盛 茜,張 磊

（1.安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院,安徽合肥 230041;2.安徽大學(xué),安徽合肥 230039）

我國(guó)檢察官職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)研究

盛 茜1,張 磊2

（1.安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院,安徽合肥 230041;2.安徽大學(xué),安徽合肥 230039）

檢察官職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)具有深厚的理論基礎(chǔ),是保障檢察事業(yè)順利發(fā)展的一項(xiàng)重要機(jī)制。縱觀世界其他各國(guó)和地區(qū),對(duì)檢察官職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)制度都作了明確規(guī)定。而我國(guó)法律雖然規(guī)定了檢察官的職務(wù)保障權(quán),在職務(wù)保障權(quán)的救濟(jì)上卻存在很大缺陷,突出表現(xiàn)在缺乏司法救濟(jì)。完善我國(guó)檢察官職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)制度,應(yīng)當(dāng)首先確定司法救濟(jì)的原則,并要明文規(guī)定檢察官享有司法救濟(jì)權(quán),廢除立法中對(duì)司法救濟(jì)權(quán)的障礙。

檢察官;職務(wù)保障權(quán);司法救濟(jì)

檢察官職務(wù)保障制度,指檢察官一經(jīng)任用,若無法定的失職和違法犯罪行為,就應(yīng)一直任職至退休,任何人非依法定程序,不得降低或免除其職務(wù),也不得變動(dòng)其福利待遇;對(duì)違法失職的檢察官應(yīng)依法懲處,并允許其提出申訴和控告。檢察官有了職務(wù)保障,免除了失業(yè)和無故降職之憂,才能一心一意地為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義和國(guó)家的法治而努力。有權(quán)利必有救濟(jì),檢察官的職務(wù)保障權(quán)必須有有效的救濟(jì)途徑,才能保證權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

一、域外檢察官職務(wù)保障權(quán)司法救濟(jì)制度的考察

（一）美國(guó)的司法救濟(jì)制度

美國(guó)著名的馬伯里訴麥迪遜案一直被學(xué)術(shù)界稱為開美國(guó)司法審查先河的案件。事實(shí)上,它也是公職人員因其職務(wù)保障權(quán)受到侵害而尋求司法救濟(jì)的典型案例,其所涉及的實(shí)質(zhì)法律問題是對(duì)“既得權(quán)利”（vested rights）的保護(hù)。主審該案的馬歇爾大法官在法院判決書中說：“每一個(gè)人受到侵害時(shí),都有權(quán)要求法律的保護(hù)。政府的一個(gè)首要責(zé)任,就是提供這種保護(hù)。合眾國(guó)被宣稱為法治政府,而非人治政府。如果它的法律對(duì)于侵犯所賦予的法律權(quán)利不提供救濟(jì),它當(dāng)然就不值得這個(gè)高尚的稱號(hào)?！盵1]（P35）法院的判決,已經(jīng)表明美國(guó)憲法、法律賦予了包括檢察官在內(nèi)的公務(wù)員享有因其職務(wù)保障權(quán)等“既得權(quán)利”受到侵害而向法院提起訴訟的權(quán)利;也表明只要其權(quán)利為法律所支持,司法權(quán)將給予其充分的救濟(jì)。

當(dāng)然,應(yīng)當(dāng)注意到,美國(guó)對(duì)檢察官提供的司法救濟(jì)遵循著“窮盡行政救濟(jì)原則”。該原則強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人在沒有利用一切行政機(jī)關(guān)救濟(jì)以前,不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定。這是出于對(duì)檢察官權(quán)利救濟(jì)與政府權(quán)力高效運(yùn)行維護(hù)的共同關(guān)注。

（二）法國(guó)的行政司法審查制度

法國(guó)有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng),因此,法國(guó)對(duì)公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì),其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)行政法院對(duì)機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督?！安徽撈毡樾缘男姓袨榛蚓唧w的行政處理,只要對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和利益有不利的影響,都可作為訴訟對(duì)象?！盵2]（P284）在法國(guó),司法救濟(jì)渠道十分完善,地方行政法庭和專門法庭受理一般公務(wù)員的權(quán)利申訴案件,總統(tǒng)任命的公務(wù)員的訴訟由最高行政法院受理,普通法院受理公務(wù)員關(guān)于社會(huì)保障的訴訟。

與美國(guó)不同的是,在法國(guó),一般情況下,行政救濟(jì)不是司法救濟(jì)的先決條件。檢察官對(duì)于單位侵害其權(quán)利的處理決定,既可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出申訴,也可以向行政法院提出訴訟,其對(duì)申訴和訴訟有選擇權(quán)。當(dāng)然,在某些情況下也有例外,如檢察官提起損害賠償之訴,就不能先向行政法院提起,而必須先向行政機(jī)關(guān)申訴,在未獲滿意結(jié)果之時(shí),才能在訴訟有效期內(nèi)向行政法院提出訴訟。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法救濟(jì)制度

在我國(guó)臺(tái)灣,通過“司法院”大法官會(huì)議,確定了包括檢察官在內(nèi)的公務(wù)員訴求司法救濟(jì)的權(quán)利。但是當(dāng)檢察官與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生糾紛時(shí),要求先申請(qǐng)復(fù)審和再審,不服再審決定的,再提起行政復(fù)議,行政復(fù)議是行政訴訟的前置必經(jīng)程序[3]（P325）。

二、我國(guó)檢察官職務(wù)保障權(quán)救濟(jì)的現(xiàn)狀

我國(guó)制定和頒布的一系列法律、法規(guī)和制度中,對(duì)檢察官職務(wù)保障作了原則性的規(guī)定,如《公務(wù)員法》中規(guī)定公務(wù)員享有“非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職降職辭退或者行政處分”的權(quán)利,規(guī)定當(dāng)這一權(quán)利受到侵害時(shí)可以尋求行政救濟(jì);《檢察官法》中規(guī)定檢察官“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了職務(wù)保障的精神,但就目前來說,檢察官的職務(wù)保障仍存在著很大問題,尤其體現(xiàn)在救濟(jì)制度上。

（一）檢察官職務(wù)保障權(quán)救濟(jì)制度程序上的缺失

就對(duì)公職人員的職務(wù)保障有較大影響的降職、休職、免職等處分來看,更需要有相應(yīng)的較為合理和完整的程序規(guī)定才能確保公職人員的合法權(quán)益不受侵害。例如,日本法律規(guī)定：對(duì)職員進(jìn)行降職、休職、免職和其他明顯不利于本人的處分或懲戒處分時(shí),處分者必須向被處分者提交有處分事由的說明書。當(dāng)職員認(rèn)為前項(xiàng)規(guī)定的處分明顯不利于自己時(shí),有權(quán)要求查閱處分說明書。該說明書必須寫明對(duì)該處分如有不服,有權(quán)向人事院提出申訴[4]（P79）。

相比之下,我國(guó)檢察官人事管理在各環(huán)節(jié)的具體程序設(shè)計(jì)上還存在著諸多疏漏,我國(guó)雖然在法律中規(guī)定了檢察官有權(quán)申請(qǐng)救濟(jì),但規(guī)定的過于原則,根本沒有規(guī)定具體的救濟(jì)程序。程序的不確定,就難以保證結(jié)果的公正。

（二）公職人員職務(wù)保障缺少司法救濟(jì)

當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí),需要有救濟(jì)手段和途徑,以確保正當(dāng)權(quán)益獲得維護(hù)。從法律角度講,權(quán)利救濟(jì)就是法律賦予檢察官的保障請(qǐng)求權(quán),相對(duì)于具有積極意義的基本權(quán)利來看,保障請(qǐng)求權(quán)是一種具有消極意義的權(quán)利。救濟(jì)是否切實(shí)有效地發(fā)揮作用,在一定程度上決定著檢察官的職務(wù)保障能否落到實(shí)處。在現(xiàn)代社會(huì)中,尤以司法救濟(jì)為重。

但是,我國(guó)卻缺少司法救濟(jì)這一重要的檢察官職務(wù)保障的救濟(jì)制度?！稒z察官法》和《公務(wù)員法》等雖然都規(guī)定了相關(guān)人員有權(quán)提起申訴和控告,卻沒有賦予其訴訟的權(quán)利。現(xiàn)有法律規(guī)定檢察官的職務(wù)權(quán)利受到侵犯時(shí),只可向原處分、處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,或者向原處分、處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提起申訴,也可以向政府人事部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴或控告,但卻無司法救濟(jì)的途徑或手段。

司法救濟(jì)的缺失,不僅表現(xiàn)在法律上無相關(guān)救濟(jì)途徑及手段的規(guī)定,而且表現(xiàn)在一些法律制度明文規(guī)定了不予相關(guān)人員司法救濟(jì)的可能。例如《行政訴訟法》就明確規(guī)定：人民法院不受理就“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定和法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”提起的訴訟。事實(shí)上,司法救濟(jì)對(duì)于職務(wù)保障具有極為重要的作用,其存在和健全與否,在客觀上決定了對(duì)檢察官的職務(wù)保障的救濟(jì)程度。

三、檢察官職務(wù)保障權(quán)司法救濟(jì)的理論基礎(chǔ)

（一）無救濟(jì)即無權(quán)利

法律不僅宣告權(quán)利,更重要的在于給予權(quán)利實(shí)現(xiàn)的實(shí)際可能性。古法諺有云：“有權(quán)利,必有救濟(jì)”、“無救濟(jì)即無權(quán)利”,這是對(duì)權(quán)利救濟(jì)思想的集中表述。亞里士多德在其《倫理學(xué)》中將正義分為分配的正義和矯正的正義,其中矯正的正義就包含有權(quán)利救濟(jì)的思想。法律救濟(jì)對(duì)相對(duì)人而言,本身就是一種權(quán)利。這種權(quán)利的性質(zhì)表現(xiàn)為一種救濟(jì)權(quán)是相對(duì)于原權(quán)而言的“第二權(quán)”,指在原權(quán)受到侵害時(shí)所產(chǎn)生的補(bǔ)救權(quán)利或者是請(qǐng)求國(guó)家保護(hù)的權(quán)利[5]（P118）。救濟(jì)權(quán)與原權(quán)相互依存,不可分立,沒有救濟(jì)權(quán),也就不可能有原權(quán)的實(shí)現(xiàn),權(quán)利的大小、現(xiàn)實(shí)性程度是與其保障和救濟(jì)制度成正比的。

（二）司法最終救濟(jì)原則

無救濟(jì)即無權(quán)利,但不代表有了救濟(jì)就有權(quán)利。救濟(jì)方式有多種,當(dāng)檢察官的職務(wù)保障權(quán)受到侵害時(shí),包括原處理機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核或受理申訴、控告在內(nèi)的行政救濟(jì),雖不失為對(duì)其所受侵害進(jìn)行救濟(jì)的途徑和手段,但畢竟存在著自身所難以克服的內(nèi)在局限性。而眾所周知,訴訟是解決矛盾的最終方式。“在社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)機(jī),當(dāng)某種行政行為不納入司法審查不足以保護(hù)公民的合法權(quán)利,不利于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政時(shí),就應(yīng)該將其納入司法審查的范圍。”只有堅(jiān)持司法救濟(jì)的最終效力,司法權(quán)才能在法治框架下最大限度地實(shí)現(xiàn)制約行政權(quán)的憲政職能,促使行政法治的實(shí)現(xiàn)?？蓮囊韵聝蓚€(gè)方面加以論述。

1、行政救濟(jì)的局限性

首先,原行政機(jī)關(guān)正是做出對(duì)檢察官不利處分決定或人事行政侵權(quán)行為的行為者,由其對(duì)權(quán)益受損的檢察官實(shí)施救濟(jì),會(huì)摻雜先入為主、成見在心的因素,容易使檢察官的申訴控告流于形式,得不到事實(shí)上的效果。而在我國(guó)當(dāng)前的政治體制下,上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)客觀上與原處理機(jī)關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系,更何況人情、金錢等關(guān)系滲入,會(huì)形成一種無形的干擾力量[6]（P112）,也影響了救濟(jì)效果。

其次,現(xiàn)有的行政救濟(jì)手段,透明度、公開性不夠,缺乏聽證程序,而且很難做到對(duì)所訴行政行為的徹底審查,救濟(jì)力度有限。檢察官本身作為司法人員,對(duì)于行政救濟(jì)的信任度也有限。

2、司法救濟(jì)的優(yōu)越性

司法的本質(zhì)就在于以權(quán)威的方式解決糾紛,使各項(xiàng)法律在具體個(gè)案中得到實(shí)施,實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的維護(hù)和對(duì)公權(quán)力的合理約束,它具有如下的優(yōu)越性：首先,至少在理想的狀態(tài)下,司法機(jī)關(guān)以其地位的獨(dú)立性和超然性,有利于避免裁決者的個(gè)人偏見和排除法外因素的干擾,從而做出更為公正的判決;其次,司法機(jī)關(guān)處理案件,較為注重程序,能提供比行政機(jī)關(guān)的組織和程序更強(qiáng)的合法性保證;再次,作為司法人員,檢察官了解司法機(jī)關(guān)地位的獨(dú)立性和程序的嚴(yán)密性,有其進(jìn)行最終裁決,能夠增加檢察官對(duì)裁決公正性的信任程度。

因此,為保障檢察官的職務(wù)保障權(quán),實(shí)行司法最終解決糾紛制度是我國(guó)檢察制度改革的必經(jīng)之路。

四、完善我國(guó)檢察官職務(wù)保障權(quán)司法救濟(jì)的構(gòu)想

（一）確定司法救濟(jì)的原則

1、窮盡行政救濟(jì)原則

縱觀世界上其他國(guó)家及地區(qū)的職務(wù)保障權(quán)司法救濟(jì)制度,除了擁有專門的行政法院系統(tǒng)的法國(guó)外,大都規(guī)定了“窮盡行政救濟(jì)原則”,也就是說,當(dāng)事人沒有利用一切行政救濟(jì)以前,不得向法院申請(qǐng)司法救濟(jì)。我國(guó)在處理檢察官職務(wù)保障權(quán)的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的銜接問題時(shí),也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一原則。首先,這一原則可以給行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì),減少司法審查的需要,使法院有限的人力和財(cái)力能更有效地使用。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)畢竟最了解當(dāng)事人的實(shí)際情況和具體處理行為做出的緣由,由其首先進(jìn)行復(fù)核、審查和監(jiān)督,能減少受理機(jī)關(guān)的調(diào)查成本和救濟(jì)成本。其次,這一原則使法院對(duì)行政權(quán)進(jìn)行司法審查時(shí)保持謹(jǐn)慎與克制,保證了行政權(quán)行使的效率不因司法權(quán)的干預(yù)而降低,保證行政機(jī)關(guān)能夠完成其特定的行政管理任務(wù),確保其自主性,防止司法權(quán)走上干涉行政權(quán)的極端[7]（P281）。

2、訴訟不停止執(zhí)行原則

對(duì)檢察官所做出的人事行政行為,是行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家做出的,具有國(guó)家意志性。所以,具體人事行政行為一旦做出,就具有確定力、拘束力和執(zhí)行力,不因相對(duì)人的意思表示如何而影響其效力的實(shí)現(xiàn),作為當(dāng)事人的檢察官必須服從。因此,當(dāng)檢察官申請(qǐng)司法救濟(jì)時(shí),不影響行政主體有關(guān)行為的先行執(zhí)行力;行政主體在人民法院做出撤銷或變更具體行政行為的判決之前,不停止原處理行為的執(zhí)行[8]（P137）。當(dāng)然,特殊情況下,受處理檢察官也可以向法院提起停止有關(guān)行政行為執(zhí)行的申請(qǐng),經(jīng)法院審查,認(rèn)為確有必要的,可以以裁定的方式停止執(zhí)行。

3、合法性審查原則

人民法院在審查影響公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)的行政行為時(shí),審查的內(nèi)容應(yīng)主要是其合法性,而不是合理性,防止司法權(quán)對(duì)行政權(quán)不適當(dāng)?shù)母缮?。這一原則要求人民法院在進(jìn)行審理時(shí),只審查行政行為是否合法,而對(duì)其合理或適當(dāng)與否,原則上不予審查。具體的審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)集中于：主要證據(jù)是否不足、適用法律和法規(guī)是否錯(cuò)誤、是否違反法定程序、是否超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)、是否不履行或拖延履行法定職責(zé)等。

（二）明確賦予檢察官就職務(wù)保障權(quán)申請(qǐng)司法救濟(jì)的權(quán)利

欲對(duì)檢察官的職務(wù)保障權(quán)進(jìn)行司法救濟(jì),首先必須明文規(guī)定其有申請(qǐng)司法救濟(jì)的權(quán)利。由于我國(guó)《公務(wù)員法》頒布時(shí)間不長(zhǎng),不可能在短期內(nèi)就對(duì)其進(jìn)行修改、增加有關(guān)公職人員職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)的規(guī)定,所以,可以先修改《檢察官法》,明確規(guī)定公務(wù)員職務(wù)保障權(quán)的司法救濟(jì)。另外,可以在包括人事爭(zhēng)議、人事處理、行政處分、行政監(jiān)察等在內(nèi)的涉及到檢察官職務(wù)保障權(quán)及其救濟(jì)事項(xiàng)的法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)當(dāng)中,明確規(guī)定檢察官可以就對(duì)其職務(wù)保障權(quán)造成重大影響的免職、降職、降級(jí)、開除、退休、轉(zhuǎn)任、調(diào)任等內(nèi)部行政行為向法院提起訴訟。

需要進(jìn)一步明確的是,關(guān)于檢察官申請(qǐng)司法救濟(jì)的舉證責(zé)任問題。由于檢察官相對(duì)于對(duì)其作出處理決定的行政機(jī)關(guān)來說,處于弱勢(shì)地位,且大部分證據(jù)是掌握在行政機(jī)關(guān)手中,因此,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)其影響檢察官職務(wù)保障權(quán)的行為承擔(dān)舉證責(zé)任。

（三）廢除立法上關(guān)于檢察官申請(qǐng)司法救濟(jì)的障礙

只是明文規(guī)定檢察官的司法救濟(jì)權(quán)還不夠,應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改《行政訴訟法》第12條第3款。該款規(guī)定將“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”列入人民法院不受理范圍。這一條款,使得檢察官無法向法院提起有關(guān)行政機(jī)關(guān)侵害其職務(wù)保障權(quán)的訴訟。由于《行政訴訟法》是當(dāng)前法院審理行政案件所依據(jù)的權(quán)威法律,是行政訴訟的最直接根據(jù),因此,若要使檢察官能夠就其受侵害的職務(wù)保障權(quán)向法院申請(qǐng)司法救濟(jì),就必須對(duì)該條款進(jìn)行修改,將對(duì)公務(wù)員職務(wù)保障造成重大影響的行為納入行政訴訟的范圍。另外根據(jù)《檢察官法》,同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)有權(quán)做出免職決定,對(duì)這類決定能否提起行政訴訟呢?筆者認(rèn)為,該類行為不應(yīng)包括在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。因?yàn)槭紫刃姓V訟僅限于對(duì)行政行為提起,權(quán)力機(jī)關(guān)做出的決定不能納入行政法及相關(guān)程序法的規(guī)制范圍內(nèi);其次,權(quán)力機(jī)關(guān)是代表人民行使權(quán)利的機(jī)關(guān),其決定有其最高權(quán)威性,是不宜通過司法救濟(jì)途徑加以推翻的,如確有錯(cuò)漏則可能需要通過憲法救濟(jì)的手段加以解決。

[1]（美）保羅·布萊斯特,桑?！ち形纳?杰克·巴爾金,等.憲法決策的過程：案例與材料（上冊(cè)）[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2002.

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Research on the Judicial Relief of Prosecutors’Right to Post Guarantee

SHENG Qian1,ZHANG Lei2
（1.Peop le’s Procuratorate of L uyang D istrict of Hefei,Hefei230041,China;2.Anhui University,Hefei230039,China）

There are p rofound theo retical bases fo r the judicial relief of p rosecutors’right to post guarantee,w hich is the impo rtant mechanism that can ensure the smooth developmentof p rocurato rial causes.Throughout the world,the system sof the judicial relief of p rosecuto rs’right to post guarantee are made clear in other countries and regions.Though the legal position of p rosecuto rs’right to post guarantee has been made,the judicial relief of their right to post guarantee has still been insufficient,w hich p redominantly exists in the defectsof the judicial relief.To perfect the judicial relief of p rosecutors’right to post guarantee,we first identify the p rincip les of the judicial relief,pass the law that p rosecuto rs owe the right to their post guarantee,and abolish the obstacles in the judicial relief.

p rosecutors;right to post guarantee;judicial relief

D926.32

A

1009-9735（2011）04-0088-04

2010-12-24

盛茜（1975-）,女,安徽合肥人,安徽省合肥市廬陽區(qū)人民檢察院辦公室副主任,研究方向：檢察研究;張磊（1986-）,男,安徽霍邱人,安徽大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士,研究方向：訴訟法。