺詐和舞弊行為，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等方面的重要性?；蛘邇?nèi)部控制只對(duì)下不對(duì)上。也有的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，內(nèi)部控制不能創(chuàng)造效益，還占用人員，增加成本，因此，對(duì)內(nèi)部控制不是十分重視。但是《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人負(fù)有執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》的法律責(zé)任，提高單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，就尤為重要。同時(shí)提高全體人員對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，明確各自的責(zé)任，建立有效的相互制衡、激勵(lì)、獎(jiǎng)懲機(jī)制，形成單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制人人參與，人人有責(zé)的良好氛圍。

（三）建立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度 內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制體系的一個(gè)重要方面，其主要工作是監(jiān)督本部門(mén)的方針政策執(zhí)行情況。內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的缺失，是造成內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的主要原因。因此，在單位內(nèi)部應(yīng)建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有效地行使監(jiān)督權(quán)。要正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部審計(jì)的職能，科學(xué)合理地設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，使其保持必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。然而，由于我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)行政事業(yè)單位都不重視內(nèi)部審計(jì)的作用，審計(jì)人員和會(huì)計(jì)人員互相兼任，使內(nèi)審部門(mén)根本發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。因此，要想充分的發(fā)揮內(nèi)審的作用，就必須使內(nèi)審人員獨(dú)立出來(lái)，建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)制度建設(shè)，高素質(zhì)的人才、完善的制度，二者的有機(jī)結(jié)合才能發(fā)揮出內(nèi)審的作用。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部牽制制度 內(nèi)部牽制是指對(duì)具體業(yè)務(wù)進(jìn)行分工時(shí)，不能由一個(gè)人或者一個(gè)部門(mén)獨(dú)立完成一項(xiàng)業(yè)務(wù)的全過(guò)程。在設(shè)計(jì)建立內(nèi)部牽制制度時(shí)，要優(yōu)先明確哪些是不相容的。內(nèi)部牽制制度由不相容職務(wù)分離、適當(dāng)授權(quán)、相互制約等環(huán)節(jié)組成，要明確規(guī)定各個(gè)部門(mén)和崗位的職責(zé)權(quán)限，使不相容崗位和職務(wù)之間能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機(jī)制。

如出納人員不得兼管稽核、檔案、保管、收入，費(fèi)用、賬務(wù)登記等；審批人員不得記賬；銀行印鑒不能有一個(gè)人保管等等。同時(shí)，對(duì)重要崗位建立輪換機(jī)制，根據(jù)不同崗位的重要程度，嚴(yán)格執(zhí)行崗位輪換制度，通過(guò)換崗工作的交接，揭示出內(nèi)部控制制度上和管理上的缺陷。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)審 行政事業(yè)單位應(yīng)建立相對(duì)獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)審人員的責(zé)任不再局限于監(jiān)督單位的內(nèi)部控制是否被執(zhí)行，而是通過(guò)獨(dú)立的檢查和評(píng)價(jià)活動(dòng)，針對(duì)內(nèi)部控制的缺陷、管理的漏洞，提出切合實(shí)際的建議和措施，促進(jìn)管理當(dāng)局進(jìn)一步改善經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)還應(yīng)借助政府和社會(huì)的外部審計(jì)力量對(duì)內(nèi)部控制的雙重監(jiān)督?？傊瑑?nèi)部控制制度的實(shí)施，要綜合運(yùn)用全方位、全過(guò)程的管理模式，運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，才能達(dá)到預(yù)期的效果，才能真正健全行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度。

［1］張學(xué)民：《企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制目標(biāo)構(gòu)造及其分層設(shè)計(jì)》，《會(huì)計(jì)研究》2001年第5期。