孟蘭

(中共常德市委黨校，湖南常德415000)

淺論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度*

孟蘭

(中共常德市委黨校，湖南常德415000)

目前，我國(guó)行政強(qiáng)制立法正在緊張的制定之中，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配模式成了行政法學(xué)理論界的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配模式，由于其歷史局限性己遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政法治實(shí)踐的需要。本文分析了我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度的利弊，在此基礎(chǔ)上提出了“以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為主，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為輔”的制度構(gòu)想。

行政強(qiáng)制執(zhí)行主體;行政機(jī)關(guān);人民法院

從1999年3月起，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就開(kāi)始進(jìn)行行政強(qiáng)制法的起草工作，并通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)三次審議，從起草至今，法律遲遲未能出臺(tái)，其主要原因是其中關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行主體等核心問(wèn)題存在著爭(zhēng)議。鑒于此，本文就行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度予以分析，作一制度的初步思考，以期為進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的改革與立法做一些努力。

一、國(guó)內(nèi)外行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度分析

什么是行政強(qiáng)制執(zhí)行主體?顧名思義，行政強(qiáng)制執(zhí)行主體是指依法擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可依法定程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家機(jī)關(guān)。綜觀(guān)世界各國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體，由于歷史背景、社會(huì)現(xiàn)實(shí)、法律傳統(tǒng)等各方面的差異，當(dāng)今世界主要形成了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的主體制度和司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的主體制度。

大部分大陸法系國(guó)家采取了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的主體制度，以德國(guó)、奧地利為代表。其理論基礎(chǔ)是行政權(quán)作為一種公權(quán)力，具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政權(quán)執(zhí)行力的表現(xiàn)形式。英美法系采取了司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的主體制度，其理論基礎(chǔ)是分權(quán)制衡理論，強(qiáng)調(diào)為保持權(quán)力平衡，防止行政權(quán)的濫用，行政權(quán)必須受司法權(quán)制約。因此，在一般情況下，行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人拒不履行行政法上所負(fù)的特定義務(wù)時(shí)，原則上不得自行采取行政強(qiáng)制措施進(jìn)行“自立救濟(jì)”，只能向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院以命令方式促其履行。

我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法與實(shí)踐均始于20世紀(jì)80年代。80年代以前，整個(gè)中國(guó)法制建設(shè)處于停滯不前甚至倒退的狀態(tài)，行政強(qiáng)制執(zhí)行立法根本無(wú)從談起;嚴(yán)格地講，此時(shí)的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關(guān)系得到執(zhí)行。進(jìn)入80年代以后，有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法得到很大發(fā)展［1］。從我國(guó)《行政訴訟法》第66條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》87條可以看出，我國(guó)實(shí)行的“人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為輔”的主體制度，更接近于英美模式。

二、我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度的利弊

我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度的運(yùn)行，有如下一些明顯的優(yōu)點(diǎn):首先，由人民法院對(duì)行政行為在執(zhí)行前進(jìn)行非訴審查，有利于規(guī)范和制約權(quán)力，防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的濫用，從而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。其次，人民法院的提前審查模式可以減少違法行政行為進(jìn)入執(zhí)行程序，從而降低對(duì)相對(duì)人造成損害的可能性，在相對(duì)人不敢或不愿申請(qǐng)公力救濟(jì)的情況下，這類(lèi)審查尤為必要［2］。再次，由法院集中行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，有利于防止執(zhí)行過(guò)程中的違法亂紀(jì)行為，保證執(zhí)行行為的規(guī)范化。

然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，行政面臨的社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜和多樣化，這種主體制度賴(lài)以存在的基礎(chǔ)發(fā)生了變化，其弊端也日益凸顯出來(lái):第一，不利于行政效率提高。我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)只限于極少數(shù)的幾個(gè)機(jī)關(guān)，絕大多數(shù)要由人民法院實(shí)施。但是申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程繁瑣，使行政處理決定得不到及時(shí)的付諸實(shí)施。第二，造成人民法院負(fù)擔(dān)過(guò)重。人民法院在我國(guó)是司法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，在日常工作中，法院已有大量的訴訟案件需要辦理。而行政強(qiáng)制執(zhí)行的數(shù)量是很多的，若主要由人民法院來(lái)執(zhí)行，這無(wú)疑又進(jìn)一步加重人民法院負(fù)擔(dān)，影響人民法院審判職能的實(shí)現(xiàn)。第三，不利于相對(duì)人利益保護(hù)?！缎姓V訟法解釋》第93條規(guī)定，人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。從這個(gè)條款可以看出，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的審查通常只是形式審查，而不是實(shí)質(zhì)審查，根本無(wú)法起到預(yù)期的審查目的，這在某種程度上導(dǎo)致了法院成為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具，不利于保障公民的合法權(quán)利。

三、完善我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度的思考

通過(guò)上述分析可以看出，我國(guó)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度存在著諸多缺陷，要克服這些缺陷，對(duì)現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度進(jìn)行改革已再所難免。綜合分析各種利弊，筆者認(rèn)為，確立“以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為主，司法機(jī)關(guān)執(zhí)行為輔”的主體制度，是比較符合我國(guó)的客觀(guān)實(shí)際的。這種制度將專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)賦予行政機(jī)關(guān)，在涉及某些重大的、權(quán)益影響較大的、某些特殊的行政義務(wù)履行案件的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，則保留人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是目前行政機(jī)關(guān)與法院之間的執(zhí)行權(quán)限不明，哪些行政強(qiáng)制執(zhí)行由人民法院執(zhí)行，哪些行政強(qiáng)制執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。目前還沒(méi)有一部法律明文規(guī)定。筆者認(rèn)為，在劃分二者權(quán)限范圍上，以強(qiáng)制執(zhí)行方法為標(biāo)準(zhǔn)，可以較合理并有效地劃分二者之間的執(zhí)行權(quán)限。

根據(jù)學(xué)界的共識(shí)，行政強(qiáng)制執(zhí)行方法分為間接強(qiáng)制執(zhí)行和直接強(qiáng)制執(zhí)行兩種。因而可以由一部法律(如《行政強(qiáng)制法》)統(tǒng)一規(guī)定。行政機(jī)關(guān)行使間接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上由人民法院行使，以法律特別規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使為例外。直接強(qiáng)制執(zhí)行，是行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)直接采取強(qiáng)制手段的執(zhí)行方式，如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣押、強(qiáng)制拘留，強(qiáng)制隔離等。間接強(qiáng)制執(zhí)行，是指通過(guò)間接手段迫使行政相對(duì)人履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強(qiáng)制措施，具體包括代執(zhí)行和執(zhí)行罰兩種措施。代執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者第三人代替不履行義務(wù)的行政相對(duì)人履行作為義務(wù)，并向行政相對(duì)人征收必要費(fèi)用的強(qiáng)制執(zhí)行措施。執(zhí)行罰，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不履行不作為義務(wù)或者不可為他人代履行的作為義務(wù)的行政相對(duì)人，科以新的金錢(qián)給付義務(wù)，以迫使其履行義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行措施。

筆者認(rèn)為，采取強(qiáng)制執(zhí)行方法作為分配標(biāo)準(zhǔn)，原則上直接強(qiáng)制執(zhí)行須經(jīng)法院審查后實(shí)施，間接強(qiáng)制執(zhí)行則不需要經(jīng)法院審查而由行政機(jī)關(guān)直接執(zhí)行，是可行的。

首先，間接強(qiáng)制執(zhí)行方式適用的范圍很廣泛。特別是代執(zhí)行這種強(qiáng)制執(zhí)行措施適用于作為義務(wù)，由于現(xiàn)實(shí)中的大部分具體行政行為所確定的都是作為義務(wù)，這就使得代執(zhí)行具有廣泛的適用范圍，如果將其交由人民法院去實(shí)施，則不僅增加了執(zhí)行的環(huán)節(jié)，影響行政效率，而且也會(huì)加重人民法院的執(zhí)行負(fù)擔(dān)。而且，這樣做也無(wú)法保證執(zhí)行的質(zhì)量，難以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

其次，直接強(qiáng)制執(zhí)行直接針對(duì)行政相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)采取暴力，而這種人身和財(cái)產(chǎn)往往具有不可替代性和不可恢復(fù)性，這就容易使強(qiáng)制造成的對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的侵害更大或難以救濟(jì)。但是，如果所有的直接強(qiáng)制執(zhí)行都需要經(jīng)過(guò)法院的審查，那么在某些緊急情況下，行政機(jī)關(guān)由于不能及時(shí)強(qiáng)制相對(duì)人履行義務(wù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。所以，在對(duì)直接強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行分配時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮行政決定的具體內(nèi)容、強(qiáng)制執(zhí)行的緊迫性、各項(xiàng)直接強(qiáng)制執(zhí)行措施的專(zhuān)業(yè)程度和強(qiáng)制程度等多方面的因素。

再次，間接強(qiáng)制執(zhí)行相對(duì)于直接強(qiáng)制執(zhí)行更溫和些，其侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的可能性就比直接強(qiáng)制執(zhí)行要小。就代執(zhí)行而言，在實(shí)施代執(zhí)行之前，行政機(jī)關(guān)會(huì)依法向行政相對(duì)人發(fā)出書(shū)面的告誡，給予其一定的合理期限去自行履行義務(wù)。這就等于又給了行政相對(duì)人一次機(jī)會(huì)，從而不僅可以減小對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益造成侵害的可能性，也可以一定程度上提高行政效率。至于執(zhí)行罰，其科處金錢(qián)給付義務(wù)的目的在于促使行政相對(duì)人自行履行義務(wù)，因而數(shù)額一般不大，不易對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成侵害。

綜合以上三個(gè)方面的分析，筆者建議行將制定的《行政強(qiáng)制法》明確劃分人民法院和行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制執(zhí)行方法為劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，建立起一個(gè)具有中國(guó)特色的、符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要且不違背行政法理的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體制度。

［1］李薇薇．試論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的確立及其完善［J］．行政與法，2001，(5):79．

［2］奚堅(jiān)平，等．論我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的重構(gòu)［J］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，(5)．

2011－03－24

孟蘭(1983－)，女，湖南常德人，教師。